1、散 居 型 农 村 社 区 公 共 服 务 设 施 的 需 求 与 建 设基 于 湘 中 25 个 行 政 村 的 实 证 研 究内容摘要：社区公共服务设施是政府开展公共管理和提供公共服务的基础平台。当前，我国 农村社区公共服务设施建设相对落后，尤其在我国南方山区散居型农村社区，公共服务设施建设成为一大难题。笔者以湘中 25 个行政村为研究对象，采取实地观察、问卷调查、深度访谈等方法， 对散居型农村公共服务设施建设进行了调查研究。研究发现，当前 农村公共服务设施需求出现多元化和集合化特征，散居型农村公共服务设施建设存在着供给短缺、配置失衡、布局失当和可及性低等突出问题，导致农村公共服务的供给与
2、全面建设小康社会背景下农民的需求不相适应。笔者的进一步研究发现，散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因在于两个方面：一是资源配置体制欠科学，二是资源配置机制不合理。基于上述研究，笔者认为，加强散居型农村社区公共服务设施建设，必须坚持公平共享、需求导向、分类配置和多元供给四项基本原则。优化公共财政投入体制和建立健全项目规划的协商机制、 项目资金的筹措机制、项目建设的协作机制。关键词：散居型农村社区；公共服务设施建设；对策建议目 录一、引言 .41.问题提出 .42.研究综述 .43.选题意义 .64.主要内容 .6二、研究设计 .71.研究假设 .72.变量界定 .83.研究方法 .84.
3、资料来源 .9三、研究分析 .101.散居型农村社区公共服务设施需求现状分析 .10（1）需求的多元化 .12（2）需求的集合化 .122.散居型农村社区公共服务设施建设存在的主要问题 .13（1）农村社区公共服务设施供给短缺 .13（2）农村社区公共服务设施配置城乡失衡和村际失衡 .15（3）村级组织活动中心功能布局失当 .16（4）农村社区公共服务设施可及性低 .183.散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因 .19（1）资源配置体制问题 .19（2）资源配置机制问题 .234基本结论 .24（1）散居型农村社区公共服务设施需求具有多元化和集合化特征 .24（2）散居型农村社区公共服
4、务设施建设公平问题与效率问题并存 .25（3）散居型农村社区公共服务设施建设滞后源于资源配置体制和机制缺陷 .25四、对策建议 .251散居型农村社区公共服务设施建设的基本原则 .25（1）公平共享原则 .25（2）需求导向原则 .26（3）分类配置原则 .26（4）多元供给原则 .282加强散居型农村社区公共服务设施建设的建议 .28（1）优化社区公共服务设施建设的财政投入体制 .28（2）完善农村社区公共服务项目规划的协商机制 .30（3）健全农村社区公共服务设施资金的筹措机制 .31（4）构建农村社区公共服务设施建设的协作机制 .32参考文献 .34附录一：样本特征描述 .35附录二：农
5、村社区公共服务设施基本情况统计表 .37附录三：农村社区建设基本情况表 .38附录四：农村社区公共服务需求与供给调查问卷 .40附录五：农村社区公共服务设施建设访谈提纲 .44附录六：调查证明 .45附录七：调研照片 .58附录八：发表作品 .631. 散居型农村社区公共服务设施建设的问题和对策在湖南社会科学2011 年第3 期发表 .632. 农村社区公共设施建设的原则在科教新报2011 年第 20 期 B6 版发表 .703. 城乡统筹视域下散居型农村社区公共服务设施建设对策研究以南方山区散居型农村社区为个案被 实践性教学研究一书选入 .71表格、插图目录表 1：社区公共服务设施需求状况（
6、N=589，%） 24表 2：农村社区居民家庭生活面临的困难（N=589，%） 24表 3：农村社区公共服务设施覆盖率（N=25，%） 26表 4：XM 示范村与 QH 非示范村社区公共服务设施配置比较 29表 5：L 镇 LD 村级组织活动中心功能布局情况 30表 6：社区组织活动中心平均规模的城乡比较（N=5364，25） 31表 7：2010 年 L 镇财政支出预算 33表 8：示范村与非示范村农村社区服务设施建设经费投入状况比较 35表 9：2009 年 L 镇部分村农村社区公共服务设施建设经费来源部门 36表 10：散居型农村社区公共服务设施分类配置 40表 11：农村社区公共服务设
7、施投资主体划分 45图 1：自变量与因变量关系图 21图 2：2005 年全国百城社区公共服务设施覆盖率 28图 3：建设社区公共服务设施，您认为几分钟到达比较合适（既方便又经济）？ 32一、引言1.问题提出中国是一个农业大国，农村的发展在很大程度上将决定中国的发展。没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有中国农民的富裕就没有中国人民的富裕，没有中国农村的和谐就没有中国的社会和谐。如何让 广大农民共享改革发展成果是党和政府着力解决的问题。农村社区公共服务设施是农村社区公共服务的硬件体系，是政府开展公共管理和提供公共服务的基础平台。在全面建设小康社会和统筹城乡发展的背景下，农村社区公共服务设
8、施建设相对滞后，对农民生活质量、基层 政府管理和农村社会发展带来了不利影响，特别是在建筑物布局和人口居住相对分散的散居型农村社区，公共服务设施建设更是一大难题。从理论上讲，农村社区公共服务设施建设需要解决两大基本问题：一是资源配置的公平问题，即作为公共产品供给重要主体的政府如何处理城市与农村、农村与农村之间资源配置的公平问题；以及作为公共产品需求主体的农民如何公平的享受公共产品；二是资源配置的效率问题，即在类型多样、区域过大、人口居住分散、人口密度低的农村社区 1，如何规避公共产品供给效率低下、规模不经济。由此引发的问题是，散居型农村社区公共服务设施建设到底存在哪些具体问题？影响散居型农村社区
9、公共服务设施建设滞后的主要因素是什么？如何完善散居型农村社区公共服务设施体系？这是需要深入研究的重大课题。2.研究综述国外学界关于社区公共服务设施建设的研究较为丰富，从 1912年戴蒙德提出“ 邻里单 位” 的概念到 1930 年代 邻里单位社区规划思想在美国诞生再到 1990 年代“新城市主义” 的提出，许多学者涉足了这一研究领域，他们一般都将这种研究置于城乡规划和社区规划的范畴1从聚集程度看，一般而言，北方平原地区人口居住较为聚集，而南方山区人口居住较为分散；在社区公共服务设施建设问题上，散居村落比聚集村落面临着更大的挑战。本文重点关注南方山区散居村落社区公共服务设施建设。之中，形成了相对
10、独立的研究体系，并取得了大量研究成果。 2就国内相关研究现状而言，20 世纪 90 年代以来，尤其是十六大提出“ 统筹城 乡经济社会 发展” 以来， 农村社区公共服务设施建设逐渐成为学术研究的重要领域。国内学术界对社区公共服务设施建设的研究也取得了较为丰硕的成果。不少学者从建筑学、社会学、管理学等学科融合的角度研究社区公共服务设施建设的优化问题 3；应联行、任远等学者采用个案方式研究我国城市社区公共服务设施配置问题，倡导以实际需求来规划城市居住区或社区公共服务设施并提出了相应的对策建议 4；胡伟、陈静敏等学者重点研究了社区公共服务设施建设与城市公共设施建设的异同，强调二者间的双向互动、兼容融合
11、 5；湖北城市社区建设研究中心结合建设部城市居住区规划设计规范以及上海、北京、武汉 等城市经验，提出城市社区服务设施规划指标建议。总的来看，国内外学术界开展的上述研究为学术增长和实践发展作出了积极贡献，但也存在着一些不足：在研究对象上，相关研究主要聚焦于城市，较少关注农村社区公共服务设施建设，尤其是缺乏针对南方山区散居型农村社区公共服务设施建设的研究；在研究方法上，既有研究大多停留于理论层面，较少结合农村社区公共需求和服务设施配置现状开展实证研究；在研究视角上，这些研究缺乏从公共管理、政治学、社会学和规划学相结合的角度来研究散居型农村社区公共服2参见李强：从邻里单位到新城市主义社区美国社区规划
12、模式变迁探究 ， 建筑论坛2006 年第 7 期，第 92 一 94 页；陈眉舞、张京详、曹荣林：我国城市社区规划的理论构架及其实践机制研究 ，南京工业大学学报（社会科学版） 2004 年第 4 期，第 45 一 48 页；姜劲松、林炳耀：对我国城市社区规划建设理论、方法和制度的思考 ， 城市规划汇刊2004 年第 3 期，第 57 一 59 页；美 利维著，张景秋等译：现代城市规划 ，中国人民大学出版社 2003 年，第 108 一 109 页。3钱伟：城市居住社区公共服务设施配套问题的研究 ，硕士学位论文，浙江大学城市规划与设计专业，2004；于文波：城市社区规划理论与方法研究探寻符合社会
13、原则的社区空间 ，博士学位论文，浙江大学建筑设计及其理论专业，2005 年；胡伟：美国社区发展的统一计划以詹姆斯敦市为例 ，国外城市规划2001 年第 3 期。4应联行：杭州城市社区现状及公共服务设施研究 ， 规划师2004 年第 5 期；任远：城市社区服务建设问题与对策研究 ， 现代城市研究2001 年第 5 期；苏乾：居住区规划设计中配套公共服务设施的思考 ， 住宅科技2002 年第 3 期；唐子来：居住小区服务设施的需求形态：趋势推断和实证检验 ， 城市规划1999 年第 5 期。5胡伟：城市规划与社区规划之辨析 ， 城市规划汇刊2001 年第 1 期；陈静敏、张研：“双向互动”机制推动
14、社区服务设施建设的根本途径 ， 规划师2002 第 9 期。务设施建设。3.选题意义对我国散居型农村社区公共服务设施建设问题展开研究，具有重要的实际应用价值和重要的现实指导意义。一是本研究有利于贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，让广大农民共享国家改革发展的成果，促进社会和谐发展。党的十六以来，我们党围绕全面建设小康社会提出了科学发展观、构建和谐社会、加强党的执政能力建设等一系列新的理论，以及建设社会主义新农村、统筹城乡发展等战略部署，但是由于种种原因，当前我国的城乡二元社会结构及其影响仍然十分明显，农村的公共服务设施建设大大落后于城市，特别是大广大经济社会发展落后的山区散居型农村社区，这一问题
15、更加突出，这在很大程度上阻碍了农村的发展和城乡一体化的进程，并对和谐社会的构建产生了不利的影响，而改善散居型农村社区的公共服务，既是党和政府的职责所在，也是党的执政能力的重要体现，最终有助于夯实党执政的社会基础，巩固党的执政地位。二是本研究有利于提高我省农村公共服务水平，为我省乃至我国新农村建设特别是农村社区公共服务设施建设和“十二五”发展提供对策建议。打破城乡二元分治、区域失衡格局，完善农村社区公共服务设施建设是实现我省和我国社会建设一体化的重要内容和必要途径。2008 年和 2009 年的中央 l 号文件均 强调，要打破社区公共服务设施建设的城乡二元分割体制，加强农村社区公共服务设施建设，
16、并明确提出：“ 具备条件的地方可建立便民利民的 农村社区服务中心和公益服务站” ，“推进广播 电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室建设、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程。 ”为 此，一些地方政府正积极开展农村社区公共服务设施建设的探索和尝试。在这种背景下，本研究无疑具有重要的实际应用价值现实指导意义，能够为我省乃至我国“十二五”发展提供决策参考。4.主要内容本项研究的主要内容包括四个方面：第一，提出研究假设并界定变量，为田野调查和理论分析做准备。即资源配置体制和机制是影响散居型农村社区公共服务设施建设的重要因素，其中，资源配置体制和机制是自变量，社区公共服务设施建设一
17、体化是因变量。第二，在湖南较典型的散居型农村社区开展实地调查，检验研究假设。在调查 研究的基础上深入剖析散居型农村社区公共服务设施建设中存在的公平与效率问题。第三，深入分析散居型农村社区公共服务设施短缺的原因，即现存的资源配置体制和资源配置机制如何影响了散居型农村社区公共服务设施建设。第四，从公共服务设施建设与社会建设一体化的角度对调查研究进行总结，并 对散居型农村社区公共服务设施建设提出对策建议。二、研究设计1.研究假设在统筹城乡经济社会发展的进程中，散居型农村社区公共服务设施建设首先要面对的是公平性问题，即社区公共服务设施建设如何实现城乡统筹和村际均衡，在资源配置上体现社会公平；其次要面对
18、的是资源配置的效率性问题，即在区域过大、居住分散、人口密度低的条件下，如何做到功能齐全、布局合理，在 资 源配置上体现效率。当前散居型农村社区公共服务设施建设既面临公平问题也面临效率问题。那么，影响散居型社区公共服务设施建设的因素是什么？散居型社区公共服务设施建设中的公平和效率问题，实际上是社区公共服务资源的分配和运行问题。社区公共服务资源的分配实则是资源配置体制问题，社区公共服务资源运行实则是资源配置机制问题。由此，本文的基本假设是， 资源配置体制和机制是影响散居型农村社区公共服务设施建设的重要因素。具体表现在以下两个方面：假设一，资源配置体制制约着散居型社区公共服务设施建设公平性程度。资
19、源配置体制从“ 二元分配”转向“ 一元统筹” ，是散居型社区公共服务设施建设实现城乡统筹、村际均衡的重要因素。假设二，资源配置机制影响着散居型社区公共服务设施建设的效率。资源配置机制从政府供给转向需求导向，是提高散居型社区公共服务设施建设效率的重要因素。2.变量界定在本研究中，资源配置体制和机制是自变量，我们将资源配置体制操作化为财政投入总量、城乡财政投入比较、村际财政投入比较等三个方面进行研究。社区公共服务设施建设一体化是因变量，我们将其操作化为社区公共服务设施供需比较、社区公共服务设施建设城乡比较、社区公共服务设施建设村际比较、村级组织活动中心功能布局、社区公共服务设施可及性等方面进行研究
20、。自变量与因变量关系如图 1 所示。资源配置体制机制资 源 配 置 体 制资 源 配 置 机 制社 区公 共服 务设 施建 设一 体化公平效率城 乡 统 筹村 际 均 衡供 需 均 衡图 1：自变量与因变量关系图3.研究方法为了便于分析并得出科学的结论，本研究选取湖南省中部 25 个行政村为分析对象，通过实地观察、深度访谈、问卷调查等方法，获得第一手资料，并对资料进行统计和理论分析，在此基础上对散居型农村社区公共服务设施建设问题进行综合研究，力求做到实际先于理论，事实先于价值。作为研究样本的 25 个行政村隶属 L 镇（14 个行政村）和 Y 镇（11个行政村）管辖。之所以选取这 25 个行政
21、村为研究样本，主要是基于三个方面的理由：一是研究者与样本社区所在的乡镇政府有着良好的关系，便于进入现场调查、资料收集、随机走访等，有利于增加调查的信度和效度。二是样本社区具有典型的南方山区散居村落特征，通过样本社区的实证研究可以管窥南方山区散居社区公共服务设施建设的基本规律。三是样本社区是中国三十多年改革开放成果的微观缩影，其经济社会发展水平、村民的公共需求和基本公共服务设施配置状况等都具有普遍性和代表性。4.资料来源本研究所使用的资料来自三个方面：样本社区基础数据调查表。2010 年 8 月 2 日至 14 日，笔者在湘中 L 镇和 Y 镇的 25 个行政村分别发放“农村社区公共服务设施基本
22、情况统计表” 和“ 农村社区建 设基本情况表 ”，获得相关数据。农村社区公共服务需求与供给调查问卷。根据经济社会发展的差异，笔者在湘中 L 镇和 Y 镇选取了三个行政村作 为研究样本，分别于 2010 年 8 月 10 日至 18 日、12 月 8 日至 22 日分两次到样本社区开展“农村社区公共服务需求与供给调查问 卷” 的问卷调查，问卷调查以五个行政村村民为总体，采取偶遇抽样方法进行，在当地村委会的大力支持与配合下，共发放调查问卷 600 份，回收 589 份，有效回收率为 98.2%。由于问卷调查采取的是非概率抽 样，统计结果不能推论整体，但可以反映整体的特征。与乡镇负责人、村委会负责人
23、和村民的访谈记录。2010 年暑假和寒假期间，笔者专门走访了 L 镇和 Y 镇农 村社区建设负责人、五个行政村村委会负责人、部分村民，获得访谈资料。三、研究分析本项研究的对象是散居型农村社区，即建筑物布局和人口居住相对分散的农村社区。在地域范围上，散居型农村社区是村民委员会的辖区；从居民需求与供给平衡角度讲，散居型农村社区是满足农民公共需求的基本消费单元和供给公共产品的基本单元。为更准确描述散居型农村社区公共服务设施配置状况，笔者从服务功能角度将社区公共服务设施分为社区参与（村组织办公用房、文化站和图书室、室内活动场所、室外活动场所）、社会保障（社保服务站）、健康服务（诊所、卫生室、医院、卫生
24、院、计生服务站）、养老服 务（养老院、托老所）、秩序安全（治安室、警务室）、信息服务（信息服务站）、物业服务（物业服务站）和教育服务（幼儿园、托儿所、小学）等八类设施；同时根据“ 农村社区公共服务设施基本情况统计表”和村委会负责人访谈记录获取的数据从服务设施覆盖率的维度展开分析。研究结果表明，目前我国散居型农村社区公共服务设施呈现出需求的多元化和集合化特征，农村社区公共服务设施建设既存在资源配置的公平性问题，包括供需失衡、城乡失衡、村际失衡；也存在资源配置的效率性问题，包括布局失当和可及性低的问题，其背后的主要原因是资源配置体制和机制失当。1.散居型农村社区公共服务设施需求现状分析把握农村社区公共服务设施需求，是研究农村社区公共服务设施建设的起点。当前，市 场化、工 业化、城市化深入发展，农村社会正经历着深刻的变化：市场化、工业化、城市化，一方面促使城乡经济社会快速发展，另一方面促使农村利益群体分化以及农民向城镇的流动。在这样的背景下，广大农村居民的社会需求发生结构性变化：需求内容已经由个体性需求向公共需求转变，需求层次已经由生存型需求向发展型需求转变。我们在偶遇抽样的 589 份有效问卷中，对村民的社区公共服务设
