1、89 “I c&NBJMMJWFO!DPN c L2011年第8期 投稿邮箱 自2003年月日起,中华人民共和国政府采购法 （以下简称政府采购法或本法）开始施行。在政府采购法第二十六条规定政府采购可采用的种方式中， 公开招标作为政府采购的主要方式； 而邀请招标、 竞争性谈判及单一来源采购等另外种方式， 需要在采购活动开始前获得设区的市、 自治州以上人民政府采购监督管理部门批准。 在这种需要审批的采购方式中， 单一来源采购由于没有竞争性且只能从唯一供应商进行采购， 近几年来被频繁采用。 但是， 这一采购方式在实际使用过程中经常会出现偏差， 引起供应商和业界的质疑， 从而对政府采购的权威性以及政
2、府采购应当遵循的公开透明、 公平竞争、 公正和诚实信用原则造成不良影响。本文结合信息系统类项目采购方式论证和评审实践， 对单一来源采购方式的情形界定、 存在问题以及对策建议做一些阐述， 以期对正确合理使用这一采购方式起到抛砖引玉的作用。一、 情形界定政府采购法第三十一条规定， 符合下列情形之一的货物或者服务， 可以依照本法采用单一来源采购：只能从唯一供应商处采购的； 发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的； 必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求， 需要继续从原供应商处添购， 且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。 在这一规定中， 首先明确了单一来源采购只能适用于对货物
3、或者服务进行政府采购， 而其他类型的政府采购如工程类政府采购， 不能采用单一来源采购。 其次是对以上种情形关键要素的界定， 主要有以下三方面内容。一是唯一供应商。这主要是指技术、工艺或者专利权保护等原因， 货物或者服务只能由特定供应商制造B Vi5#S Z g 或者提供， 且不存在任何其他合理替代方案的情况。 需要注意的是， 唯一供应商是指在全国范围内选择供应商， 而不是仅限于采购人的所在地。此外， 唯一性还要确保在全国范围内没有可替代、 可选择的其他方案， 这往往需要经过一定的鉴定程序例如专家论证等才能确定， 而不能仅由采购人自行决定。二是紧急情况。主要是指由于发生不可预见的事件， 导致出现
4、异常紧急情况， 使招标程序的时间限制难以得到满足， 且出现该紧急事件的情势不是由采购人造成的。 政府采购法对紧急情况做了进一步的限制，即不可预见的。 例如自然灾害、 社会突发事件等就属于不可预见性。 而由采购人提出诸如应对突击检查、 领导指示或批示等情形就不能归纳到不可预见紧急情况当中。 在实践中， 有些地方性管理规定把同级或上级人民政府认定为紧急情况的， 作为不可预见的紧急情况的兜底规定， 从而增加这一情形操作上的灵活性。三是保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求。 这主要是就采购合同而言， 在扩充货物或者服务的情况下， 选择其他供应商会造成货物或服务不兼容或者不一致的结果， 不能够保证与
5、原有采购项目的一致性或者服务配套的要求， 需要继续从原供应商添购， 而且添购资金总额不超过原合同采购金额的百分之十。 再依照政 府采购法第三十九条的规定， 采取单一来源方式采购的， 采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。 出现这种情况时可经过审批后直接与原供应商签订采购合同。在执行过程中， 有些地方性管理规定签订补充合同的日期距离原合同签订日期不得超过年。此外， 应避免同一项目多次进行添购的情况， 以免造成规避公开招标， 逃避监管之嫌。90 “I c&NBJMMJWFO!DPNL c 2011年第8期 投稿邮箱 二、 存在问题政府采购法对单
6、一来源采购的适用情形做了明确规定， 有些地方政府还针对此采购方式出台了相关管理规定， 但从采购实践和大量的中标公告来看， 这一采购方式在使用过程中仍存在3个方面的缺陷。（一）信息披露不透明。在实践中， 采购人采用单一来源采购后披露的信息很少， 常见的有采购的货物或服务、数量和中标供应商等信息， 而采购价格、金额等重要信息却少有公告。 政府采购法第三十九条规定， 采购人与供应商应当遵循本法规定的原则， 在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。可见， 无采购价格、金额的公告， 显然不符合政府采购法的要求， 并且使得潜在供应商或业界对采购的货物或服务无法进行社会监督。 此外， 公告大多
7、数是进入采购程序以后才由采购代理机构在指定媒体上发布，公告时间较短（一般为5个工作日） ， 潜在供应商未必能够及时发现， 即使潜在供应商能够提供相应的货物或服务， 但由于潜在供应商不参与投标， 因而也没有参与质疑的权利和途径， 无形中排除了潜在的供应商。（二）审批程序缺乏监督。 政府采购法第二十六条规定公开招标作为政府采购的主要采购方式。 第二十七条又规定， 因特殊情况需要采用公开招标以外采购方式的， 应当在采购活动开始之前获得设区的市、 自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。这样， 法律上的规定就转变成了政府采购主管部门的审批权。然而， 政府采购是一个涉及面广、技术复杂的货物和服务市场，
8、 不论是采购人还是审批人， 仅进行一些市场调查， 都难以对这一市场有较为全面的了解。 由采购人提出采购方式， 再由政府采购主管部门进行批准， 难以公正地做到诸如合理价格等法定的适合情形，审批监督机制有待完善。（三）法律责任缺失。 政府采购法第三十九条规定中要求， 在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。 由于单一来源采购方式没有竞争性， 采购人与供应商的采购活动处于一对一状态， 加上公告披露上基本没有价格信息， 这样一来， 双方商定价格是否合理就无法判断。 如果出现不合理的商定价格， 对于采购人和供应商应当承担什么样的法律责任，在政 府采购法第八章 法律责任中并没有相应的条款进行
9、阐释， 存在法律责任缺失的情况。三、 对策建议针对单一来源采购在实践中存在的上述问题， 为了更好地规范这一采购行为， 提高政府采购资金的使用效益，维护国家和社会公共利益以及采购方式的合法合规性和社会公信力。在实际工作中可采取以下一些对策。（一）采购前进行公告， 提高公告信息透明度。单一来源采购开始之前的论证和公告很重要， 公告可以提前到决定采购方式之前进行。在公告中不仅要公布申请理由，还应当包括采购商品或服务的目录、 供应商、拟成交价格、 专家组成员名单、 专家论证意见和采购人提供的相关证明材料（涉密除外）等；公告期限不少于5个工作日， 公告期内没有异议的，政府采购主管部门可批准采用这一采购方
10、式；另外，属于不可预见紧急情况的，应在单一来源采购活动完成之后及时予以公告。（二）依据政府采购法 ， 制定相应地方性管理规定。政府采购使用的主要是财政性资金，地方政府可依据政府采购法的精神， 在总结本地区单一来源采购实践的基础上， 制定本级政府相关的管理规定。例如： 某省财政部门联合监察、 审计部门出台关于实施单一来源政府采购方式的管理规定 ， 对政 府采购法中单一来源采购的种情形做出了详细的规定， 其中只能从唯一供应商采购的就有11种情况， 并且规定诸如公开招标方式失败后需要变更为单一来源采购方式的、 软件开发项目需要原开发公司升级改造且费用小于原开发经费等种情况， 需要组织专家论证后才能报采购监督机构审批。此外还对公告信息的事项做出了详细规定， 使得这一采购方式得到进一步的规范。（三）加强监督检查， 提高政府采购的公信力。单一来源采购经过几年的实践， 总体来看， 在省一级实施这一采购方式已逐步规范。 当前应重点规范地市一级采用此方式进行政府采购的合法合规性， 可通过专项检查， 联合监察、 审计部门检查等多种形式， 促进这一采购方式的合法合规使用， 进一步提高政府采购的公信力。（四）遵循政府采购法中公开招标作为政府采购的主要方式，尽可能少用或不用单一来源采购方式。 FTT
