1、中欧水资源管理政策对比分析1 前言水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。水资源在作为基础性自然资源和战略性经济资源的同时，也是生态延续与环境维持的控制性要素。新中国成立以来特别是改革开放以来，国家在水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理方面取得了显著的成绩。但随着全球气候变化和大规模经济开发使得我国北少南多的水资源分布格局进一步加剧，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题逐步加重，这一系列的水问题已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。一方面，水资源总量严重不足；另一方面，我国用水方式粗放，用水效率较低，从而极大地阻碍了经
2、济发展方式的转变。此外，污染严重也成为了另一制约我国发展的重要因素。总的来说，在诸多因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化，这些问题已成为制约我国经济社会可持续发展的重大障碍。欧洲有着多条跨国界河流，这些河流不但跨越多个国家，而且在这些国家的社会经济发展中起着重要的作用。以莱茵河为例，莱茵河全流域覆盖 9 个国家，干流经过瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰，是国际上重要的航运河道，是世界上内河航运最发达的河流之一，德国杜伊斯堡和荷兰鹿特丹分别是世界上最大的河港与海港。同时，莱茵河作为欧洲经济地位上最重要的河流，沿河分布有不同国家的 5 个大的重要工业区，是欧洲经济发展的中心地带。 1但是
3、，莱茵河却被认为是世界上管理得最好的一条河，是世界上人与河流的关系处理得最成功的一条河。欧盟作为重要的国际组织，在这些跨国界河流水资源管理的政策实施上起着重要的作用。本文就水资源管理政策方面对比中国与欧盟之间存在的差异，从而取长补短，不断完善我国的水资源管理政策。2 欧盟水资源管理政策2.1 欧盟水资源管理政策的演进欧盟水资源管理政策经历了一定时期的发展并最终完善，主要经历了一下三个发展阶段 2：水质标准阶段：欧洲水立法的第一波浪潮是于 1975 年对作为饮用水水源的河流和湖泊中的水中提取物质建立标准和 1980 年制定的饮用水水质标准，以及对用来养鱼和贝类、游泳的水和地下水的水质标准。这些标
4、准主要是规定水质标准以控制水中危险物质指令的形式发布的。排污限制阶段：1988 年在法兰克福召开的部长级水研究会审查了当时的立法情况和确定了若干可以改进和填补空白的项目。这导致了第二轮立法浪潮，如城市废水处理指令 、 杀虫剂指令 、以及硝酸盐指令 ，这些水立法已经突破了传统的水立法模式，而意图将水政策与其他领域的政策相结合。 城市废水处理指令为城市废水处理厂规定了基本的排污限制标准，提出城市污水要进行二级（生物）处理。各成员国可通过实现更有效的降解养分来确定其“敏感区域”，他们可以自行决定如何定义“敏感区域”，这些的废水处理设备必须包括能降低营养物质含量（磷和氮）的特殊处理方法。在欧盟的一些国
5、家（如德国） ，该指令导致了消费者用的额外增加，在其他的国家（葡萄牙） ，重要的调查研究费用由欧盟建设基金支付。 硝酸盐指令的目的是解决欧洲水域富营养化，高浓度的养份导致了水域的营养化，而这些养份主要源于农业上过多使用的化肥。 硝酸盐指令就是要对付这些农业中分散的硝酸盐源，该指令意图低化肥的使用。为实现这一任务，各成员国必须规定包括使用化肥在内的“良好农业行为”。综合管理阶段：1995 年中期，要求重新思考欧共体的水政策的压力使欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求，考虑用全球化的眼光来审视水政策。欧盟提出的饮用水指令和城市污水指令可以看作欧洲水政策重视提高公民和其他用水各方对
6、水的认识的一个里程碑。同时，欧盟开始日益注重综合性手段，强调水政1策和水管理必须以一致的方式来处理各种问题。如新的欧洲水政策要向所有有关的各用水方公开咨询。1997 年阿姆斯特丹条约 （the Amsterdam Treaty）进一步确认了“可持续发展”作为欧盟环境政策目标的核心地位， “可持续发展”重新进入官方议程。同时，为刺激有效利用资源，如何运用以市场为基础的经济刺激手段也被广泛讨论。然而同时，也有来自成员国对生态现代化的强硬抵制。就水保护的立法实践而言，1996 年通过的综合污染防止控制指令 ，期望减少大工业设备的各种排放物，而不仅限于一种环境媒介（空气、水、土壤）的保护，因此，我们将
7、之纳入我们分析的视野。 综合污染防止控制指令就是主张由欧盟对排污限制标准予以协调者和主张由各成员国制定的环境质量目标者之间相互妥协的结果， 综合污染防止控制指令包含有由欧盟协调排污限制标准成分，但更多是程序性规定，将更多的自由处置权留给了各国许可机构 3。从其发展来看，欧洲水资源管理政策日益注重综合性手段，从 20 世纪 70 年代规定水质到 80 年代规定排污限制，再到 90 年代综合运用环境标准手段、经济刺激手段，并将水领域政策同其他领域政策相结合，走向可持续发展的水保护道路。2.2 欧盟水框架指令欧盟水资源管理政策日益注重程序性规定，大量的环境保护行动在各国政府层面上展开，将实体上的自由
8、处置权移交给了各国政府，由其建立复杂的行政监督体系。欧盟议会和理事会在 2000 年 9 月通过了水框架指令 （Water Framework Directive，WFD ） ，并于 2000 年 12 月 22 日生效。它合理更新了现存的水法，为流域提供了水管理的方法，是欧盟在水政策和立法上实质性的进展，是欧盟在水政策方面建立起的一个新指令。 水框架指令的总体目标是在流域内为所有的水体建立综合的监测和管理系统，发展动态管理措施程序，制定一个不断更新的流域管理计划，它的中心是要求所有成员国在项目执行过程中鼓励所有感兴趣的团体参与到各类活动中。水框架指令为欧盟建立了一个综合水资源管理的框架，它提
9、供了一个基本的方法、目标、原则和措施。它涉及地表水、地下水、海岸水和河口水。它的基本目标是维持水体的较好状态，防止水体的恶化，到 2015 年至少达到“良好水状态”。各成员国必须互相配合实施完成指令的目标。它的目标是：保护和增强水生生态环境系统（陆地和湿地的生态环境系统依靠水生生态环境系统） ；在有效水资源的长期保护的基础上，推进可持续的水资源的利用；为可持续、平衡的并平等的水利用的需要，提供充足的有质量保证的地表水和地下水；为保护和改善水生生态环境，减少和避免向水域排放污物或其它物质；减少旱涝灾害；保护陆地和海域水体；建立保护区域，例如：为保护物种和生态栖息地的建设。水框架指令的核心是流域综
10、合管理计划，它要求在 2002 年 12 月 22 日之前，成员国必须识别他们的流域（包括地下水、河口和一海里之内的海岸水） ，而且将其分派到“流域（管理）区” 里，对于所有国家流域（管理）区而言，必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。为了确保国家内部及国际合作，成员国必须做出适当的行政安排，其中包括确定权威管理机构。对于国际流域，流域内相关国家需要共同确定流域边界并分配管理任务。它们必须为国际流域管理规划共同努力。如果共同管理难以实现，各国可以分别采取措施，但彼此之间的规划与实施必须相互协调而不能冲突。关于污染控制，成员国均应采用统一的排放标准，并采用最新的环保技术（针对点源污染） ，或
11、最好的环保实践（针对非点源污染） 。如果需要让受污染的水体达到水质标准，应当采取更为严格的污染控制措施。另外，欧盟还将采取进一步措施减少有害物质的排放，尤其要避免剧毒物质的排放。水框架指令还包含一些经济措施。到 2010 年，家庭、农业和工业都要承担水资源管理的成本，而且还将采用水价政策鼓励高效用水。水框架指令密切关注水质和生态，但水量问题也未被忽视。首先，减轻洪水与干旱的威胁是水框架指令的目的之一。其次，水量既对地下水又对地表水状况产生影响。很明显， “良好水状态”已经包括了“ 良好水量状况”。第三，航行、蓄水、调蓄、防洪与排水都是确定“被强烈改变的水体”的理由。最后， 水框架指令的经济手段
12、也与水量问题密切相关。因此， 水框架指令的有效实施需要对水质与水量进行综合分析。23 中国水资源管理政策3.1 中国水资源管理政策法规存在的主要问题中国的陆地水资源总量丰富，但人均量少，且在时空分布上极不均匀，是水资源相对短缺和水、旱灾害频仍的国家。加强对水资源的管理，保护和合理开发利用水资源，防治水害，是国家可持续发展的基本要求之一，关系到中华民族的未来。为了合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济的发展和人民生活的需要，全国人大常委会于 1988 年制定公布了水法 。根据水法 ，国务院先后制定了河道管理条例(1988 年) 、 防汛条例(1991 年)、
13、取水许可制度实施办法(1993 年) 等行政法规。我国相关法律规定，国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。具体内容包括：国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作；国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作；县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。然而，水资源管理的实践中却长期割裂水环境的整体性和水资源的自然联系，形成了国家与地方条块分割，以流域各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政， “多龙管水、多龙治水”的分割管理状态。流域水资源统一管理机构如
14、长江水利委员会、黄河水利委员会等并不享有很大的统一管理权限。在流域水资源保护方面，1983 年 5 月，城乡建设环境保护部、水利电力部作出了“关于对流域水资源保护机构实行双重领导的决定”；1987 年 10 月水利电力部、国家环保局作出了“关于进一步贯彻水电部、建设部对流域水资源保护机构实行双重领导的决定的通知”，对各流域水资源保护局机构设置、编制、任务、经费来源、人员调动及任免都作出了明确规定。 “双重领导” 体制已运作 15 a 4，曾经起到统一指导、协调、监督、团结治水的职能。但事实上水利部门与环保部门在水质监测、评价标准方面存在很多重复且不一致的地方；规划方面也存在类似的问题。现在，要
15、对这一体制进行改革，关键的问题是如何在运行机制上协调好，不必重复结构设置。借鉴日本的经验，要明确水利部门和环保部门以及其他部门的职责及工作分工。水利部门应该对水资源的质和量进行统一管理，环保部门依据多部门提出的排污口处的限制排污总量意见，对陆上区域范围类的污染源进行管理，即“水利部门不上岸，环保部门不下水” 。但部门之间都应遵守法律、法规的同时加强协作，部门规划应符合国家的总体规划的要求以及多部门联合作出的规划要求。3.2 中国最严格水资源管理制度面对我国日趋严重的水资源情况，对水资源的重视也逐步提升。水利部水资源司郭孟卓司长在中国科协 2001 年学术年会上的报告中指出，党中央、国务院已经将
16、粮食、石油和水确定为三大战略资源。水利部副部长索丽生在此会上作报告时所言：“如果不采取有力措施，中国有可能在未来出现严重的水危机 5。水资源问题已成为中国实现可持续发展战略过程中必须认真解决的重大问题。结合我国最严格的土地管理制度，2012 年 1 月 12 日，国务院以国发20123 号印发关于实行最严格水资源管理制度的意见 。 意见分总体要求；加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制；加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设；加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量；保障措施 5部分 6。最严格的水资源管理制度是一种行政管理制度，它是指根据区域水资源潜力，按
17、照水资源利用的底限，制订水资源开发、利用、排放标准，并用最严格的行政行为进行管理的制度。最严格水资源管理制度的核心是由开发、利用、保护、监管四项制度来构成，再往下面则贯穿了整个水资源工作领域的评价、论证、取水工程管理、计划用水、保护治理、规划配置、监测、绩效考核等若干小制度。 7最严格水资源管理制度是以水循环规律为基础的科学管理制度，是在遵守水循环规律的基础上面向水循环全过程、全要素的管理制度； 最严格水资源管理制度是对水资源的依法管理、可持续管理，其最终目标是实现有限水资源的可持续利用； 最严格水资源3管理制度旨在提高水资源配置效率的管理，水功能区达标率的提高是水资源优化配置的必要条件，而用
18、水效率的提高是水资源配置效率提高的外在体现。 8最严格水资源管理制度的核心之一是建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制，这意味着最严格水资源管理要从取水源头出发，从取水总量上进行第一步的/ 最严格控制。而我国国情和水情 9共同决定了水资源的时空分布不均，严重影响了水资源的开发利用以及居民的生产生活，这也是出现地下水超采以及局部水资源供应紧缺的根本原因。水资源调度作为改变水资源天然时空分布不均的有效途径，能够起到实现流域水资源合理配置的作用，是落实用水总量控制方案的重要抓手，也是实行最严格水资源管理制度的基础性工作。因此提升水资源调度能力是实施最严格水资源管理制度的必然要求，是最严格水
19、资源管理制度快速和有效实施的重要支撑。最严格水资源管理制度提出用水总量控制和定额管理相结合的制度 10，但是总量控制与定额管理的研究还未形成体系，不同层次总量控制与定额管理在具体指标的编制、实施、核算、优化、调控等过程缺乏科学依据，所以难以保证制度实施的科学性和合理性。目前水资源用水总量控制指标的确定方法存在大量主观因素的干扰，缺乏系统性、科学性。不过实践证明，基于自然-社会二元水循环理论的用水总量模型能很好地协调各方面限制因素，达到科学控制用水问题的目的。它在科学评价流域( 区域) 水资源量、水资源可利用量的基础上，综合考虑经济、社会、生态、环境的用水需求以及公平、高效与可持续原则，通过多目
20、标决策分析将水资源合理分配到经济社会的各个部门，确定流域( 区域 ) 各发展阶段的用水总量控制指标，从而为取用水总量控制和定额管理、为最严格水资源管理的高效实施提供了强有力的支持和促进。最严格水资源管理制度三条红线：分别控制的是取水、用水和排水环节。用水环节作为中间过程，用水效率控制目标的实现直接关系到用水总量控制目标的实现，并且与废污水排放量、水功能区水质达标情况有很大的相关性。用水效率控制是与具体用水行为关系最紧密、效果最直接的管理手段，因此，严格控制用水效率是实施最严格水资源管理制度的关键环节。基于分级控制的用水效率控制能够更精细化地管理水资源，在用水效率控制红线的基础上，进一步细化为：
21、红、黄、蓝、三条线，加强对用水效率的控制力度。对用水效率进行红、黄、蓝、三条线的分级控制，可以将原有的单一控制指标进一步细化，一方面为用水效率的监控提供明确的划分标准； 另一方面也增加了用水单位提高用水效率的积极性，还能促进最严格水资源管理制度的有效实施。水功能区限制纳污红线是以水体功能相适应的保护目标为依据，根据水功能区水环境容量，严格控制水功能区受纳污染物总量，并以此作为水资源管理及水污染防治管理不可逾越的限制。红线要求按照水功能区划对水质的要求和水体的自净能力，核定水域纳污能力，提出限制排污总量。合理的水功能区限制纳污总量体系建立所要求的关键部分就是水功能区纳污能力与限制排污总量的准确核
22、算以及水功能区限制排污总量时空分配的确定。合理的水功能区限制纳污指标体系能为水功能区限制纳污红线的落实提供前期的基础，也为最严格水资源管理制度的有效实施提供必要的科技支持。 11最严格水资源管理制度作为新时期水利发展改革的重要内容和加快转变经济发展方式的战略举措, 表明国家重视水资源的态度和破除水资源瓶颈制约的决心, 体现了社会各界对解决突出水问题的热切期盼, 彰显了水利部门解放思想、转变理念, 以水资源的可持续利用支撑和保障经济社会可持续发展的坚强决心和坚定信念。其在限制水资源过度开发、提高水资源利用率、降低水功能区纳污量等方面具有显著作用, 认真的落实和实践最严格水资源管理制度, 必将能够
23、实现水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。4 中欧水资源管理政策对比由于欧盟国家众多，许多大型河流往往横跨许多个国家，所以水资源管理由欧盟统一管制；而我国国土面积广袤，涉及境外的河流较少，然而横跨多个省市的河流众多，我国水资源管理由国家统一管制，并由地方实施执行。通过对中欧水资源现状及管理情况进行分析，不难发现其水资源管理有着很多相似之处，也有一些差异值得进一步思考，其水资源管理情况对比如下。（1）管理体制。我国主要由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监4督工作，从而实现了对水资源的全面管理和统一调配，并逐步建立“四级水务”管理体制；欧洲各国管理方式是在流域的基础上，由欧盟统一
24、管理，欧盟管理层面有 5 个部门负责水资源管理。（2）法律法规。我国在水资源与水环境、节水节能、农田水利与水土保持、再生水利用等方面出台了多项法规和条例；欧盟在治水对策、节水宣传、水资源开发利用和水价政策等方面也都有成熟的运作，在政策执行方面有具体的操作规则且贯彻力度较大。（3）供水。双方多以多水源供水。相比而言，我国在供水能力、管网漏失率和供水水质等方面还需要进一步完善。（4）排水管理。我国与欧盟相比，在污水处理能力、管网覆盖率与完好程度等方面存在较大差距。（5）地下水管理。我国多地出现地下水多年处于超采状态，已经出现大面积的水位降落漏斗；欧盟对地下水的综合管理尤为重视。5 结论对比中欧水资
25、源管理政策，分析各自的特点及其异同性，取长补短，未来我们仍需要努力的方面主要是综合环境影响及污染防治，统筹水量水质总和管理，协调好各省市区县间的管理，做到水资源管理的化整为零、化零为整，局部优且总体优，并提倡公众参与 12，加强水道的保护、地下水的保护、水域的保护、水工程的保护，加强用水管理的措施：实行水长期供求计划和水量分配，实行取水许可制度，实行用水收费和依法解决水事纠纷，逐步完善我国水资源管理。参考文献：1 European Commission. http:/www.Iia-cnr.Uncial.It/EUROCAT/Pag.CNR/Rhine%20inglese.htm.2 方芬.
26、欧洲水政策历史研究A. 2002 年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.3 新环境咨询翻译公司.外国环境法规选编C .北京:中国政法大学出版社, 2001 .4 王树义.论大河流域可持续发展的基本对策J .长江流域资源与环境.2000,9(增刊):18-26 .5 周垂田建立现代水资源管理系统初探J中国水利，2004，55(7)：9116 中共中央国务院.中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定 Z.2010.7 左其亭,李可任. 最严格水资源管理制度理论体系探讨J. 南水北调与水利科技,2013,01:34-38+65.8 裴源生, 张金萍. 水资源高效利用概念和研究方法探讨A.中国水利学会 2005 学术年会论文集.9 左其亭. 水文为实行最严格水资源管理制度提供科技保障N.中国水利报, 2012,20(007) .10 王浩. 实行最严格水资源管理制度关键技术支撑探析J.中国水利, 2011, (6) : 28-29, 32.11 冯尚友.水资源持续利用与管理导论M.北京:科学出版社,2000.12 刘曼明译,欧盟水框架指令综述.水信息网 2003 年 3 月 26 日. http:/.
