1、公共财政学,唐朱昌教授,参 考 书 目 1. 阿尔金森.斯蒂格里兹：公共财政学，上海，上海三联书店，1994。2C. V. 布朗、P. M. 杰克逊：公共部门经济学，北京，中国人民大学出版社，2000。3鲍德威：公共部门经济学，北京，中国人民大学出版社，2000。4彼德.M. 杰克逊：公共部门经济学前沿问题，北京，中国税务出版社，2000。5. 胡庆康、杜莉：现代公共财政学，厦门，厦门大学出版社，2001。 6财政研究、税务研究、经济研究、财贸经济、中国财政等。,综 合 类 经 济 学 网 站 http:/ （经济学家） http:/（经济学网站） http:/（经济学阶梯教室） http:/
2、（中国经济学家网） http:/（中国管理名家网） http:/www.usa-review.org（美国经济评论） http:/www.china-review.org（中国经济评论） http:/（中国经济学网） http:/（经济学资源数据库） http:/（中国经济新闻网） http:/（中国经济信息网）,著 名 研 究 中 心 http:/www.crcpp.org（中国经济体制改革研究会公共政策研究中心） http:/（天则经济研究所） http:/ http:/ http:/（中国改革论坛） http:/ http:/www.chinainnovations.org（中国政府创新
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5、http:/（财政部科研所） http:/ http:/（中国社会科学院财贸与经济研究所） http:/ http:/ 公共财政的内涵,一.财政学的研究对象和范围 1.研究对象 财政学属于应用学科，主要研究财富在国家、企业及个人之间的分配和使用方式。主要涉及国家的财政税收方面的问题，如国家预算、税收政策的制定等.通过研究财富在国家、企业及个人之间的分配和使用,财政学会回答我们一系列问题,如: 为什么需要政府？政府应该如何定位?能干什么而不能干什么?政府采取不同的行动会,对社会的资源配置和收入分配产生什么样的影响？政府为什么会采取这样的行动？要使政府的行为符合社会公众的利益应该如何制定政府的行为
6、规则和制度？ 由此可见，财政学是极具挑战性的。显然，解释和规范政府的行为要比解释和规范个人、家庭和企业的行为要困难得多。如果说家政学研究的是当家之道，企业管理研究的是经营之道，那么，财政学研究的则是治国之道。 2.研究的主要范围,在财政学的分析框架中，国民经济被分为公共部门和私人部门。公共部门是政府的组织体系，分为政府部门和公共服务企部门两个部分，前者依靠税收取得收入，并在相当大的程度上免费向社会公众提供产品和服务；后者则通过销售产品和服务来维持自身的生存和发展。 一般而言,通过使用公共财产和公共资金贯彻和执行政府意图的实体（机关、事业等）,都属于政府的组织体系，人们通常将这一组织体系总称为公
7、共部门。 本课程教学涉及的范围见下图.,公共财政学,公共财政 的实质 与内涵,公共财政 的基本理论 与功能,公共财政 支出,公共财政 收入,财政预算 与财政 政策,二“财政” 的来源与一般涵义,1.来源.中国古代称财政为“国用”、“国计”、“度支”、“理财”等。并把财政管理部门成为 “大农会”、“大农司”。“财政”，一词出现在中文词汇中至今只有百年的历史。据考证，清朝光绪24年，即1898年，在戊戌变法“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最初启用“财政”一词。“财政”一词的使用，是当时维新派在引进西洋文化思想指导下，间接从日本“进口”的，而日本则是来自英文pu
8、blic finance一词。,民国政府成立时，主管国家收支的机构正式命名为“财政部”。中华人民共和国成立后我们也一直沿用“财政部”的名称. 2.财政的一般涵义 是以国家为主体的国民收入的分配活动.但这种分配是广义的分配,既包括生产要素的分配,也包括生产成果的分配.简单而言,财政是一国政府集中一部分国民生产总值的收支活动,并通过这种收支活动达到社会总供给和总需求的协调. 三.公共财政的概念与内涵,(p.3-4) A.自然经济 - 家计财政家计财政 - 是指在自然经济状态下，以个人、私人的财政安排为主的财政类型。 自然经济条件下的财政，虽然也以国家的名义进行活动，形式上也具有某些社会性特征，但自
9、然经济条件下的整个国家都属于私人所有，处于“家天下”状态，所以财政收支活动在本质上自然就具有个人或私人的性质。,1三种经济体制所对应的三种财政,B.计划经济体制 - 国家财政国家财政是计划经济体制下所特有的一种财政形式，是国家直接计划配置社会资源的手段。国家直接掌控社会经济生活几乎所有的方面，使整个国家和社会变成以政府为中心的大企业，财政是这个大企业的总财务，也就成为了为国家服务的工具。,C.市场经济 - 公共财政公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型。市场经济的主体有三个：企业、居民和政府。经济形式分为：私人部门经济和公共部门经济。 政府的经济活动主要表现为政府的收支活动，即公共财政。,公
10、共财政：(名词解释) (前言p.1) 以市场的资源配置作用为基础；以防范市场失灵为前提；以满足社会公共需要为目标；在法制框架下,向所有的社会经济运行主体提供一视同仁的财政；一个国家或社会只要选择市场经济的运行方式,就同时应该自然地选择公共财政,这是符合市场经济运行规律的一般性要求,也是公共财政本质在市场经济条件下的具体体现。在现代市场经济基础上运行的财政称为现代公共财政,(P6-8) 1、分配主体-政府-政权组织和社会经济管理者。这是公共财政最本质的特征。A.奴隶、封建社会的家计财政B.社会主义计划经济的国家财政(政府三位一体三种不同的任务） C.市场经济的公共财政,四. 公共财政的主要特点与
11、内涵,2、分配目的是为了满足公共需要目的：使那些通过市场机制难以有效解决资源配置的领域能够获得充分的财力保证。提供公共服务和满足公共需要的财力由于公共服务只能由作为政权组织者的政府来提供，所以为提供公共服务和满足公共需要提供资金就成为公共财政的基本目的。公共财政为市场提供一视同仁的服务，而不只是为某一个经济成分服务的财政。 家计财政私人收支性质 国家财政不能一视同仁,重点放在增大国营经济上,公共财政凭借政治权力进行分配，是弥补市场失灵的财政。强制性：需要政府凭借法律来强制人们自觉纳税。补偿性：企业和个人从公共服务中获得了新的利益，这样就在纳税与公共产品之间形成了一种利益补偿关系。,3、分配依据
12、是凭借政治权力，由非市场渠道进行，具有强制性和补偿性。,政府拥有政治权力,所以公共财政只能追求社会目标，不能追求盈利，“公共性”和“非赢利性”是公共财政的最根本特征。5、公共财政是法制化的财政。市场经济条件下，政府的财政活动和运作必须在法律法规的约束规范下进行，从而使得公共财政表现为一种法制财政。,4、公共财政具有公共性和非赢利性两大最基本的特征。,1、自由竞争资本主义的公共财政； 2、现代资本主义的公共财政；,六、公共财政的两个发展阶段 （前言p2-3),西方财政学作为一门独立的学说开始于 200多年前，以亚当斯密的国富论（1776）的出版为标志。这段时期它的研究对象主要限于政府财政收支管理
13、，这是与当时自由放任的经济学思潮盛行、政府经济行为范围较窄相适应的。 由于受到古典经济学家斯密的影响，一般认为，“自利”的个人在追求个人利益最大化的过程中，能够达到帕累托最优的资源配置结果。因而,反对国家对经济生活的干预政府的角色：“守夜人” 国防：保护社会不受社会之外的侵犯和压迫 公安、司法：保护社会成员不受社会其他成员的侵犯和压迫 公共事业和公共设施：比例小 政策含义：信奉自由市场，政府规模应有限度。,1、自由竞争资本主义的公共财政：早期财政思想,早期财政思想的影响这种理论在实际中的表现，公共财政具有如下特征：财政支出占整个国民收入的比重较小；税负较轻；预算平衡，除了战争，很少出现赤字；国
14、债负担较轻。 财政的公共性主要体现在：社会秩序和物质性的公共产品方面。,20世纪30年代后，“市场失灵”学说盛行，政府开始介入经济活动，财政的“公共性”领域得以进一步拓展。到20世纪60年代，出现了原有财政学的新拓展，即公共经济学。研究： 公共财政收支； 公共经济部门存在的合理性和职能范围； 公共部门定价、公共支出收益； 分析政府对经济的管理和调节等。,2、 现代资本主义的公共财政凯恩斯后的财政思想,财政的“公共性”领域进一步扩展：就业币值稳定外部性收入分配等由于市场自身的天然缺陷而无法完全由市场来解决,因而是 属于“公共性”问题。公共财政活动的最基本准则是：市场能干的,政府就不要去干；市场不
15、能干的,政府就要去干。 政府对市场失灵的弥补，主要包括：国家防务活动、 维持正常的社会秩序、公共基础设施建设、 为市场公平竞争制定规则、再分配以纠正社会收入分配不公现象、 对经济运行实施宏观调控等。,（P914） 包括：职责、支出、收入、宏观调控、宏观管理 界定公共财政的职责 公共财政的职责是为政府执行社会管理者的职能提供财力和政策支持。A.保证公共需要的职责 主要满足公共需要对财力提出的要求 国家机构的正常运转 社会科学、教育、文化、卫生等事业的发展 为社会再生产提供共同的基础设施：通讯、桥梁、道路、供水、供电、大江大河治理,七. 公共财政的基本架构,B.调节社会经济的职责通过调解公共预算的
16、平衡关系,调解市场供需总量的平衡,以保证市场的稳定 运用财政分配杠杆弥补市场对资源配置的不足，实现国家产业政策的要求 运用政策性收支调解社会分配的不公C.规范社会分配秩序和参与决策的职责 公共财政的各种管理制度、收支政策和法规是规范和管理经济生活、维护市场公平、合法竞争的正常秩序的有效形式 公共财政参与政府决策使其更加科学化,建立以公共支出为支点的公共财政的支出体系公共财政支出的首要原则弥补市场失灵 公共财政支出的体系应该包括以下几个方面：行政和国防支出 社会事业支出 公益工程支出： 自然垄断行业电讯、自来水、天然气、电力及公共交通 公共工程支出：防洪堤、公共桥梁、路灯、水库、交通指挥系统等
17、转移性支出：社会保障、财政补贴、间接性支出（援外支出、债务支出、贴息支出）等,3. 建立以税收收入为主,以制度化收费为辅的公共财政收入体系A. 税收是公共财政最主要、最基本的收入来源 B. 规费体现为政府服务与企业、个人间的利益交换关系 C. 公债是弥补财政赤字的手段,4. 建立宏观调控体系A. 预算政策：赤字、盈余、平衡预算 B. 税收政策：通过自动稳定机制和相继抉择机制调解社会总供给和总需求；调解收入分配关系 C. 支出政策 ： 购买支出政策是反经济周期、调解资源配置、稳定物价的有力工具（政府投资和政府消费）D. 财政补贴政策；社会福利是实现公平分配、反经济周期波动的主要工具之一；消费性补
18、贴增加消费者的可支配收入,增加消费需求；生产性补贴的作用在于鼓励特定的生产投资,增加供给E. 公债政策：排挤效应；替代效应；货币效应；收入效应,中国公共财政建设的指标体系,在现实生活中，财政活动主要具体化为财政的收入和支出。财政收支均由若干项目构成，各收支项目得以成立的根据是什么，各有什么特点，它们如何影响国民经济的运行？财政收支总量上的平衡或不平衡怎样影响总供给和总需求的平衡关系，如此等等，都是财政学要研究的主要内容。 返回,中国公共财政建设的指标体系,（1）政府干预度。 在市场经济体制下，政府对市场经济的干预度是反映财政公共化程度的基础性指标。可以从质和量两个方面来测度政府对市场的干预程度
19、。从质的方面来看，建立规则和维护市场秩序、提供公共物品和服务、收入再分配行政管制这4个方面能够较好地反映政府干预经济的范围和力度。从量的方面来看，财政收支占GDP的比重反映了政府支配资源的数量，是政府履行各项职能，满足社会公共需要的物质保障。,（2）非营利化。 在计划经济体制下，政府不仅要满足社会公共需要，同时还承担了几乎所有私人物品和服务的生产与供给。随着计划经济向市场经济的转轨，政府与市场的分工逐渐明晰，政府的职能要调整到以公共利益极大化为目标、满足社会公共需要上来。因而，财政资金逐渐从竞争性领域中退出，实现非营利化是转轨时期对公共财政建设的基本要求。,（3）收支集中度。以公共利益极大化为
20、目标是财政公共化的核心要求。这不仅反映为国有资本从竞争性领域退出，即财政的非营利化过程。更为重要的是，财政公共化要求约束政府部门的权力，禁止利用政治权力为部门和个人谋求利益。而要做到这一点，需要将全部政府收支纳入预算管理，并且所有政府收支都要完全归口于财政税务部门管理。改革初期以行政性分权为基本特征的改革模式在一定程度上导致了政府收支权力的分散和混乱，政府权力部门化、部门权力个人化的倾向严重。当前推行的税费改革、部门预算改革、收支两条线、国库集中支付、政府采购制度就是为实现政府收支权力的公共化而采取改革措施。,2公共财政建设的制度框架 满足社会公共需要的方式，即财政决策机制的公共化是公共财政区
21、别于其他财政形式的本质特征。在满足社会公共需要的过程中，公共化的财政制度首先应当能够使社会成员的公共需要得到充分的表达，即老百姓能够通过参与财政收支的决策反映自己对公共物品和服务的需求。在社会公共需要得到充分表达的基础上，财政收支决策应当遵循被大家普遍认可的、公正合理而且透明的规则。也就是说，社会成员公共需求显示得越充分、财政收支决策的规则越公正、合理、透明，财政的公共化程度就越高。进一步看，社会成员的公共需要又是多样化的。不同的公共物品和服务往往由不同级次的政府提供。公共财政的制度框架也应当包括不同级次政府满足社会公共需要的分工规则。,（1）财政法治化。财政法治化是从规则的角度强调所有财政行
22、为都必须有法可依，而且所依之法是最大限度反映公共利益和基本社会公正观念的“良法”。从总体上说，法治化财政是将财政行为置于良法控制之下的财政，是政府财政行为自觉接受监督的财政。财政的法治化表现在以下6个方面： 财政的民主立法、 财政的法律至上、 财政法律体系的完备（健全性）、 财政的权利保障度、 财政的司法公正、 财政行政行为的受约束程度。,（2）财政民主化。财政的民主化是指财政事务的处理是按民主程序进行的。财政的民主化过程，是社会成员的公共需要得到充分反映的过程，是对公民在财政事务上的意见得到政府回应，政府财政行为受到公民监督的过程。财政民主化能够更好地反映公民对财政事务的满意度和参与度，可以
23、从知情权、参与权、决策权、监督权4个方面进行测度和衡量。,（3）分权规范度。在存在多级次政府的情况下，不同级次政府满足社会公共需要的分工规则也是财政公共化的重要评价对象。由于各国之间国情的差异，并不存在标准化的政府间财政关系模式。但是，政府间财政关系的明晰、规范和合理是公共财政制度的基本要求。因此，用政府间财政关系的规范度指标来测度地方政府满足多样化、差异化公共需求的能力。,3公共财政的运行绩效财政收支安排的最终结果应该能够较好地体现公共财政职能，公平而有效率地满足社会公共需要。为此，可以用均等化、可持续性、绩效改善度3个指标来反映公共财政的运行绩效。（1）均等化。尽管具体的社会公共需求是发展
24、变化的，但公平地满足社会公共需求是公共财政的基本特征，也是评价财政运行结果公共化的重要指标。所谓公平，是指公共化的财政应当是“一视同仁”的财政，所有社会成员应享有相同的财政待遇。财政均等化指标，包括公共服务的均等化和公共收入的非歧视性两个方面。,（2）可持续性。中国作为发展中国家，促进经济社会可持续发展始终是政府的重要职责。从财政运行角度看，公共化的财政应当是运行平稳，具有较强抗风险能力的财政。当前，社会各方面的风险有向财政集聚的趋势，财政风险特别是隐性财政风险越来越大。公共财政的可持续性还包括了财政自身运行的可持续性。,（3）绩效改善度。公共化的财政应当是财政运行绩效得以不断改善的财政，即按照成本效益原则，一定量的财政支出能够为社会提供更多的公共服务。公共财政建设的改善度指标，由两个层面的内容构成：一是对作为公共财政最终产出结果的公共物品和服务的数量与质量的评价，称为实体成果性绩效；二是对公共财政运行机制过程中对相关制度规范的遵从程度的评价，称为程序合规性绩效。,4、财政国际化。财政的国际化首先表现为财政核算体系的国际化，即 政府收支体系、 政府收支报告、 公共部门会计准则应当具有国际可比性；另外， 税收的国民待遇、 国际间财税协作和对外交流、 接受国外政府及国际组织援助及债务、对外援助的数量与金额 以主权国家的身份参与国际公共物品供给的情况都可以反映财政国际化的程度。,
