1、1国务院关于中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要实施中期评估报告中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（以下简称纲要），是在我国全面建设小康社会关键时期，深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚时期发布实施的纲领性文件。全面评估纲要实施进展情况，推进纲要顺利实施，对推动科学发展、全面建成小康社会具有十分重要的意义。按照中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法要求，重点围绕纲要明确的主题主线、主要目标、战略任务、重大改革、重点工程等实施进展情况进行全面评估，并在深入分析存在的主要问题和挑战基础上，立足纲要实施、着眼长远发展，提出对策建议。一、 纲要实施总体顺利“
2、十二五”规划实施以来，面 对国际金融危机的深 层次影响和国内外发展环境的变化，在党中央、国务院坚强领导和全国各族人民共同努力下，围绕主题主线的转型发展取得积极进展，主要目标实现程度良好，各项重大战略任务积极稳步推进，经济社会发展取得新成就。2（一）经济增长超过纲要预期目标2011 年国内生产总值增长 9.3%，2012 年增长 7.7%，2013年上半年增长 7.6%，经济增速高于纲要确定的年均增长 7%的预期目标。实施积极促进就业、提高劳动力素质的政策，20112013 年上半年，城 镇累计新增就业 3212 万人，城镇登记失业率稳定在 4.1%。实 施积极的财政政策，民生等重点领域支出得到
3、较好保障。实施稳健的货币政策，加强流动性管理，引导货币信贷及社会融资规模平稳适度增长。加大价格综合调控和监管力度，较 好遏制了物价上涨态势，居民消费价格涨幅由 2011 年的5.4%回落到 2013 年上半年的 2.4%。完善外 贸进出口政策，引导鼓励扩大境外投资，国际收支状况总体稳定，2013 年上半年经常项目顺差占国内生产总值比重为 2.5%。（二）经济结构调整取得新进展内需对稳增长支撑作用显著增强。20112012 年内需对经济增长的贡献率均超过 100%。坚持把扩大消费需求作为重点，20112012 年社会消 费品零售总额年均增 长 15.7%，2012 年居民消费率为 36%，比 2
4、010 年提高 1 个百分点；消费需求对经济增长的贡献总体呈上升趋势，2013 年上半年为 45.7%，比 2010 年提高 2.6 个百分点。稳定投资增长，2011、2012 年投资率分别为48.3%、47.8%，“十二五 ”规划确定的一批重点项目顺利实施，投资结构继续优化。农业基础进一步巩固，现代农业发展水平稳步提升。粮食综合生产能力跃上新台阶，现代畜牧业、渔业、林业发展水平不断3提高。粮食总产量实现“十连增” ，连续 7 年稳定在万亿斤以上，油料、糖料、蔬菜、水果、肉类、水产品等其他农产品也实现全面增产。农业科技装备水平持续提高，2012 年主要粮食品种良种覆盖率超过 96%，农作物耕种
5、收综合机械化水平达到 57%，新增农田有效灌溉面积 4800 多万亩，新增高效节水灌溉面积 6700 多万亩，农业灌溉用水有效利用系数达到 0.516。农业市场体系进一步完善，农村流通现代化水平提高。粮食宏观调控能力不断增强，粮油储备得到充实，应急保供能力提高，仓储物流设施条件改善。产业结构调整取得进展，三次产业结构继续优化。战略性新兴产业发展取得进展，高技术产业快速发展，重点产业振兴和技术改造取得成效，化解产能过剩、淘汰落后产能工作取得进展，企业兼并重组积极推进。以互联网为牵引的电子商务、产品定制、物流服务和第三方支付等发展迅速，物联网、云计算、互联网金融、网络传媒娱乐、研发设计服务等新兴业
6、态蓬勃发展。服务业增加值比重由 2010 年的 43.2%提高到 2012 年的 44.6%，年均提高 0.7 个百分点，2013 年上半年达到 45.3%。重大基础设施建设成效显著，综合交通运输体系不断完善。铁路、公路、民航、水路、管道等交通基础设施规模进一步扩大、网络化程度提高，截至 2012 年末，通车运营的快速铁路里程 2.6万公里，在建 1.6 万公里；高速公路通车里程 9.6 万公里，比 2010年增加 2.2 万公里；定期航班航线里程 495 万公里。宽带网络发展水平明显提升，光纤宽带网络和 3G 网络已覆盖所有城镇，行4政村通宽带比例达到 88%，互联网普及率达到 44%。大型
7、能源基地建设继续推进，绿色矿山建设、燃煤电厂综合升级改造步伐加快，可再生能源和清洁能源加快发展。水利建设扎实推进，南水北调东线一期工程正式通水，中线主体工程基本完工，大江大河大湖治理继续加强，重点水源工程和流域控制性枢纽工程建设稳步推进，中小河流治理、病险水库水闸除险加固和山洪灾害防治等防洪薄弱环节建设加快推进。城镇化积极稳妥推进，城乡发展协调性增强。城镇化率从2010 年的 49.95%提升到 2012 年的 52.57%，年均提高 1.31 个百分点。覆盖城乡的基本公共服务制度正在建立，城乡居民收入差距和基本公共服务差距趋于缩小，城乡居民收入比从 2010 年的3.23:1 缩小到 201
8、2 年的 3.10:1。农村面貌明 显改善，农村水电路气房等建设加快，解决超过 1.6 亿农村居民的饮水安全问题，新增沼气用户 505 万户。截至 2013 年 6 月底，农村危房改造竣工810 万户，超过纲要确定的 800 万户目标。区域发展战略深入推进，区域发展协调性增强。深入实施新一轮西部大开发，加快推进西藏、新疆等地区跨越式发展；东北地区等老工业基地振兴成果不断巩固和扩大，东北地区改革开放进一步深化，全国老工业基地调整改造和资源型城市可持续发展取得积极进展；推进实施中部地区崛起战略，粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造及高技术产业基地、综合交通枢纽建设取得重大进展；东部地区率先转型、
9、率先推进现代化步伐加快。区域相对差距逐步缩小、绝对差距扩大放缓，东、中、西、东北人5均地区生产总值差距由 2010 年的 2.11.11.01.5 缩小到 2012 年的 1.81.01.01.5。主体功能区战略深入实施，省级主体功能区规划编制工作基本完成，国家重点生态功能区财政转移支付等配套政策陆续实施。（三）科技教育水平稳步提高科技研发投入力度加大，创新能力持续提升。企业创新活动更加活跃，科技投入和产出大幅度增长。2012 年，我国全社会研发经费投入突破 1 万亿元，占国内生产总值的比重提高到1.98%，其中来自企 业 的研发经费投入超过 74%。国家科技重大专项扎实推进，取得一批以载人航
10、天、探月工程、北斗导航、深水钻井平台为代表的重大创新成果。在载人深潜、超级计算、高温超导、 IPS 干细胞、深地 钻探等方面实现突破性进展，取得量子反常霍尔效应、中微子振荡等重大科学发现。科技基础设施建设进展迅速，新建一批国家工程中心、重点实验室和企业技术中心，一些核心关键技术取得突破，填补了多项重大产品和装备空白。截至 2013 年 6 月底，国内发明专利拥有量（不含港澳台）总数超过 49 万件，每万人口发明专利拥有量达到 3.64 件，提前实现纲要目标。科普基础设施建设力度加大，服务范围更加广泛。教育事业优先发展，普及程度持续提高。财政教育投入进一步加大，各项教育发展重点工程稳步推进，教育
11、改革发展取得积极进展，教育公平取得成效，公共教育资源配置得到改善，职业教育和技能培训规模日益扩大。2012 年，财政性教育经费支出超过 2.2 万亿元，占国内生产总值比例首次突破 4%；学前三年毛入6园率达到 64.5%，比 2010 年提高 7.9 个百分点；九年义务教育巩固率达到 91.8%，提高 2.1 个百分点；高中阶段教育毛入学率达到 85%，提高 2.5 个百分点；高等教育毛入学率达到 30%，提高 3.5个百分点。以高层次、高技能人才为重点，加强各类人才队伍建设，2012 年公有制经济领域专业技术人员总量达到 2977 万人。（四）资源节约环境保护力度加大推进资源节约集约利用，资
12、源利用效率持续提升。实施能源消费总量和能源消耗强度双调控，强化工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能减排，继续实施节能改造、合同能源管理、节能技术产业化、节能产品惠民等重点工程，节能降耗取得成效。20112012 年单位国内生 产总值能源消耗累 计降低 5.54%，能源消费结构有所改善，非化石能源占一次能源消费比重由 2010 年的 8.6%提高到 2012 年的 9.4%。不断完善循 环经济政策，园区循环化改造、 “城市矿产” 示范基地、再制造 产业化、餐厨废弃物资源化利用、资源综合利用“ 双百工程” 等积极推 进。发展绿色矿业，绿色矿山建设取得进展。实行最严格的耕地保护制度和水资源管理制
13、度，加强节约用地和用水，守住 18 亿亩耕地红线，20112012 年单位工 业增加值用水量累计 降低 20%。全面推 进绿色建筑行动，完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量与节能改造面积 5.7 亿平方米。环境保护工作力度加大。主要污染物排放总量控制取得进展，20112012 年化学需氧量、二氧化硫、氨氮排放总量分别累计下降 5.0%、6.6%、4.1%。城镇生活污水和垃圾 处理能力进一步增强，72012 年全国城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到87.3%和 84.8%，提前完成 纲要目标。空气环境治理力度加大，实施环境空气质量新标准，出台大气污染防治行动计划，进一步完善区域大气污染
14、联防联控机制。加强环境风险防控，环境预警与应急能力有所提升，妥善处理突发环境事件，危险废物污染、电子废物污染、化学品污染和重金属污染等环境污染问题有所缓解，加强核与辐射安全监管，辐射环境质量保持良好。应对气候变化工作稳步推进，基础能力建设得到加强。开展42 个国家低碳省区和低碳城市试点，在 7 省（市）启动碳排放权交易试点，20112012 年单位国内生产总值 二氧化碳排放累计下降 6.6%，基本完成 阶 段目标。建 设性参与 联合国气候变化框架公约内外谈判，有效维护我国和其他发展中国家的合理发展权益。广泛开展气候变化国际合作， “南南合作” 取得新 进展。适应气候变化特别是应对极端气候事件能
15、力提高，极端天气和气候事件监测预警预防能力逐步提升。气象防灾减灾体系建设稳步推进，2012 年突发气象灾害监测率达到 80%以上，人工增雨（雪）开发空中云水资源量年均 500 亿吨。重点区域保护力度加强，生态建设扎实推进。加强重点生态功能区和各类禁止开发区域的保护和管理，继续实施天然林保护、退耕还林、退牧还草、防沙治沙、湿地保护、防护林体系建设、水土保持、石漠化综合治理等重点生态工程。加强江河源头区和重要水源地保护，实施生态脆弱流域综合治理和生态修复，大力开展植树造林种草、推进森林经营、增加森林草原碳汇，加强河湖、8湿地、草原等生态环境保护与修复。实施生物多样性保护战略与行动计划，加强生物多样
16、性保护优先区域的保护与管理。生态补偿机制不断完善，补偿力度逐步加大。森林防火、林业有害生物防治、野生动物疫源疫病防控等取得显著成效。生态文明示范工程全面推进。20112012 年，森林面积增加约 750 万公顷；森林蓄积量增加 6 亿立方米，提前实现纲要目标；新增水土流失综合治理面积 9.3 万平方公里；新增种草保留面积约 1 亿亩，草原综合植被盖度达到 53.8%。（五）人民生活水平不断提高城乡居民收入快速增长，基本公共服务水平显著提高。合理调整收入分配关系，着力提高低收入群体收入。20112012 年，城镇居民人均可支配收入年均实际增长 9%，农村居民人均纯收入年均实际增长 11%，均高于
17、同期国内生产总值增速，实现了城乡居民收入增长和经济发展同步的目标。职工最低工资标准年均上升近 15%，收入分配差距有所缩小。社会保障体系建设全面推进，保障水平进一步提高。新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度实现全覆盖，截至 2013 年 6 月底，城镇职工基本养老保险参保人数达到 3.1 亿人，城乡居民社会养老保险参保人数达到 4.9 亿人。全民基本医保体系初步形成，截至 2013 年 6月底，各项基本医疗保险参保人数达到 13.2 亿人，参保率提高3.4 个百分点，提前完成纲要目标。探索建立城乡居民大病保险、医 疗救助、疾病应急救助制度，重特大疾病保障水平提高。城镇保障性安居工程建
18、设力度加大，截至 2013 年 6 月底，累计新9开工建设 2264 万套。城乡最低生活保障制度逐步完善，保障水平不断提高。实施新的国家扶贫标准，进一步加大农村扶贫投入。坚持计划生育基本国策，2011、2012 年年末总人口分别为 13.47亿人和 13.54 亿人，年均增长 4.9，低于 7.2的纲要控制目标。人民健康水平进一步提高，人均预期寿命有所提高。（六）社会事业和社会管理得到加强文化卫生体育事业繁荣发展，生活质量持续改善。公共文化设施建设取得明显成效，覆盖城乡的公共文化服务体系初步建成，公共文化设施免费开放和服务范围不断扩大。文化产业规模和实力不断壮大，出版、广播影视、动漫、演出、新
19、媒体、创意设计、工艺美术等文化产品和服务内容更加丰富多彩。文化体制改革继续推进，国有经营性文化单位转企改制基本完成，公益性文化事业单位内部机制改革不断深化，初步形成富有效率的文化宏观管理体制和微观运行机制。公共卫生服务体系建设得到加强，公共卫生工作成效显著，城乡医疗服务体系进一步完善，多元化办医格局正在形成，基本药物制度进一步完善，药品供应保障体系进一步健全，公立医院改革试点稳步推进，中医药事业持续健康发展。出生缺陷预防力度加大，提高出生人口素质工作深入推进。2012年我国孕产妇死亡率为24.5/10 万，比2010 年降低18%；婴儿死亡率为10.3，提前完成纲要目标。颁布实施中国妇女发展纲
20、要（20112020年）和 中国儿童发展纲要（20112020年），切实加大对妇女儿童权益的保障，妇女儿童发展的各个领域取得明显成效。残疾人社会保障体系和服务体系初步建立，残疾人生存发展10状况明显改善。公共体育健身设施服务能力不断提高，竞技体育综合实力不断提升，竞赛表演、健身休闲等体育产业快速发展，形成了一批具有国际影响力的体育产品和重大赛事品牌，全民健身运动广泛开展。加强和创新社会管理，社会治理体制更加健全。积极探索信息化条件下社会管理新模式，社会信用体系建设力度明显加大，基层社会管理体制改革启动实验，城乡社区自治和服务功能得到加强，社会组织功能和作用得到更广泛发挥。截至2013年6月底，
21、城乡社区服务机构总数达到21.3万个，覆盖率达到31%，社会组织总数达到50.6万个。互联网普及和新媒体发展使信息获取和意见表达更为便捷，社会交互影响力增强。应急管理和公共安全体系更加健全，食品和药品安全监管体制改革稳步推进、监管力度明显加大，安全生产状况明显改善，2012年单位国内生产总值生产安全事故死亡率比2010年下降29.4%。（七）改革开放稳步推进重点领域和关键环节改革取得成效。国有经济战略性调整和垄断行业改革稳步推进，国有企业公司制、股份制改革不断深化，主辅分离取得积极进展。贯彻落实促进非公有制经济发展政策措施，非公有制经济发展环境不断改善。政府机构改革和职能转变取得积极进展，完成
22、新一轮国务院机构改革，取消、调整、下放535 项行政审批事项，启动地方政府职能转变和机构改革，事业单位分类改革稳步推进，电子政务应用进一步深化。铁路行业实现政企分开， “三网”融合 试点稳步推进。 转移支付制度不断完善，11均衡性转移支付占全部转移支付比重由 2010 年决算的 17.4%提高到 2013 年预算的 22.4%。预算外资金全部纳入预算管理，国有资本经营预算制度实施范围进一步扩大，全国社会保险基金预算正式报送全国人大，预算透明度进一步提高。在全国范围内开展交通运输和部分现代服务业营业税改征增值税试点，实施改革的服务业范围进一步扩大，个人住房房产税试点取得预期成效。资源税改革稳步推
23、进。个人所得税制度及征管办法进一步完善，企业研发费用税前加计扣除范围扩大，实施进口暂定关税税率的商品范围扩大且平均税率降低，小微企业暂免征收增值税和营业税范围进一步扩大。收入分配制度改革积极推进，企业工资决定和增长机制继续完善，机关事业单位工资制度改革稳步开展。积极稳妥推进农村土地产权确权流转、城乡建设用地增减挂钩和征地制度改革。天然气价格形成机制改革顺利推进，建立与可替代能源价格挂钩的动态调整机制，比价关系进一步理顺；成品油价格完全理顺，电价形成机制不断改进，电煤价格实现并轨。调整水资源费征收标准。人民币汇率形成机制不断完善，汇率双向浮动弹性增强，人民币跨境使用取得积极进展。利率市场化改革和
24、资本项目可兑换改革稳步推进，贷款利率管制全面放开。资本市场制度建设不断加强，全国性场外交易市场总体框架基本形成，中小企业股份转让系统试点扩大至全国，市场化及多元化的资本市场退市新制度基本建立，债券市场在规范创新中不断发展，直接融资比重显著提高。期货市场建设取得积极成效，国债期货、动力煤和铁矿石等新期货品种挂牌交易。村镇银行、贷款公司等新12型农村金融机构快速发展。保险业改革开放和创新深入推进。金融调控和监管机制进一步完善。林业改革有序推进，集体林权制度改革全面推进，启动国有林场改革试点。综合配套改革试点工作有序推进，开展浙江义乌国际贸易、黑龙江“两大平原” 现代农业等综合配套改革试点。对外开放
25、广度和深度不断拓展。协同推进沿海、内陆、沿边开放，内陆开放型经济快速发展，沿边开放水平不断提升，全方位区域开放格局不断完善。对外贸易平稳健康发展，2012 年货物贸易进出口总额达到 3.87 万亿美元，稳居世界第二位，出口额占全球份额从 2010 年的 10.4%提升到 2012 年的 11.2%；进出口商品结构不断优化，高新技术、机电产品和具有比较优势的制成品出口持续增长，加工贸易向产业链高端延伸，矿产资源、技术设备、重要农产品和消费品进口有效弥补国内供应不足；服务贸易进出口总额继续增长，2012 年达到 4706 亿美元，位居世界第三，占世界服务贸易进出口总额的 5.6%。更加注重引资引智
26、相结合，外商直接投资规模稳定、方式多样、水平提高，截至 2013 年 6 月底，非金融类外商直接投资累计 2897 亿美元，科学研究、技术服务等领域外资投入保持较高增速；国外贷款管理完善，行业及区域投向优化，项目质量提高，同期安排国外贷款约 1043 亿美元。企业走出去水平不断提高，境外投资加快发展，主体多元、领域广泛、规模扩大、水平提高，截至 2013 年 6 月底，非金融类对外直接投资累计达到 1919 亿美元。（八）其他重点任务进展顺利13纲要提出的推进社会主义政治文明建设、保持香港澳门繁荣稳定、加强国防和军队现代化建设等重大战略任务进展顺利。党的十八大明确了推进政治体制改革的方向和重点
27、，以及基本建成法治政府的目标。坚定不移地贯彻“一国两制 ”、“港人治港”、 “澳人治澳”、高度自治方针，支持港澳巩固提升 竞争优势、培育新兴产业，不断深化内地与港澳经济合作，深圳前海、广州南沙新区、珠海横琴新区开发取得积极进展。两岸政治、经贸、文化交流不断深化， 海峡两岸经济合作框架协议得到有效执行，大陆游客赴台观光自由行开放，试点城市不断增加。适应国家发展、安全环境的复杂变化和新要求，军队不断拓展和深化军事斗争准备，装备水平、训练水平和作战能力不断提高。统筹经济建设和国防建设稳步推进，国防动员能力和质量得到提升。总的来看， 纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24 个主要指标
28、绝大多数达到预期进度要求，少数指标已提前完成纲要目标。但部分指标实现进度较慢，需要给予高度关注。一是能源消费强度控制指标。受能源消费总量增量超出预期的影响，20112012 年能耗 强度只下降了 5.5%，要实现五年下降16%的目 标 ，20132015 年需要年均降低 3.8%以上。二是二氧化碳排放强度控制指标。20112012 年二氧化碳排放强度累计下降 6.6%，要实现五年下降 17%的目标，20132015年需要年均下降 3.9%以上。二氧化碳排放强度与能耗强度密切相关，能耗强度下降幅度滞后于目标要求，直接影响了二氧化碳14排放强度降低目标的实现进度。三是能源消费结构优化指标。2012
29、 年，非化石能源占一次能源消费比重为 9.4%，累 计仅提高 0.8 个百分点，要实现到 2015年 11.4%的目 标，20132015 年还要累计 提高 2 个百分点。四是氮氧化物排放量下降指标。由于脱硝电价政策试行期间火电厂脱硝意愿不强、设施建设滞后，以及机动车油品标准和质量偏低等诸多原因，2011 年氮氧化物排放总量上升 5.7%，虽然2012 年下降 2.8%，但仍比 2010 年高出 2.8%。要实现五年下降10%的目 标 ，20132015 年需要年均下降 4.3%以上。二、存在的主要问题和挑战“十二五”前半期实施情况和薄弱 环节表明， 由于制约科学发展的思维定式、路径依赖、体制
30、机制尚未发生根本改变，关键领域改革推进难度较大，科学发展和转变经济发展方式的激励约束机制尚未健全， 纲要确定的以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的发展要求有待进一步落实，全面完成纲要提出的各项目标任务，还存在一些问题和挑战。（一）结构优化升级进展缓慢依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变。20112012 年消费对经济 增长贡献率上升，主要是由于投资增速下降和出口增速下降。投资依然是拉动经济增长的主要手段，一些地区的高增长主要靠固定资产投资超常增长支撑，相当部分投资集中在基础设施、房地产和部分产能过剩领域，积累了较大债务风险。15农业生产面临诸多挑战，基础地位还不稳固。农业资源
31、环境约束与需求刚性增长的矛盾突出，保障粮食等重要农产品有效供给面临挑战。突破性新品种新技术储备不足与气候不确定性增加的制约增强，单产提高的难度加大。农业劳动力素质低与农民组织化程度低的影响凸显，农业生产经营体制亟待创新。国内农产品价格持续上升与国际市场价格较低的矛盾突出，现行农产品价格调控政策面临两难选择。农业进入高投入、高成本、高风险发展期与农业支持保护制度尚不健全的矛盾显现，迫切需要进一步完善强农惠农富农政策。产业优化升级进展缓慢。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等行业产能过剩严重，光伏等新兴行业的产能利用率只有30% 50%。受劳动力成本上升等因素影响，传统低成本比较优势正在逐步弱化，
32、导致部分产业竞争力下降；受体制机制改革滞后、技术研发能力不足、国有事业单位科研成果转化不畅等因素影响，产业创新能力和核心竞争力不强，服务业增长潜力没有完全释放， 战略性新兴产业规模较小，新的比较优势有待于培育发展。技术进步和人力资本对经济增长的贡献不高。产业技术升级慢，大型企业研发动力不强，中小企业创新能力不足，基础和前沿技术研究比较薄弱，原始创新能力仍然较弱，研发投入绩效有待提高，科技创新基础还不牢固，核心技术受制于人的局面尚未根本改变，经济增长的科技含量不高。劳动力、资金、土地、能源资源等要素产出效率依然偏低。劳动生产率只相当于发达国家16的 1/4 左右。单位产出的 资本投入持续提高，投
33、资效率持续下降。土地使用十分粗放，城镇建设用地人口密度和土地产出强度偏低。经济增长的全要素生产率贡献有所下降。城乡分割、区域分割的体制机制尚未根本破除。虽然城乡居民收入差距和区域发展差距趋于缩小，但各种要素、产品在城乡区域间自由流动和平等交换受到阻碍，行政分割、地方保护、恶性竞争现象依然存在。城镇化进程中产业结构升级、要素空间聚集、资 源集约利用、农业适度规模经营、农村繁荣发展的有机统一尚未实现。重复建设、无序开发现象普遍存在，城乡一体、区域协作、良性互动的发展格局尚未形成。空间开发秩序混乱，产业和城镇布局与资源环境承载力之间的矛盾突出，主体功能区战略的实施机制有待进一步完善和强化。（二）环境
34、污染形势严峻各种污染物随时间累积和在空间集聚，加重了部分区域的生态环境压力，并呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征，环境风险日益突出，突发环境事件处于高发期，环境应急能力不足，环境质量改善与人民群众的期待差距较大。大气污染日趋严重。传统煤烟型大气污染依然严峻的同时，以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染物日益严重。虽然按 1996年环境空气质量标准城市空气质量得到改善，但按照在 1996 年标准基础上增设 PM2.5浓度限值、臭氧 8 小时平均浓度限值，调整 PM10、二氧化氮、 铅等浓度限值后的新 标准，全国有 60%左右的城市空气质量不能达标，灰霾现象和雾霾天气在局部地区频繁1
35、7出现且日趋严重。水体污染依然突出。由于人口密度高、经济活动强度大，加之部分高污染行业沿江（河）布局，污水处理和排放控制不力，重点流域化学需氧量、总磷和总氮排入量居高不下。地下水污染开始由点状向面上扩散，由浅层向深层渗透，水资源安全受到威胁。土壤污染日益凸显。产业发展对土壤污染的累积影响逐步显现，被 污染地块开发利用的环境问题突出，对农产品质量和人体健康构成威胁。重金属过度排放和化肥、农药、农膜等使用不合理，使全国土壤环境质量下降，局部地区出现中度和重度土壤污染。由于土壤环境保护的法律法规缺失、标准体系不健全，环境监测、 预警及监管基础薄弱，污染途径多、原因复杂、控制难度大，土壤污染呈现复合型
36、、难治理的特点。虽然我国生态环境恶化趋势总体上有所减缓，但自然生态环境脆弱，生态受损、灾害多发等主要生态问题依然严峻，长期积累的环境矛盾正集中显现。随着经济增长、人口增加、能源资源消耗和城市的不断扩展，对生态环境的压力还将进一步加大。产业无序转移和资源过度开发还将加剧对部分生态脆弱地区的生态破坏。（三）财政金融风险增大由于依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变，一些地区为了追求经济增长速度，盲目扩大投资，不顾条件上项目，不仅带来了产能过剩等问题，还导致地方政府性债务扩张较快、18财政金融风险加大等隐患，部分地区政府性债务规模过大。由于股票市场融资功能弱化，股权融资与债务融资比重失衡，债务杠
37、杆率偏高。一些金融机构通过影子银行体系提供大量高成本融资，融资期限错配，潜藏着一定的流动性风险。大量债务集中在收益水平低且回收期长的基础设施、产能严重过剩产业和房地产领域，资金周转速度和使用效率下降，处理不好容易引发系统性金融风险。（四）社会矛盾复杂多发居民收入差距依然较大，不同群体间利益矛盾加大。城乡社区公共服务设施依然薄弱，城乡、区域、群体之间基本公共服务差异仍然较大，低收入群体和农业转移人口享受的基本公共服务水平偏低，潜藏着一定社会风险。环境污染、征地拆迁、非法集资、群体利益诉求等导致的群体性事件时有发生，人民群众对社会公平正义的诉求范围更加广泛。信访总量仍在高位运行，治安案件立案数、刑
38、事案件立案数等社会稳定指标呈上升趋势。三、强化纲要实施的主要措施从国际环境看，国际金融危机爆发至今已逾五年，但深层次影响尚未结束，美、欧、日等主要发达经济体经济复苏动力仍显不足，全球经济稳定复苏依然缓慢且存在变数，国际需求难现过去的强劲增长。从内部环境看，国内经济增长的要素和约束条件正在发生变化，随着人口老龄化水平和劳动人口抚养比提高，我国劳动力成本进入上升通道，加之企业生产经营的资源环境成本约束加大，支撑高速增长的传统比较优势正在弱化。前几年形成19的一大批过剩产能和部分城市的房地产泡沫需要逐步消化；过高的整体经济杠杆率和地方政府性债务，也需要通过稳健的去杠杆过程加以消化。上述发展条件和环境
39、的变化，使“十二五 ”后半期及未来经济增长面临一定的下行压力，必须通过优化宏观调控政策组合，为稳增长和调结构营造良好宏观环境，既要防止一些地区不顾条件盲目追求高增长，进一步加重产能过剩和债务风险，加剧节能减排压力，又要守住经济增长底线，避免引发就业、财政、金融等连锁反应，防止经济出现大的波动，在确保纲要预期增长目标实现的基础上，为中长期稳健增长奠定坚实基础。“十二五”后半期，必 须坚持以科学发展为 主题，以加快转变经济发展方式为主线，深入贯彻落实党的十八大精神和十八届二中、三中全会做出的一系列新部署，坚定不移地推进改革开放，加快建立有利于科学发展的体制机制，切实解决纲要实施中存在的突出问题，强
40、力推进节能减排和生态环境保护各项举措，努力促进纲要目标任务全面实现。（一）全面深化各项改革制度创新是推动发展的核心动力，是贯彻落实纲要主题主线的重要保障，也是化解经济社会发展诸多矛盾和问题的根本出路。 “十二五 ”后半期，既要围绕全面实现纲要发展目标，加快推进纲要已经明确的各项改革任务，更要着眼于建立健全有利于科学发展的体制机制，按照党的十八届三中全会的改革部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧20紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会
41、公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革。特别是要把经济体制改革作为全面深化改革的重点，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，处理好政府与市场的关系，在政府治理及发展成果考核评价、统一市场体系、财税体制、金融体系、土地制度、就业创业体制机制、收入分配制度、社会保障制度、生态文明制度等领域，加快取得改革突破，通过改革增强发展动力和创新活力，进一步夯实纲要实施的制度基础。（二）确保实现预期增长目标1、进一步健全宏观调控政策体系。合理把握宏观经济政策的调控方向和力度，根据形势变化加大预调微调力度，财政政策应该在保障政府投资重点、防范地方政府性债务风险、促进结构调整和保障改善民
42、生等方面发挥更积极作用；货币信贷政策要有效防范通胀，保持金融市场流动性和利率水平合理适度，引导资金更加有效地投入到满足有效需求、具有经济效益、符合产业政策的实体经济部门，为创业创新和结构调整提供更高效的金融服务。进 一步完善人民币汇率市场化形成机制，按照主动性、渐进性、可控性原则，进一步增强汇率双向弹性，加快实现人民币资本项目可兑换。进一步加强财政、货币、产业、土地、环保等政策之间的协调配合，努力完善以服务总量调控目标为主、兼顾多重21结构性目标的宏观调控政策体系，防止出现大的经济波动。2、积极防控并妥善化解财政金融风险。积极稳妥地应对地方政府性债务风险，在确保合理融资需求的同时，有效控制整体
43、债务风险，对于稳定“ 十二五” 后半期经济 增长具有重要意义。要根据不同地区和不同领域负债水平的高低，按照区别对待、分类监管、疏堵结合的原则，有针对性地采取应对之策。按照尽力而为、量力而行原则，合理安排改善民生的各项计划，既要保障民生托底，又要防止把胃口吊得过高。合理调控全社会固定资产投资规模，根据财力可能合理安排公益性和准公益性基础设施项目的投资规模，健全地方政府投融资行为约束机制，从源头上控制债务规模过快扩张。对地方政府性债务实行分类管理，建立规模控制、预算管理和风险预警制度，加强高风险地区债务管理，完善地方政府债券制度，建立规范的地方政府举债融资机制；加强对地方政府举债行为监管，坚决制止
44、地方政府违法违规融资行为；全面动态监控地方政府性债务情况，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制地方政府资产负债表。妥善化解地方政府性债务风险，防止资金链断裂导致的区域性、系统性违约风险。将地方政府新增债务纳入党政领导干部考核范围。在基础设施和公共服务领域，在保障合理收益前提下，积极引入民间资本等多元化投资主体，推进特许经营，完善市政公用设施定价机制，提高运营效率，减轻政府支出压力。加快股票市场制度改革和完善步伐，进 一步完善股票市场融资和投资功能，促进创业投资和私募股权投资基金规范发展，进一步完善债券市场，创新债券品种，22提高股权融资和债券融资等直接融资比重。加强和改进金融监管，有效监
45、管影子银行体系，防止资金过于集中在产能过剩和投机性领域，有效防控系统性金融风险。3、构建中长期内在稳定增长机制。在地方政府性债务负担加重、整体债务率偏高，货币供应量持续较快增长和全社会融资规模偏大环境下，单纯以需求管理为主的财政政策和货币政策，在促进经济增长上的运作空间日趋缩小，操作不当还会带来产能过剩加剧、结构调整延缓、通胀压力加大、债务风险累积等问题。要创新宏观调控思路和政策组合，坚持需求管理和供给管理并重，顺应转型升级和提高核心竞争力的迫切要求，以提高供给侧效率为重点，着力构建新的内在稳定增长机制。在扩大内需特别是消费需求的基础上，充分利用我国城镇化水平提高后日益显著的规模经济和分工效应
46、，将稳增长的着力点转向完善市场经济体制和改善营商环境，不断加强人力资本积累，加快培育新的竞争优势，促进创业繁荣、创新驱动、结构升级，进一步提高全要素生产率，促进经济增长与结构升级同步，为中长期持续稳定增长创造条件。（三）加快推动产业结构升级针对近年来国际产业格局调整、新兴产业加快涌现、信息化融合不断加深，传统产业向绿色低碳、数字智能化方向升级，产业链形式从简单线性关系向多维立体网络发展，供应方式由单纯大规模生产向大规模生产与灵活个性化订制互补转变等新趋势，着眼于打造中国经济升级版，统筹解决当前突出矛盾和长期结构23性问题，把化解产能过剩、推动结构升级与优化产业布局结合起来，把加快培育新比较优势
47、与深度参与国际分工结合起来，不断提高生产要素配置效率，促进三次产业互动融合发展，提高产业发展质量和核心竞争力。1、加快发展现代农业，夯实农业基础地位。以确保国家粮食安全为前提，统筹国际国内两个市场、两种资源，有序推进农业发展转方式、调结构，加快发展现代农业。严格保护水土资源，在坚守耕地数量红线的同时更加注重保护耕地质量，加快实施全国新增 1000 亿斤粮食生产能力规划，着力加强粮食等重要农产品生产基地建设，实施粮食收储供应安全保障工程，提高市场供应能力。大力推进农业科技进步，推动良种、良法、农艺、农机有机融合，推出突破性的新品种、新技术和农机具，着力提高单产水平。加快构建农业技术服务新机制，积
48、极发展多元化的社会化服务组织，支持发展多种形式的适度规模经营，提高农业生产专业化水平和组织化程度。有序治理耕地重金属污染、农业源污染、地表水过度开发和地下水超采等农业环境突出问题，保障农产品质量安全和生态环境安全。启动大豆和棉花的目标价格补贴试点，逐步研究完善粮食等农产品的价格政策和市场调控机制。2、加快推进现代产业体系建设。从优化结构、延伸链条、鼓励创新等入手，进一步强化信息化与工业化融合，加快健全现代产业体系。加快服务业发展，不断提高服务业增加值和就业比重，优化服务业结构，重点发展面向制造业转型升级的生产性服务业，面向消费结构升级、生活质量提高的教育培训、医疗保健、养老24托护、休闲旅游、
49、文体娱乐等生活性服务业。培育发展战略性新兴产业，加快实施重大产业创新发展工程和重大应用示范工程，重点解决好技术支撑、市场培育和政策保障问题。改造提升制造业，继续按照“ 四个一批” 的要求化解钢铁 、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，抑制高耗能、高污染行业盲目扩张，推进企业技术改造，促进制造业生产链条从加工制造环节向研发、设计、品牌、营销、服务等环节延伸，生产方式从大规模同质化生产向柔性化、智能化、数字化生产转变。坚持陆海统筹，深化海洋经济发展试点。3、积极培育动态比较优势。在充分发挥比较优势的基础上，积极培育动态比较优势，是产业结构升级的支撑。要采取措施应对人口红利逐步弱化、劳动力成本明显上升等挑战，延缓传统比较优势的过快丧失。根据各地劳动力供求关系和生活成本上升状况，弹 性确定最低工资标准，减轻用工成本过快上涨压力。完善教育培训体系，加大职工特别是进城农民工技能培训力度，培养高素质劳动者和技能型人才，以人力资本积累弥补人口红利的弱化。建立产学研协同创新机制，加大政府对基础、前沿、公益、共性关键技术研究的投入力度，开展财政科技经费投入绩效评估，培育有利于企业研发创新的良好
