1、第十五章 土地行政调处与诉讼,本章主要内容：,一、土地争议 二、土地行政调处 三、土地行政复议 四、土地诉讼,第一节 土地争议概述,一、土地争议的概念 土地争议即土地纠纷，是指社会组织或个人在使用土地过程中，国土资源管理机关在土地管理活动中与他方产生的争执。 土地争议包括土地民事争议和土地行政争议。 土地民事争议又分土地权属争议、土地侵权纠纷、土地相邻关系的争议等。 土地行政争议是土地行政管理机关在行政执法过程中引起的与相对人之间的争议。 对于土地争议，权利人不能任意选择行政机关或司法机关给予保护，土地争议因种类不同其解决的途径有所区别。,二、土地民事争议,（一）土地权属争议 土地权属争议和土
2、地纠纷有区别 常说的土地纠纷是因土地而产生的一切纠纷的总称，特别是指进入司法程序的有关土地的纠纷，没有严格的法律定义。 土地权属争议则有明确的法律界限 中华人民共和国土地管理法第十六条所称所有权和使用权争议即为土地权属争议。 2003年3月1日起施行的17号令土地权属争议调查处理办法第二条所称土地权属争议，指土地所有权或者使用权归属争议”。,土地权属争议实际上就是当事人对土地的权利归属有争议，其概念的外延远小于土地纠纷。 土地权属争议具有主体多样、对象特定、原因复杂、解决方法特殊等特征。,土地所有权和使用权在民法上属不动产物权范畴，是最根本的不动产民事权利，土地权属争议也是最基本的民事争议。在
3、民事法律框架下，法律关系的当事人均是平等的民事主体。所以在处理土地权属争议时应当适用民事法律的基本规范，最终解决也应可以寻求司法救济。权属争议的这种民事性质也决定了该类争议不同于行政区划争议和土地行政管理争议。 民法基本理论认为，物权具有排他性，在一个物上不能同时成立两个以上的所有权或相互矛盾的物权。土地权属争议是一物多权争议，表现为争议各方都主张自己对标的物土地享有排斥对方的所有权或使用权。争议双方中必然有一方的主张不能确立。因此土地权属争议有强烈的对立性，它不同于权属明确情况下的土地侵权纠纷。虽然民事争议可以由当事人协商解决，但对同一土地的权属争议往往是要经过调解或裁决处理。,土地权属争议
4、多属历史形成，因行政行为不当而产生。 自从有了法和法所确认的所有权制度，土地权属争议就产生了。上层建筑的任何重大变化都会在土地制度中予以体现，所以当国家形态和经济制度发生变化时，甚至同一个国家不同历史时期的政策发生变化时，都可能导致土地权属的变化。因此权属争议有历史发展的必然性，又有现实的复杂性。 土地作为不动产，现代民法主张以产权登记进行公示，从而保护土地的所有和处分权利。但由于政府原始登记工作还不全面彻底，或者在登记中存在错误，就会大量产生土地权属争议。可以说登记不到位和错误登记是目前土地争议产生的直接原因。,土地权属争议在处理程序上行政优先 中华人民共和国土地管理法第16条 土地所有权和
5、使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 据此，行政处理程序是土地权属诉讼的前置程序，在当事人双方争议不能自行协商解决的情形下，只能首先申请土地管理部门进行处理，对处理决定不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。法律之所以这样规定，是因为人民政府土地管理部门作为土地管理的主管部门，对土地权属的认定是其法定职责，而且鉴于土地管理的专业性特点，由相关人民政府土地管理部门对争议先行处理确认，更利于解决纠纷。,土地权属争议有政治的敏感性，又有历史的复杂性，当事人自行解决的可能性也不大。这就决定了土
6、地权属争议必须有特殊的程序。由于土地权属争议数量大，多是历史遗留问题，目前又是因政府登记不到位或者错误登记造成，所以先由政府处理是最好的选择。这样通过处理土地权属争议，政府可以更好地实现土地政策，解决登记问题，提高办事效率。 处理土地权属争议时行政程序优先，在我国被设置成土地权属争议须经行政处理，但行政处理结果要接受司法审查。即争议当事人对政府的处理结果不服可以在法定时间内提起诉讼。当然这是一种行政诉讼。,土地权属争议处理依据政策化 土地所有权和使用权来源复杂。就土地所有权而言，我国土地经过几次土地革命或改革，所有权全部集中在集体和国家手中。可以说国家和集体土地的所有权是政权的结果，而非法律的
7、结果。 解决集体和国有土地所有权争议时除了适用国家的土地法之外还主要适用历史上的有关政策，要看历史上政策适用情况。 土地使用权的取得和转让比起土地所有权来说，在目前有了较好的法律框架。除划拨方式取得土地使用权外，出让转让行为协议化体现了土地权利的民事性质。在解决土地使用权争议方面，法律依据比较充分。 在现实生活中，大量的土地权属争议主要集中在土地使用权争议。,集体土地权属争议案例 【案情】洋景村、石湖村和富新村是博罗县柏塘镇下属的三个行政村，地理位置相邻接壤。1957-1958年间，石湖村与洋景村协商，使用了洋景村辖区内的两块土地，面积分别为24.7亩、13.4亩，修筑了两个山塘，一个叫“直径
8、”山塘。一个叫“山猪斗”山塘。 两个山塘建成后，主要灌溉石湖村的土地，在筑两个山塘时，所需劳动力主要是由石湖村负责，洋景村主要提供所需土地。富新村是1958年新丰江水库移民，移居柏塘时属石湖辖内的几个生产队(1978年从石湖村分出)，因迁来时忙于建设家园，故当时地方政府未予分配修筑山塘的任务。但富新村属下有80土地的用水依赖于“直径”山塘。山塘建成后，三个村的村民一直和睦相处，共同灌溉使用。因山塘所在位置靠近洋景村，石湖村在筑两个山塘时曾口头表态过，由洋景村负责山塘的管理，并在保证灌溉用水的前提下，同意洋景村放养鲜鱼，所得收益亦归洋景村。,1986年三个行政村的上级政府柏塘区公所，为了加强对山
9、塘的管理，以养鱼与蓄水灌溉的矛盾难于解决为由，作出了两个山塘养鱼、灌溉和其他管理权，从1986年4月15日起归石湖村所有的决议。1998年间，因两山塘的水面养殖发包权问题引起争议，柏塘镇政府于1998年3月10日和3月13日，作出处理意见，均维持1986年柏塘区公所的决议。 洋景村不服，用书面向省政府、博罗县政府投诉，提出要求撤销柏塘区公所1986年4月14日的决议，恢复其对两个山塘的管理权。与此同时，富新村亦向县政府提出，应得到“直径”山塘的使用权，确保农业灌溉。,【处理】直径、山猪斗两个山塘建于1957年，根据1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的高级农业生产合作社示范
10、章程第二条规定，社员所有的土地作为主要生产资料转为合作社集体所有。故建山塘时其土地已收为洋景高级社集体，不属于当时的自然村集体。两个山塘建成后，灌溉受益一直是洋景、石湖、富新辖下的村民小组水田。1962年“四固定”时，两个山塘有否确权哪个生产队或生产大队，各方均无法提供充分依据加于认定。两个山塘的修建其主要目的是解决农田灌溉。三个行政村的村民已共同连续使用了两个山塘几十年。根据1995年3月11日国家土地管理局发布的确定土地所有权和使用权的若干规定第21条、第22条之规定撤销柏塘区公所1986年作出的两个山塘的所有权、使用权只归石湖村的决议。重申明确“直径”山塘的所有权和使用权为洋景、石湖、富
11、新三个村共同所有；“山猪斗”山塘的所有权和使用权为洋景、石湖两村共同所有。博罗县政府作出上述裁决后，石湖村不服，先后向惠州市人民政府申请复议和博罗县人民法院起诉，市人民政府及博罗县人民法院均维持博罗县人民政府的处理决定。,【评析】 本案是土地权属争议案件，涉及三个行政村，属于历史遗留问题。土地行政主管部门在处理这类案件时，应尊重历史、承认现实，在查清事实的基础上，依照我国有关的法律、法规和政策来解决。 建国后，我国的土地权属经历了土地改革、互助组、合作化、人民公社等演变过程，在土地私有制转变为全民所有制和集体所有制过程中，土地权属出现了混乱。所以，中共中央1962年9月颁布了农村人民公社工作条
12、例，其中第21条规定：“生产队范围内的土地都归生产队所有。”这是国家在土地管理方面的一次政策性确权。生产队范围内的土地就是指生产队当时实际占有、支配、使用，管理收益的土地，固定给生产队所有，长期不变。 柏塘镇镇政府在处理该案时没有充分考虑尊重历史，承认现实，合理合法的原则，导致纠纷不断升级。在处理该案问题时，还应从有利满足农田灌溉(即当时修筑山塘主要目的)等角度出发。,（二）土地侵权争议,土地侵权争议是指因对他人依法取得的土地权利构成侵害而引起的争议，包括集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权及土地他项权利受到侵犯而引起的争议。 土地侵权争议包括：侵犯土地所有权，如超过批准征地数量占用
13、农民土地，构成对集体土地所有权的侵害；侵犯土地使用权，如在他人的土地上建设违章建筑、行政机关非法处分农民承包的集体土地等；侵犯他项权利，如对已设定抵押权的土地进行任意处置等。,土地侵权纠纷与土地权属争议的解决方式是有所不同的 土地侵权纠纷的解决，当事人可以采取行政调处解决，也可以直接向人民法院提起民事诉讼；侵权纠纷不受行政处理后30日的诉讼时效的限制；在侵权纠纷中，被侵权人对行政调处不服的，应以侵权人为被告提起民事诉讼。 对土地侵权行为的处理适用民法中一般侵权行为的规定，侵权人应退还土地，因侵权人主观上有过错的，侵权人在土地上营建的建筑物或其他设施应当归属于被侵权人。被侵权人要求侵权人拆除其非
14、法营建的建筑物或其他设施的，侵权人负有拆除义务。侵权人除承担上述民事责任外，依法还应当承担其他行政责任或刑事责任的，按有关法律、法规的规定执行。,（三）土地相邻关系的争议,土地相邻关系的争议，是指相互毗邻土地的所有权人和使用权人在行使土地权利时给他方造成影响而引起的争议。 土地相邻关系的争议容易与土地使用权侵权争议发生混淆，但两者有区别。 （A）土地相邻关系纠纷中相邻权人在相邻土地上的相关行为是其合法权利的行使，而土地侵权中侵权人针对争议土地的行为是一种违法行为； （B）土地相邻关系中相邻各方对争议土地都有合法的土地使用权，而土地侵权争议中必然有一方或双方都有合法的土地使用权；,（C）在责任承
15、担基础方面，因土地相邻各方就相邻土地所进行的行为是其合法权力的行使，不存在过错，因此而给相邻方造成的不便或损失应予以补偿。而土地侵权责任承担适用过错责任原则，侵权人对其因过错行为而给合法土地所有权人或使用权人造成的损失进行赔偿。 相邻土地使用关系争议的调处以排除妨碍为目的、参考相关的法律、法规；根据实际情况进行具体分析。 不动产相邻的当事人之间因通行、采光、排水等发生纠纷，诉诸法院后，法官应当分清其请求权基础，进而确定其法律构成要件的待证事实和举证责任。,一般而言，相邻土地要涉及通行和使用两个方面，包括穿越邻地至公共通道的通行权通过邻地设置管道和线路，以及因建筑施工而使用邻地等。 有时，相邻双
16、方对邻接土地的使用都是必须的无法避免的，任何一方的请求对方不使用都是不合理，是会影响对方正常生活的，此时就要区别对待，以排除妨碍为目的的，如确实一方的不当使用给对方的正当使用造成影响，那么就应该对其不当行为进行纠正，并依此寻求解决的途径和方法。 例如从田地上通行应注意不能对邻方的田地作物生长造成影响，应考虑邻地的实际性能合理使用。例如，在可能对对方土地造成影响的施工方案上考虑对方土地的承受能力。这样才能在既合理使用己方土地基础上，对邻地使用权的完整性、合理性、合法性也能充分予以保护。使双方的相邻土地能和谐共存，互不妨害，互为优势。,案例 2000年12月以前，原告甲与被告乙的住房同墙共壁相连。
17、甲借用乙住房北面墙体，两房之间没有巷道。2000年12月，甲未经当地政府批准，在原宅基地上改建住房。改建时，甲将住房向北迁移0.9米修建自有住房，建成后在甲与乙住房之间形成了0.9米宽的巷道，供甲到房后和厨房内通行；该巷道在乙住房出山范围内。 2004年下半年，因乙在巷道内堆放玉米芯等杂物，妨碍甲在巷道内通行而酿成纠纷，该纠纷经村民委员会调解未果。2004年12月24日，甲向某县人民法院提起诉讼，请求人民法院判令乙立即停止侵权，恢复原状。 另查明，1994年，某县国土局向乙、甲颁发了宅基地集体土地建设用地使用证。甲改建住房后，未重新申办宅基证。,一种意见认为：原被告双方在处理相邻关系时，应遵循
18、有利生产、方便生活、团结互利的精神。原告在巷道内通行，既方便原告的生产、生活，又不损害被告房屋的所有权，也没有侵害被告的合法权利，被告在巷道内放置杂物，妨碍了原告的通行，给原告的生产、生活造成不便，因此，原告的诉讼请求，予以支持。 另一种意见认为：因本案争议巷道非历史形成的必经通道，且原告甲与被告乙均陈述基于宅基地使用权产生纠纷，故本案应为土地使用权侵权争议，将案由确认为相邻纠纷不当。2000年12月以前，即原告甲改建住房前依据某县国土局向其颁发的集体土地建设用地使用权证，甲对争议巷道面积位置享有使用权。2000年12月，甲在改建住房后，依照国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定的相关
19、规定，应由当地政府重新确定土地使用权。因此，双方对所争议的巷道使用权权属不明。依照中华人民共和国土地管理法第十六条第一款之规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。因此，本案应由政府相关职能部门处理，不属于人民法院民事受案范围，应驳回被上诉人诉讼请求。,本案是相邻权争议还是土地使用权属争议？ 分析：相邻关系是指不动产毗邻的当事人之间具有的法律关系，相邻关系下，当事人之间既存在因不动产权属关系产生的各项排他性权利，如所有权、使用权等，同时又存在因生产生活所需的对上述排他性权利的限制。依照民法通则第八十三条相邻权是基于不动产相邻关系产生的通行权、采光权、排水权
20、等各项权利的集合。相邻权是对所有或使用权人的权利限制，而不是基于当事人对不动产的权属关系或对标的物本身的权属关系所产生的排他性权利。因此，当相邻纠纷发生后，法官应当根据当事人的诉讼请求查明其请求权基础是相邻权还是所有权或使用权。,在上例中，是基于通行权的排除妨碍请求权还是基于对巷道的土地使用权而排除妨碍请求权？ 请求权基础是通行于德国的法学思维和分析方法，指得支持一方当事人向他方当事人有所主张的法律规范。其基本思维模式为： “谁得向谁，依据何种法律规范，有所主张”。厘清当事人的请求权基础在于：从法律的立场思考问题避免个人主观的价值判断以及未受节制的衡平思想，并有助于针对问题回答集中探讨各种可能
21、成立请求权基础的要件。,现行证据规则，把待证事实分为三类： 产生权利的事实，妨碍权利产生的事实和权利消灭的事实。 举证责任分配围绕诉讼的权利展开，当事人的权利由法律规范赋予，请求权基础也是当事人所依据的法律规范，因此，请求权基础的法律要件事实即为待证事实。不同的请求权基础影响当事人诉讼时效、举证责任和最终的法律后果等。 上例中，相邻的甲、乙因巷道的通行产生纠纷。从审理查明的事实看，该巷道为甲在原宅基地改建时在宅基地上所留。当乙在该巷道堆放杂物形成阻碍后，甲既可以以拥有该巷道的土地使用权为由，向法院提起诉讼，要求乙停止侵权排除妨碍，又可以以相邻关系中的通行权为由提起诉讼，要求乙停止侵权排除妨碍。
22、,若甲以前者起诉，则其请求权基础构成要件为：1、使用权的权属证明；2、侵犯使用权的事实。其待证事实即举证责任为：1、甲有该巷道使用权的权属证明；2、乙有阻碍甲行使对巷道使用权（包括通行）的事实。 若甲以后者起诉，则其请求权基础构成要件为：1、是否存在相邻关系下的通行权；2、妨碍通行权的事实。其待证事实即举证责任为：1、甲与乙不动产相邻，该巷道为甲的生产生活所需通道；2、乙有阻碍甲通行的事实。 由此可见，在不同的请求权基础下，对当事人的举证责任因请求权基础不同其法律构成要件不同而各异。且呈现权利要求越低，承担的举证责任越低之情况。如本案例中，使用权的权能除了通行外，还有改变其形状，排他性使用等，
23、而相邻权中的通行权就只能通行。,因此，确有必要分清当事人的请求权基础。但由于法律知识的欠缺，有的当事人诉讼时只要求最终结果而忽视其依据的法律规范，在此种仅有诉讼请求，而请求权基础不明时，法官有释明义务，应当向当事人释明不同诉求下的法律规定，由当事人自行抉择，且只能在一审受理时进行抉择，不能在以后的审理中再行变更。 对于当事人明确的诉求，该诉求与起诉的事实存在法律联系的，司法者不得变更其请求权基础。否则，既违反民事案件“不告不理”的基本法理和规定，又违背法官中立原则。 综上，本案应以原告的最低要求，即保证其通行权而定性为相邻权争议案件，原告无需就巷道所有权或使用权方面举证，仅需要举证证明与被告之
24、间是否有不动产毗邻且通行是生产生活所必须即可。,相邻纠纷案件的审理和执行的难点,一是相邻纠纷案件的审判和执行，要求相邻纠纷的民事判决必须明确、具体，具有可操作性，但民法通则第83条关于相邻纠纷案件的规定过于原则和笼统，该条规定：不动产的相邻各方，应当按照有利于生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系，给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍，赔偿损失，但怎样才算“有利生产、方便生活”，怎样才算“公平合理”，怎样才算“正确处理”？这些只能由法官按照公平、公正的法律理念和日常生活经验准则裁判，既不能给当事人明确具体的法律依据，又不能给
25、当事人充分有力的说明。 二是少数法官在判决时只注重判决的公正性和合法性，而忽略了判决的合理性和实际可操作性。 三是当事人侵害地役权、建筑物区分所有权或物业管理合同违约与相邻关系竞合时，究竟是侵权、违约行为还是属于相邻一方必须依法“容忍的相邻义务”？法官如何适用法律较难确定，判决时难以找到明确具体的法律依据，容易造成判决不够明确具体，执行法官也无法执行。,三、土地行政争议,又称土地行政纠纷，指地政部门及其工作人员，法律、法规授权的有关组织，在土地行政执法中同个人或组织之间产生的争执。包括征地争议、土地使用权出让争议、土地违法处罚争议、土地权属调处争议、土地使用权收回争议等。 土地行政争议具有如下
26、特点： 争议主体的特殊性、争议发生原因的唯一性、争议对象的同一性、争议处理方法的法定性等。 土地行政争议，其争议一方是地政部门，另一方是与地政部门相对的当事人，双方的争议必须是围绕同一行政行为。地政部门在土地行政争议中的不可更换与不可选择性，是土地行政争议不同于民事纠纷的主要区别之一。,土地行政争议必须是在土地行政执法中发生的，以地政部门的行政执法行为为前提。这种行为是国家地政部门依职权所为而影响相对一方当事人权利与义务的法律行为。 解决土地行政争议，一是申请土地行政复议；二是向人民法院提起行政诉讼。 依据行政复议法，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自
27、然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对于行政复议不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。在土地行政复议中，人民法院一般不享有司法变更权，人民法院对被诉行政机关的行政决定，只能作出维持或撤消的判决或裁定。需要指出的是提出行政复议申请或提出行政诉讼时，除法律有特别规定外，不停止原行政决定的执行。,第二节 土地行政调处,一、土地行政调处的概念及原则 土地行政调处是人民政府国土资源行政主管部门为了实现法律、法规和规章确定的行政管理目标和任务，应土地管理相对人申请或依职权处理涉及土地权属争议的具体行政行为。调处的原则包括：协商在先、实事求是、尊重历史等（教材P280-281)、,二、土地行政
28、调处的管辖,个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的土地权属争议，由土地所在地的县级人民政府管辖，其中个人之间、个人与单位之间的争议也可根据当事人的申请，由乡（镇）人民政府管辖；跨乡（镇）的，由县人民政府管辖。 发生在地区行政公署、设区的市的行政区域内跨县的，由所在地行政公署或设区的市人民政府管辖； 发生在省内跨行政公署、设区的市的行政区域的，由省人民政府管辖； 发生在省属以上单位（含省属单位）与其他单位之间的，由所在县人民政府提出调处意见，经设区的市人民政府或地区行政公署复核后，报省人民政府批准。 山林、水利、矿产等行业之间发生的土地权属争议，由县级以上人民政府组织有关部门依法调处。,
29、三、土地行政调处程序 申请、受理、调查、调解、处理（详见教材P283）。 四、土地行政调处的处理决定 查清事实，做出决定 合理调节 折价补偿 排除妨碍、恢复原状、赔偿损失 暂定登记造册,第三节 土地行政复议,一 、土地行政复议的概念 土地行政复议是指公民、法人或者其他组织不服土地行政机关对其作出的具体土地行政行为，依法在规定的时间内，向上一级土地行政机关提出申诉，上一级土地行政机关受理后，依法对具体行政行为合法与否重新进行审查判断，并作出裁决的活动。,二 、土地行政复议的特征,1.复议主体的特定性 主管机关常是作出土地行政决定的上一级土地管理部门。2.复议内容和范围的针对性 土地行政复议只处理
30、发生于土地行政主体与其管理相对人之间因土地行政行为而发生的纠纷。 3.申请复议期限的限定性 “公民、法人或其他组织向有管辖权的行政机关申请提出复议，应当在知道具体行政行为之日起六十日(过去十五日）内提出，法律、法规另有规定的除外”。,4.行政相对人的主动性土地行政复议是以土地行政相对人提起复议申请而引起的。对于行政相对人来说是一种权利。而对于应受理的复议机关来说是一种职责和义务。 5.土地行政复议对土地行政行为的合法性与合理性均进行审查。,6.土地行政复议必须对下级土地管理部门作出的具体行政行为作出明确的裁定，正确的予以维持，错误的予以撤销，失当 的予以更改。行政职权的性质决定了土地行政主体不
31、能自由抛弃和处置其所行使的职权，因而行政行为复议不适用调解方式。此外，如果土地行政复议机关在法定期限内未做出答复，申请人有权在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，提起行政诉讼应以作出原行政行为的土地管理部门为被告。,三、土地行政复议范围和管辖,1、行政复议机关 行政复议机关是依法履行行政复议职责的行政机关；在行政复议机关内部设立的具体负责办理复议案件的机构为行政复议机构。 行政复议机关与复议机构不同，行政复议是一个独立的行政主体，能以自己的名义独立行使复议权力并能以自己的名义承担相应的法律后果；而行政复议机构是复议机关的内设机构，不能以自己的名义独立地做出复议决定，也无权对案件作出最终裁断，而是
32、对案件审查后，拟作复议决定，只有经复议机关首长或集体讨论批准后并以复议机关的名义做出，复议决定才能对外产生法律效力。,2、土地行政复议的范围 相对人对土地行政处罚不服的可以申请复议 相对人对土地确权不服的可以申请复议 相对人对土地审批不服的可以申请复议 相对人对土地行政赔偿或者补偿裁决不服的 相对人对土地赔偿裁决不服的 相对人对其他土地行政处理决定不服的 3、行政复议管辖 行政复议管辖总的原则是由作出被申请复议的行政机关的上一级行政机关管辖。在确定管辖时，首先明确复议的被申请人，有管辖权的是被申请人的上一级行政机关。,对政府工作部门的行为不服的管辖,本级人民政府或上一级主管机关,对地方人民政府
33、的行为不服的管辖,上一级地方人民政府,对国务院部门或省级政府的具体行政行为不服的管辖,作出该行为的部门或政府,对派出机关、以自己名义行为的派出机构的行为不服的管辖,设立该机关的部门或政府,对授权组织的、共同行政的、被撤销机关的行为不服的管辖,上一级,练习题： 1、根据市人民政府整顿农贸市场的决定，某区工商局和公安局对集贸市场进行检查。在检查过程中，因某个体户乱设摊点，给予其吊销营业执照的处罚。该个体户不服，申请复议。此案应以谁为被申请人？（ ） A.某区工商局 B.某区公安局 C.某区工商局和公安局为共同被申请人 D.某区工商局和某区公安局共同的上级机关为被申请人,A,2、某县县委组织部、县纪
34、委、县土地管理局、某镇人民政府组成联合调查小组，调查处理某县违法占用土地问题。联合调查小组对张某作出了处理决定，没收其在非法占用的土地上所建的楼房。处理决定是以四单位联合发文的形式作出的，并且加盖了四单位的公章。李某不服，申请复议。本案的复议机关是？（ ） A县委 B县人民政府 C县土地管理局 D市土地管理局,B,2、某市西城区建委根据市政府总体规划，对某大街实施改造，张某房屋位于改造区。某日，西城区建委改造建设指挥部下达住房安置通知，张某未搬迁。数日后，受区建委委托的该市某拆迁公司强行拆除了张某房屋，张某不服申请行政复议。下列哪个选项是本案的被申请人？（ ） A市政府 B某拆迁公司 C西城区
35、建委 D西城区建委改造建设指挥部,C,四、土地复议的程序,1、复议的申请与受理 2、复议的审理 被申请人的答辩 书面复议 撤回复议申请 3、复议的决定 4、复议决定书的送达与执行,第五节 土地诉讼,根据土地争议和违反法律的性质和社会危害程度的不同，土地诉讼包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。一、土地民事诉讼 土地民事诉讼是指人民法院和当事人在其他诉讼参与人的配合下，依民事诉讼的法定程序，审理和解决与土地所有权和使用权等相关民事纠纷所进行的整个活动及其所产生的诉讼法律关系的总称。,（一）提起土地民事诉讼范围 土地民事诉讼范围是与土地所有权和使用权相关的争议，包括土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权
36、的争议、土地相邻关系的争议等应该追究民事责任所引起的案件纠纷。 注意：土地权属争议应由土地行政部门先行处理，不服土地行政机关关于土地权属争议处理的诉讼，不属于民事诉讼的范围。 相关法律法规详细（见教材P291)。 （二）土地民事诉讼的管辖 在民事诉讼中，原告起诉时，在确认了该诉讼属于人民法院受理的范围之后，就面临到哪个法院起诉的问题，这就是民事诉讼法上的“管辖”问题。包括级别管辖和地域管辖。 （三）土地民事诉讼的受理与审理,二、土地行政诉讼,（一）基本概念和特征 土地行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织认为土地行政主管部门作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，在法定期限内依法向人民法院提起诉讼，
37、并由法院审理后依法作出裁决的活动。其特征有： 解决的是一定范围内的土地行政争议。 其被告只能是土地行政管理机关。,例题：土地行政诉讼是在人民法院的主持下，依照（ ）程序解决土地行政争议的活动。 A.行政 B.立法 C. 司法 D.执法,C,（二）土地行政诉讼的原则,1、土地行政诉讼法的基本原则（教材P293)。 2、土地行政诉讼法的特有原则 对公民的申诉权给予特殊保障的原则 被告负举证责任的原则 诉讼期间不停止原行政行为执行的原则 不适用调解和不适用反诉原则 司法变更权有限原则,行政处罚显失公正的，判决变更,1、行政复议和行政诉讼共同适用的基本原则和规定有（ ） A、不适用调解的规定 B、不停
38、止执行的规定 C、合法性审查原则 D、适当性审查原则,ABC,练习：,（三）土地行政诉讼的范围,1.不服土地行政处罚的具体行政行为； 2.不服土地行政部门拒绝颁发许可证或者不予答复的具体行政行为； 3.不服土地行政部门对土地所有权、使用权归属所做的具体行政行为的具体行政行为； 4.不服土地行政部门对侵犯土地的所有权和使用权所作的赔偿损失的具体行政行为； 5.不服土地行政部门所作的行政侵权赔偿或者补偿的具体行政行为； 6.不服土地行政部门违法要求履行义务的； 7.不服土地管理机关所作的其他土地纠纷的。,（四）土地行政诉讼与土地行政复议,两者的立法宗旨都是解决行政机关在管理过程中与相对人发生的行政
39、争议，二者既有区别又有联系。 解决行政争议的两种法律制度，行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，而行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。 公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后才能起诉。行政复议与行政诉讼是两种不能同时运作的制度。 公民、法人或其他组织无论选择哪种救济途径，只能依据有关规定，有选择、有秩序地进行，而不能“脚踏两只船”同时使用这两种制度。,法律、法规对土地权属行政案件以行政复议为提起行政诉讼的必经程序，也即行政复议前置的规定。 凡是涉及土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒
40、地、滩涂、海域等自然的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;不服的才可以向人民法院起诉。如果人民法院直接受理没有经过复议的案件，属于违反法律程序的行为。,案例,1984年村民李某与村委会签订了第一轮土地承包合同，承包了包括5.95亩耕地在内的土地，承包期15年。期间李某将其中的5.95亩耕地自愿交于村民杜某耕种，此耕地相关承包费用由杜某直接向村委会缴纳。 1997年，李某与杜某又协商一致，将此5.95亩耕地全部登记在杜某名下，并记入村委会土地登记台帐。 1999年，农村第二轮土地承包开始后，杜某与李某协商、并经村委会同意，李某自愿放弃了此5.95亩耕地的承包经营权，由杜某承包，杜某遂与村委会
41、签订了5.95亩耕地的第二轮承包合同。区政府于1999年9月为杜某颁发了集体土地使用证。 2006年当地政府搞城市开发，准备征用该村土地。李某以村委会第二轮承包合同将5.95亩耕地承包给杜某违反有关法律、政策，政府颁发土地使用证的行为违法为由，诉至法院，要求撤销区政府为杜某颁发的集体土地使用证。,立案后，如何裁判有两种意见： 第一种意见认为，此案属土地确权案，按照法律规定，复议为诉讼的必经程序。李某未经复议径行起诉，属程序不当，法院应裁定驳回其起诉。 第二种意见认为，此案不属复议前置案，无须先行复议，李某可以直接起诉，法院可根据庭审情况作出实体判决。理由是： 土地纠纷复议前置的前体条件是“行政
42、确认”。此案所涉及的具体行政行为属于行政许可行为，而非行政确认行为。因为本案区政府对李某的土地使用权登记为初始登记，颁发土地使用证是政府赋予李某使用此土地的一种许可行为，而不是对其既有土地使用权的确认。因此，李某无须先行复议，可直接向人民法院提起行政诉讼。哪种观点正确？,【分析 】 第一，中华人民共和国行政诉讼法第三十七条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。 法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、
43、法规的规定。” 第二，中华人民共和国行政复议法第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”。,第三，最高人民法院法释20035号关于适用第三十条第一款有关问题的批复也规定：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处
44、罚，行政强制措施等具体行政行为提起行政诉讼的，不适用中华人民共和国行政复议法第三十条第一款的规定。”,第四，从法理上讲，按照通说，所谓行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。 中华人民共和国土地管理法第11条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”；中华人民共和国农村土地承包法 第23条规定，“ 县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。 可见，土地权属确认是由土地权属的所有人或使用人向县级人民政府土地行政主管部门提出登记申
45、请，由县级人民政府登记造册、审核权属，核发所有权、使用权证书，确认所有权或使用权的行为。这里行政确认的表现形式就是人民政府颁发土地所有权证、使用权证书。,第五，依据中华人民共和国行政许可法第二条之规定，所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。政许可与行政确认是性质不同的两种行政行为。许可是一种赋权行为；而确认，如果与权力有关，则是确权行为。赋权意味着批准行政相对人可以行使或者赋予原来没有的权力。而确权是对行政相对人已有的权利加以确认。 本案区政府颁发土地使用证的行为显然不属于行政许可。 综上，区政府为杜某颁发集体土地使用证的行为是对杜某
46、享有集体土地承包经营权的确定和认可，该行为明显属于行政确认行为。按照上述法律、司法解释的规定，对该行为不服，只有经过复议后才可向人民法院提起行政诉讼。,综上所述，第一种意见是对的，李某不可以直接起诉，必须先行复议。李某未经复议径行起诉，不符合法律规定。 基于此，法院应依据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第四十四条第一款七项“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的”，“应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回李某的起诉。,作业： 赵某1998年5月向某市郊区某村申请建房，经同意后，在该村的地界上修建了100平方米的平房。同年9月，某市城市管理监察大队某区中队在检查中认定该建筑为违章建筑。随后，在无确凿证据的情况下，作出了责令赵某拆除该平房的行政决定，并将有关处理决定送达给赵某。赵某认为该行政决定不合法，不予履行。同年11月某日，该区中队带领民工数人将赵某新建6间平房强行拆除。在实施强行拆除此之外时，将赵某部分合法财产损坏。赵某于1999年1月向某区法院起诉，要求确认某区城管中队行为违法并赔偿违法造成的损失12 000元。 问：（1）原告赵某是否有取得赔偿的权利? 为什么？（2）原告提出赔偿请求的程序是否合法？为什么？,
