1、中国历代地方制度,范守钦 2012年4月,三皇五帝九州,“九州”是中国的别称之一。古代中国人将全国划分为九个区域，即所谓的“九州”。根据尚书禹贡的记载，九州分别是：冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、梁州、雍州和豫州。 九州说法：另有营州、凉州、并州等说法。,禹贡九州图,夏商五服,古代王畿外围，以五百里为一区划，由近及远分为侯服甸服绥服要服荒服，合称五服。服，服事天子之意。书益稷:“弼成五服，至于五千。“孔传:“五服，侯甸绥要荒服也。服，五百里。四方相距为方五千里。“又周称侯甸男采卫为五服。见书康诰。,殷商,西周分封制,分封制也称分封制度或封建制，即狭义的“封建”，由共主或中央王朝给王室成员、
2、贵族和功臣分封领地，属于政治制度范畴。古代宗法制是分封制的基础，在家庭范围是为宗法制，在国家范围是为分封制。 中国古代帝王分封诸侯的制度。周灭商和东征以后，曾分封同姓和功臣为诸侯，以为藩屏。诸侯的君位世袭，在其国内拥有统治权，但对天子有定期朝贡和提供军赋力役等义务。,周天子分封图,郡县制,春秋时代，随着世卿世禄制被官僚制的取代，地方组织也逐渐有采邑制转为县制郡制。 秦王扫六合，分天下为三十六郡。郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监（监御史）。,郡县制,郡以下设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。内
3、地设县，边地少数民族地区设道。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。 县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。,三十六郡,三十六郡：三川河东南阳南郡九江鄣郡会稽颍川砀郡泗水薛郡东郡琅邪齐郡上谷渔阳右北平辽西辽东
4、代郡巨鹿邯郸上党太原云中九原雁门上郡陇西北地汉中巴郡蜀郡黔中长沙凡三十五，与内史为三十六郡。 后析置十郡，如桂林、象郡、东海郡、衡山郡等。,三十六郡,前汉十三州部,西汉元封五年（前106年），汉武帝将全国除首都附近的七个郡级单位以外政区分属于十三部，即豫州、兖州、青州、徐州、冀州、幽州、并州、凉州、益州、荆州、扬州、交趾、朔方；每部设刺史一人，负责巡察境内的地方官和豪强地主；称为十三刺史部，简称十三部或十三州。,后汉十三州部,司州亦称司隶校尉部。东汉时辖郡七，县一百零六。治所在洛阳县，辖郡：河东郡，河内郡，河南郡，弘农郡，京兆尹，左冯翊，右扶风。 青州，辖郡、国十一，县六十五。治所临淄县，辖郡
5、济南国，齐国，乐安郡，北海国，城阳郡，东莱郡。 徐州，东汉州名。辖郡、国五，县六十二。治所郯县，辖郡国：东莞郡，琅琊国，彭城国，东海国，下坯郡，广陵郡。 兖州，东汉州名。辖郡、国八，县八十。治所昌邑县，辖郡国：陈留郡，济阴郡，山阳郡，任城郡，东平国，东郡，鲁郡，泰山郡，济北国。,十三州,豫州，治所谯县，辖郡国：陈郡，汝南郡，安丰郡，弋阳郡，颖川郡。 幽州治所蓟县，辖郡国：代郡，上古郡，范阳郡，燕国，渔阳郡，右北平郡，辽西郡，昌黎郡，辽东郡，玄菟郡，乐浪郡，带方郡。 冀州治所邺县，辖郡国：中山国，常山郡，河间郡，渤海国，安平国，乐陵国，平原郡，清河郡，阳平郡，广平郡，魏郡，赵国，巨鹿郡 并州治所
6、晋阳，辖郡：雁门郡，新兴郡，太原郡，西河郡，乐平郡，上党郡。 荆州治所汉寿县，汉末移治襄阳县，辖郡：魏兴郡，上庸郡，新城郡，襄阳郡，南乡郡，南阳郡，江夏郡，长沙郡，零陵郡，武陵郡，桂阳郡，衡阳郡，建平郡，南郡。,十三州,扬州治所历阳，辖郡：蕲春郡，庐江郡，丹阳郡，吴郡，会稽郡，鄱阳郡，临海郡，豫章郡，临川郡，庐陵郡，建安郡，吡陵典农校尉部。 凉州治所陇县，辖郡：敦煌郡，酒泉郡，张掖郡，武威郡，西平郡，金城郡，陇西郡，南安郡，广魏郡，安定郡。 益州治所雒县，汉末移治成都，郡：阳平郡，武都郡，汉中郡，巴西郡，梓潼郡，巴东郡，广汉郡，东广汉郡，巴郡，涪陵郡，江阳郡，踺为郡，汉嘉郡，蜀郡，永昌郡，云南
7、郡，建宁郡，兴古郡，朱提郡，样珂郡，越隽郡。 交州治所龙编，辖郡：交趾郡，郁林郡，苍梧郡，朱崖郡，高凉郡，南海郡。,十三州分部图,两晋南北朝侨置州郡,侨置郡县是东晋和南朝时在江南用北方原来的地名设置的郡县，因为当时的士族和人民不堪少数民族政权的欺压纷纷渡江，又大都按原来的地域氏族相聚而居，统治集团因此在其统治地区设置了侨州、侨郡、侨县，以安置渡江来的北方士族，借以缓和南北士族的矛盾。东晋初期侨州、郡、县都沿用了北方原来的地名，如在镇江设置了侨徐州、在句容设置了侨琅琊郡和县。刘裕收复江北青徐等地后，就在原来的州郡名前加上“北”字以示区别，等刘裕称帝后又取消了“北”字，而在侨州郡县前加“南”字以示
8、区别，义熙九年（413年）后侨州郡县逐渐减少，隋朝统一这个后就完全废除了侨州郡县。,隋唐,隋朝前期实行州县制，后期实行郡县制。唐又改郡为州，恢复州县二级制。贞观元年，天下大定，又对州县进行省并。唐朝还在州一级的行政区划中设立“府”这一建制。先是开元元年设立京兆府和河南府。今后陆续升新的陪都和皇帝到过的地方为府。同时，唐朝根据山川形便将全国分为关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南十道，是为贞观十道。神龙二年设立十道巡察使、十道存抚使和十道按察使。这些都是监察官，为中央临时派遣，不常置，也无固定治所。开元廿一年又从关内道分立京畿道，从河南道分立都畿道，分山南道为东西两道，分江
9、南道为江南东、江南西和黔中三道，共十五道，是为开元十五道，每道设立固定的监察官员（观察使），有如汉朝的刺史，也设立固定的治所（首府），正式成为十五个监察区，并逐渐向行政区转变,唐朝十五道,1.京畿道，治西京（首都）京兆府（今陕西省西安市）； 2.关内道，治西京（首都）京兆府（今陕西省西安市）； 3.都畿道，治东都（陪都）河南府（今河南省洛阳市）； 4.河南道，治汴州（今河南省开封市）； 5.河东道，治蒲州（今山西省永济市西）； 6.河北道，治魏州（今河北省大名县东北）； 7.山南西道，治梁州（今陕西省汉中市）； 8.山南东道，治襄州（今湖北省襄阳市）； 9.淮南道，治扬州（今江苏省扬州市）；
10、10.江南东道，治苏州（今江苏省苏州市）； 11.江南西道，治洪州（今江西省南昌市）； 12.黔中道，治黔州（今重庆市彭水苗族土家族自治县）； 13.陇右道，治鄯州（今青海省乐都县）； 14.剑南道，治益州（今四川省成都市）； 15.岭南道，治广州（今广东省广州市）。,唐朝藩镇,驻守各道的武将称都督，都督带使持节的称节度使，不带者不称。在安史之乱平定后，唐朝政府增加许多节度使，而节度使管辖的地区称为藩镇。唐政府本企图可借节度使来平定一些叛乱，不料这些节度使拥兵自重。唐朝末期因此形成道（方镇）、州（府）、县三级行政区划。唐末年全国有四五十个镇，除京兆府和周围几个州以及河南府外，全国其他地方都是藩
11、镇割据的局面。唐德宗时期，河朔一带的藩镇叛乱，占领京师长安，德宗逃到汉中，用了四年的时间才平定，从此之后藩镇之祸日益扩大。宪宗年间虽然平定淮西吴元济势力，各地藩镇继归顺中央，但是却未能除根。宪宗死后藩镇割据的局面就又死灰复燃。最后唐朝终于亡在节度使朱温的手中。唐朝后的五代十国实际上是藩镇之祸的延续，只是一些藩镇已经完全独立而已。,辽宋金五京制,五京制，一般指辽金两代分设多个首都管理国家的制度。除了辽金之外，唐代、渤海国、新罗也曾有类似的或名义上的五京。辽五京置留守，留守行府尹事。金五京留守兼本府尹及本路兵马都总管。,辽朝,辽国的体系大体上是道、府（州）、县三级。共有5京、6府，156州、军、城
12、，309县。 上京道治上京临潢府（今内蒙古巴林左旗东南波罗城），辖以西拉木伦河流域为中心的契丹本土。 中京道治中京大定府（今内蒙古宁城西大明城），辖原奚族本土。 东京道治东京辽阳府（今辽宁省辽阳市），辖原东丹国地区。 南京道治南京析津府（今北京市西南），辖今海河、大清河以北，及长城以南、河北、北京、天津部分地域。西京道治西京大同府（今山西省大同），辖今山西和内蒙古交界处。,辽金捺钵制度,捺钵，汉语译为“行营”、“行在”、“营盘”。辽朝虽先后以辽上京和辽中京作为首都，但是其政治核心不在首都，而在捺钵（契丹语“行在所”、“行宫”的音译）。这是因为辽朝的主要民族契丹族为游牧民族。由于契丹族转徒不定、
13、车马为家的特性，决定了皇帝的巡狩制。一切重大政治问题均在捺钵随时决定，是处理政务的行政中心。每年又“四时巡守”，“四时各有行在之所，谓之捺钵”。皇帝在游猎地区设的行帐，以区别于皇都的宫帐。因气候、自然条件的制约，四时各有捺钵之地。 辽太宗时，取燕云十六州后，其国土包括长城以南的广大地区，为保持契丹族的骑射善战传统的经济生活，仍然过著“转徙随时，车马为家”的生活。契丹皇帝四时巡行的宫帐（也称牙帐），即春捺钵、夏捺钵、秋捺钵、冬捺钵。 金朝沿用。,宋朝路,一级行政区划改为“路”。至道三年（997年）始定为十五路，包括京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡、广
14、南东、广南西五路。咸平四年（1001年）分西川为利州、益州二路，分峡路为夔州、梓州二路。天禧四年（1020年）分江南路为江南东、西二路。熙宁五年（1072年）分京西路为南北二路，分淮南路为东西二路，分陕西为永兴军、秦凤二路。之后又将河北路分为东西二路，分京东为京东东、京东西二路。崇宁五年（1106年）又将开封府升为京畿路。 建炎南渡后，宋朝设立两浙东、两浙西、江南东、江南西、淮南东、淮南西、荆湖南、荆湖北、京西南、成都府、潼川府、夔州、利州、福建、广南东、广南西十六路。宋朝的行政区划设置与地方政治制度可谓重内轻外，中央高度集权。虽然避免了藩镇割据的局面，但导致地方防务贫弱，也让终宋一代外患不止
15、。,宋金五京,北京大名府（今河北大名） 东京开封府（今河南开封） 南京应天府（今河南商丘） 西京河南府（今河南洛阳） 京兆府（今陕西西安） 行在临安府（今杭州）,北京大定府（今内蒙古宁城） 东京辽阳府（今辽宁辽阳） 中京大兴府（今北京） 西京大同府（今山西大同） 南京开封府（今河南开封）,元朝行省制度,金国因地方上战争的需要，设行尚书省以分任军民之事，非定制。元世祖时，开始设置中书省。中统、至元年间，在各地分置行中书省，作为中书省的派出机构。后逐渐成为固定的地方行政机构，掌管辖内军政要务。行省制，就是在中央设中书省总理全国政务，枢密院掌管军事，御史台负责监察；在地方设行中书省，行省设丞相一人，
16、掌管全省军政大事。行省下设路、府、州、县。元朝在全国共设10个行省，即岭北、辽阳、河南江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙省、江西、湖广。而山东、山西、河北和内蒙古等地则称为“腹里”，由中书省直辖。,明朝三使司制,1376年（洪武九年）改行省为承宣布政使司，但习惯上仍称“省”。永乐弃安南后，在全国设置两京十三使司，包括京师（北直隶）、陕西、山西、山东、河南（以上为北五省）、南京（南直隶）、浙江、江西、湖广、四川（以上为中五省）、广东、福建、广西、贵州、云南（以上为南五省）。共设置16都司、5行都司、2留守司。其中十三个是与布政使司同名的都司，其它三个是万全都司、大宁都司和辽东都司。五行都司是陕西
17、（治甘州卫，今张掖）、四川（治建昌卫，今西昌）、湖广（治郧阳卫，今湖北郧县）、福建（治建宁府，今建瓯市）、山西（治大同府）。两留守司是洪武年间设置的中都留守司（今凤阳）和嘉靖年间置于承天府（今湖北钟祥）的兴都留守司。此外，在政教合一的青海、西藏地区设置有乌思藏都司、朵甘都司，另有置于今甘肃、青海交界地区的哈密、曲先等卫，以上均属羁縻性质，与内地的都司、行都司性质不同。,明朝,督抚制度,明朝实行一省分置都、布、按三司的制度，原为防止地方权力集中。宣德后开始派部（六部）、院（都察院）大臣以总督和巡抚的名义督抚地方行政。景泰朝之后成为各省常制。总督主要署理军务，分短期与长期两种。巡抚主理民政，每省皆
18、有，有的一巡抚辖两布政使地，如正统年间和山西河南巡抚。有的一省一巡抚。有的一省几巡抚。如北直隶有顺天巡抚（驻遵化）、保定巡抚（驻真定，今河北正定）、宣府巡抚（驻宣府镇，今河北宣化，一度兼领山西大同府）三巡抚；南直隶有两巡抚：应天巡抚（驻苏州府，今江苏苏州）、凤阳巡抚（驻淮安府，今江苏淮安楚州）。有的在几省交界处设置一巡抚，如南赣韶汀巡抚就越江西、广东、福建三省。,清朝,清朝的地方行政区划基本沿袭明制，但根据自身实际做了很多改革，如东北三省、西藏、新疆及其它少数民族地区行政区划和内地不同。 清朝继承元明以来的分省建制，以省为地方上的最大行政区域，下设府、厅、州、县，构成地方上的省、府、县三级基本
19、行政系统组织。,清朝督抚,总督为省级的最高长官，全称为总督某某省等处地方提督军务、粮饷，或兼巡抚事。清朝一共建立了二十三个省，其中内地十八省为沿袭旧制或以旧制为基础，其余在边境并为清末所置。这些省是：直隶、奉天、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、台湾、新疆、广东、广西、云南、贵州。其中奉天、吉林、黑龙江、新疆、台湾为后设。 总督之下设巡抚，其全称为巡抚某省等处地方提督军务兼理粮饷，或节制各镇，职权很广泛。有的加侍郎衔，为正二品，否则为从二品。巡抚基本上是管一省，也侧重于军事，但比总督管民政更多，为总管一省军事、行政、监察及教育在内的高级
20、长官。清朝所设巡抚共二十一人，其中由总督兼的有奉天、直隶等八人，单独设的有江苏、安徽等十三人。山东、山西等五省巡抚皆兼提督衔，贵州巡抚兼节制兵马衔。,府州县,府是省之下的一级地方行政机构。知府为一府长官，从四品，掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检好。三年一考属吏，具其优劣上报。一切要政皆需通过督、抚允准乃行。清朝以知府“为承上接下要职”，故严谕督、抚对其考核。同知正五品，通判正六品，协助知府，分掌粮盐督捕，江防海防，河工水利，清军理事，抚绥民众诸职。属官有经历、知事、照磨、司狱等。 在府之外，同时还有直隶厅、州和一般厅、州。凡统治地方人多并直隶于布政使司的为直隶厅、州，地位与府大致相同。厅
21、设官同知正五品，通判正六品，州设官知州正五品，州同从六品，州判从七品。清朝在全国设有直隶厅四十一个，直隶州七十三个。其外的厅、州，称为散厅、州，地位略同于县。至清末，全国已设散厅七十八个，散州一百四十五个。散厅、州设官与直隶厅、州相同，而品级差一等。散厅、州属府管辖，个别的隶于将军或道员。 县是地方基层政权机构。清末全国设一千三百五十八个县。每县设官为知县一人，正七品，县丞正八品一人，主簿正九品，无定员。知县掌一县治理，主要是决讼断辟，劝农赈贫，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚。,边疆地区,清代在东三省、蒙古、新疆、青海和西藏等地，设专门的
22、辖区，采取和内地不同的行政管理办法。在蒙古地区实行盟、旗制度。旗，是中央政权领导下的基本行政单位。在维族地区，设总理回务札萨克郡王一人，治理该部政务，又设协理图撒拉克齐二人以佐之。清朝在新疆还派驻了伊犁将军，掌天山南北最高军政大权，下设参赞大臣一人辅之。在西藏，达赖（驻拉萨）和班禅（驻扎什伦布）掌政令，行教化，同为政教僧俗领袖，但他们“并受成于驻藏大臣”。清朝迁都北京后，在旧都盛京设内大臣一人，副都统二人。在云南、贵州、广西、四川等西南各省的一些少数民族区，清初仍沿袭明代土司制度，有宣慰、宣抚、招讨、安抚、长官诸司，亦有土府、土州、土县的设置。雍正后，清政府陆续将土官改设流官，进一步加强了对西南少数民族地区的直接统治。,清朝,民国,北洋时期，为防止地方军阀割据，裁州留县，形成省道县三级行政区，另在少数民族居住地设置察哈尔、热河等特别区。 南京国民政府时期，裁撤道，形成省县两级，县之下分若干区，区之下分若干乡。,
