1、安徽工业大学公法学院 韦迎春1学 期 作 业 学 科 名 称 : 行 政 管 理 实 务 见 习 指 导 老 师 ： 董 少 林 姓 名 ： 韦 迎 春 班 级 ： 行 政 管 理 111 学 号 ： 119124208 安徽工业大学公法学院 韦迎春2浅谈当前中国土地存在的主要问题及解决办法由六安市舒城县土地问题引发的思考文章摘要：自从改革开放以来，中国实行家庭联产承包责任制已经有 30 多年了，家庭联产承包责任制激发了农民的生产积极性，但随着经济的发展，社会的进步，土地所引起的各种问题逐渐显现并不断激化，在实行土地家庭承包经营的基础上，如何发展适度规模经营、加快现代农业建设，一个重要的途径就
2、是推进土地承包经营权流转。我的家乡六安市舒城县是一个农业大县，上个世纪八九十年代，农民在本地打工者居多，但随着家庭负担的加重，社会主义市场经济的发展，城乡二元户籍壁垒制度的改革，农村人进城现象逐渐普及，形成了巨大的“民工流动”浪潮，21 世纪初，虽然许多人在外地打工，土地闲置现象严重，但很少有农民将土地出租或者使经营权流转，但近些年来，或许是农民工的温饱问题得到彻底解决，或许是农民工思想观念的变化， “与其将土地抛荒，不如将土地出租或转卖”的思想逐渐渗入到每个“理性人”心中。因此，土地交易、转卖、流转、 “私有化”等问题变得异常严重。现在每次坐在家乡的公交车上，映入我们眼帘的主要是大面积的闲置
3、土地、 “抛荒”耕地和大面积的在建厂房、住房等（房地产开发） 。这些现象或许已经成为一种普遍的现象，内部隐含的问题也逐渐“小荷才露尖尖角” ，因此，分析并在“源头”上解决这一问题是十分必须的，也是十分迫切的。关键词：国家政策 土地制度 土地经营权流转 土地“私有化” “小产权房” 土地开发一、 关于中国土地问题的总体性思考（一）土地问题历史遗留问题井田制是我国最早的土地制度，商鞅变法以后，封建地主土地所有制基本确立，一直延续到封建社会末期。在封建社会土地所有制中，土地属于封建地主所有，由于等级森严，这种土地制度维护着封建社会的稳定，促进封建社会经济的发展（土地买卖、兼并等问题在每个朝代的特殊时
4、期都表现得非常严重） 。新中国的成立，土地改革的不断发展形成了中国独具特色的社会主义土地制度，农民的生产积极性大大提高，但随着市场经济的发展，城市化进程的不断推进以及国家相关政策的导向等出现了许多土地问题（土地买卖、土地私有化、土地闲置、土地开发水平低等等） 。土地问题自古就有，处理土地问题“任重而道远” 。（二）土地问题“异化”中国土地制度演变史奴隶制、封建制、资本主义土地所有制、社会主义土地制度安徽工业大学公法学院 韦迎春3任何政策、制度与法律都有它的不足之处，即使当时效率高、作用大，但随着时间的推移，经济的发展，社会的进步，它的不足将慢慢凸显出来，使得有些人钻了制度的空隙或漏洞，因此，土
5、地问题迎刃而生。土地问题并不是以往的简单继承与积累的结果，而是一个不断发展、升级的过程，它学会了新的生存之道，若隐若现，以比较隐秘的方式侵蚀着大多数人的既得利益，那些善于利用这种“病毒”的人大发经济财，巧妙地操纵着土地关系网络。其中，关于土地引发的社会问题主要有以下几个方面：土地出让导致国有资产的流失；各类开发区盲目、重复建设及城市无序扩张；土地财政与潜在金融风险问题；土地过度开发与房地产市场泡沫问题；不完善的土地市场及土地土地资源配置效率低下；征地制度导致一系列的社会问题；土地引发“三农”问题；耕地得不到很好保护；土地腐败等。050000100000150000200000250000300
6、0003500001995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005施工建筑面（万平方米）建 筑 面 积其 中 ： 住 宅（土地过度开发与房地产市场泡沫问题）二、中国土地存在的主要问题及其原因分析 （一）土地出让与国有资产流失土地出让问题引发的一系列问题严重侵害了国家利益，造成了国有资产的巨大损失。例如，中央高层领导认识到土地出让问题的严重性开始对上海过去若干年大量土地出让的事件进行彻查，中央调查小组（临时机构）在市房地局里设立了一间办公室，准备长期作战，一查到底，最终调查的结果导致三位“土地爷”落马：朱文锦、殷国元、陈士杰。因此，土地
7、出让导致的国有资产流失问题必须引起国家的高度关注和警惕。新的土地管理法实施以来，我国各级政府采取有力措施规范土地出让行为，取得了一定成效，但一些地方仍然存在非法出让土地、大量土地收益流失和被挤占挪用等现象。进一步规范土地出让行为，防止国有土地收益流失已经成为当务之急。（二）土地腐败问题伴随着大众传媒的兴起与大发展，土地腐败问题频频出现在报纸、网络以及新闻上。因此，土地腐败问题受到国家的巨大重视。接下来，我对土地腐败问题进行简单的制度分析：在财税体制根源上，地方政府靠土地生财、聚财。分税制使中央财政拿走过多，促使地方政府靠土地生财、聚财。分税制的税种划分，也使得地方政府有激励发展房地产业，不断推
8、高房价。这些均激发了地安徽工业大学公法学院 韦迎春4方政府发展房地产业的冲动，把大量的农地征收过来发展房地产业。房地产业发达的同时，控制土地的政府官员的口袋也就越“发达”。在政治体制根源上，地方政府一把手和分管土地的直接领导权力过大（不受约束的权力必然导致腐败）。中国经济依然是管制型经济，管制型经济使政府承担双重角色。一方面，政府充当“裁判员”（公共利益的代表者），制定政策，调控经济活动。另一方面，政府又充当“运动员”的角色，掌握数量庞大的资源，作为主体参与各项经济活动。GDP 是他们绩效考核的最关键指标，这加剧了他们经营土地的冲动；在土地制度根源上，征地的成本低廉，征地“效益”巨大。正是因为
9、相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定，司法部门通常对政府违规征地引起的法律诉讼不予受理，这就在一定程度上为地方政府的官员的土地腐败提供了法律上的保护。在需求不断上升的情况下，开发商们明白，只有搞定了政府官员，才能以较低成本获得土地。这就是为什么会有那么多政府官员前仆后继倒在土地违法路上。垄断土地供给，给腐败官员利用土地牟取非法利益制造了制度空间。（三）土地经营权流转引发的问题党的十七届三中全会指出：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。随着我国土
10、地使用制度改革的深入，土地使用权也正在按商品经济的规律进行着流转，但由于土地流转这方面的相关制度和政策还不完善，以至在流转过程中出现了许多值得研究的问题。土地流转的本来目的很简单：化分散为集中，促进本地的现代化农业发展。但有些地区采取了随意性流转模式，没有达到通过流转实现集约经营、产业化发展的目的，进而造成土地资源的浪费，难以最大限度地发挥土地效用。究其问题出现的原由，主要存在以下几个方面：缺少严格的流转程序。缺乏相应的风险保护机制。多数地区缺少规范的流转市场。一些方面的工作还缺乏有效的法律保障。存在着一定的侵害农民利益现象。土地经营权流转存在的问题容易使农民与村委会、乡镇政府及相关群提之间出
11、现矛盾，引发社会问题。这一点需要党和政府的高度重视。（四）土地私有化“未来中国十年的政治经济改革目标能否推行土地私有化”这一问题似乎成为当今社会土地问题争论的焦点，出现了“公说公有理，婆说婆有理”的僵持境地。但从目前中共的立场和政策来看，中国目前还不能实行土地私有化，其最根本的理由可能是担心富人将中国的土地瓜分，成为控制土地的大地主，那样会造成不计其数失去土地的农民沦为一贫如洗的新一代长工，加大社会的穷富差距，重蹈旧中国的覆辙，激化社会矛盾与冲突。种种因素分析，中国实安徽工业大学公法学院 韦迎春5行土地私有化，既不利于保障中国的粮食安全，同时对于维护社会稳定、保持中国经济的健康有序发展和坚持社
12、会主义方向不能不说是一招险棋。对于“土地私有化”，我的看法主要是：在当前中国政治经济条件还不成熟的情况下，草率推行农村土地私有化会给中国带来更大危害，例如，土地交易、转卖等会激化各种矛盾，可能会导致更多大地主的出现，那时的中国将会重新回到古代的封建社会，这将对中国社会经济的可持续发展造成巨大影响。（五）土地开发与“小产权房”问题（小产权房为什么被判“死刑”？）小产权房是指未经法定征地和审批等程序，由村集体或乡镇政府独立或与开发商（以下通称开发建设单位）联合在集体所有的土地上开发建设的商品房。小产权房与正规开发销售的楼房相比具有如下法律特征：小产权房的土地使用不合法。小产权房的开发建设程序违法。
13、小产权房无合法产权证书。不难想象，小产权房存在许多不合法问题，如果允许“小产权房”的存在将对社会的和谐发展造成影响，所以政府对“小产权房”采取严厉打击的态度（十八届三中全会明确规定要限制小产权房过快增长） 。小产权房处理问题涉及千家万户，关系各方切身利益。因此，必须综合全面考虑，兼顾各方利益。处理现有小产权房仅仅是开端，关键的问题是如何改变这种局面。短期内是加强对房地产开发，非法用地进行积极有效的监管，避免新的小产权房的出现。但从长远分析，变革土地制度是消灭小产权房的根本所在。可喜的是，现在某些地方已经进行了集体所有的土地直接进入市场的试点工作，相信不久的将来会全面实现。另外，有效降低房价，特
14、别加大经济适用房、限价房、廉租房供应量，使更多的低收入者“居者有其屋” ，对于解决小产权房具有积极作用。三、中国土地问题的解决办法 （一） 改革土地制度，从根本上扭转土地腐败局面产生土地腐败现象的原因复杂深刻，要从根本上扭转这种局面，还必须多管齐下，从体制、法制和机制入手，对土地制度、财税体制和政治体制进行改革，同时引入和完善外部监督，把土地资源配置权力交给市场、法律和制度。为此，提出以下建议。加快政治体制改革。要斩断政府官员伸向土地的揩油之手，首先要从体制上减少政府对微观经济活动的干预，特别要从根本上改变政府利用土地聚财、敛财、生财的行为，取缔土地财政，国有土地出让金一律纳入财政预算。改革征
15、地制度，严格划定公共利益的边界。严格规定征地程序，提高公共利益征地补偿标准，对被征地农民给予合理公平的补偿，使农民分享到工业化城市化的成果。对非公益性用地，政府不要再征收或征用，可以通过市场进行解决，缩小腐败官员设租寻租的空间。建立健全与完善土地制度：土地产权制度、土地出让制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、征地补偿制度、土地征用制度等。安徽工业大学公法学院 韦迎春6（二）坚持公共政策的正确引导，注重政策管理在促进土地流转中要加强引导、注重管理，以提高土地利用率、投入产出率、劳动生产率和农产品优质率为主要目标，牢牢把握政策原则。特别是在必须稳定农户家庭承包责任制的前提下来实行土地所有权、
16、承包权和使用权的适当分离，同时要坚持“集中、连片、规模”的原则，通过流转实现集中连片，规模开发和集约经营，发挥规模经营效应。综合来说，在政策制定、讨论、实施和执行以及评估的各个过程中都必须注重程序化管理，提升政策的质量与“含金量” ，坚持公共政策的正确引导。 （三）强化对土地管理部门和政府主要领导的监管和约束。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。”简单的道德说教是不行的，必须在机制上引入各种社会力量(特别是群众和新闻媒体)来监督官员的权力，加强土地交易的透明性。规范土地招拍挂出让程序，明确交易规则，完善市场运作。在针对土地问题上，我们也应该建立健全监督监管与约束机制
17、，把政府各部门的权力关在制度的笼子内，防止不必要的土地腐败所引发的一系列社会问题。（四）加强土地流转、征用、开发等过程中的程序化管理建立较为统一、规范的土地流转市场，规范流转程序。在程序上，则严格规范了土地流转委托申请、审核登记、收益评估、平等协商、签订合同的全过程。一是明确在流转双方提出申请后,土地流转服务中心要对项目的等级、坐落、面积、经营能力、经营项目等进行严格审核并及时发布流转信息。二是土地流转服务中心严格依据实际，对流转土地的收益情况进行评估,为流转费的确定提供可靠依据,保证双方利益不受损害。三是土地流转服务中心为流转双方牵线搭桥,保证双方在平等、自愿、互利的基础上进行协商。四是做到
18、“四个统一” ，即全县要使用统一制式的土地流转合同文本；土地流转中心统一搞好流转合同签订与见证；统一抓好流转合同纠纷的调解；统一做好流转合同的归档管理。 （五）创新体制机制，探索土地管理新模式，努力迎接土地制度的新挑战 目前中国土地制度面临着许多挑战：如何最好地平衡土地产权界定及土地权益的保护与土地的公共利益之间的矛盾？如何最好地平衡土地公有制与私有经济之间的矛盾？如何最好地平衡土地开发（城市发展）与土地保护（环境生态发展、粮食安全等）之间的矛盾？对于这些问题，我们需要创新体制机制，不断通过实践探索土地管理新模式，第一，引进经济手段和市场杠杆来管理和分配土地资源；第二，注意确保土地政策、规划、
19、管理的区域化发展；第三，农村土地所有权向城市政府流动。（六）提高弱势群体（如农民）的素质，增强辨别能力安徽工业大学公法学院 韦迎春7“三农”问题是国家重点要解决的问题，农民是国家最大的弱势群体，因此，提高农民的素质，增强农民的各方面意识（风险意识、安全意识、责任意识、法律意识等），这些将有利于提升农民的辨别能力，对解决由于土地引起的纠纷意义重大。四、对农村土地问题的深刻反思与长远思考（“农村土地问题之我见” ） 1“土地”是人的最重要立生之本，以土地为核心，我们会联想到与此相关的一系列问题，例如，乡村建设与城市规划问题，房地产开发问题，环境保护问题，土地产权问题，土地市场问题，经济发展问题等。
20、从中可以看出，土地问题研究对于我们的日常生活以及未来展望意义重大，我们不能忽略。解决好土地问题对稳定地区经济社会发展有着非常重要的作用，也能为为社会的和谐增添诸多有利元素。渐进式改革和程序化、制度化、规范化的政策设计对解决土地问题意义重大，对于这一历史遗留以及不断发展变化的问题（即土地问题） ，我们不能盲目，追求“速战速决” ，而应从当前中国的现实出发，不断发现问题并对问题进行深入的分析、探讨，再通过一系列的程序管理、制度设计和创新以及必要的系统控制提出解决方案，最后通过评估贯彻执行到实践中去。土地问题是核心，它很容易诱发各种与此相关的社会问题甚至公共问题，因此，我们还需要建立健全各种保护土地
21、的制度机制，同时加强配套制度、政策建设，力求把问题解决的更好。相信通过党和政府的不断努力探索，土地问题并非问题。中国的社会主义现代化建设将更升一个台阶。文献来源： 沈茂英.农村土地流转与农户权益保障研究以成都统筹实验区为例J.航空工业管理学院学报，2008（5）：34-39. 陈小君等.农村土地法律制度研究.中国政法大学出版社.2004 年 1 月第一版 徐德信等编著.公共经济学.中国科学技术大学出版社. 2011 年 9 月 1 日出版 十八大报告、两会工作报 告、十八届三中全会公 报1 以土地为核心引发的一系列问题安徽工业大学公法学院 韦迎春8 公共管理学(第 2 版). 黎民主编. 高等教育出版社(2011-06) 制度经济学社会秩序与公共政策/制度经济学译丛.作者:(德)柯武刚.(德) 史漫飞 译者:韩朝华出版:商务印书馆 凤凰新闻：中国土地问题的过去、 现在和未来.2009 年 01 月 22 日 14:40 互联网 中国共产党新闻网.蔡继明“土地腐败”的制度分析2011 年 10 月 11 日 人民网- 人民论坛 丁成日.马里兰大学.中国土地问题、政策、制度分析与建议
