1、1刑事程序失灵问题的初步研究陈瑞华【内容提要】刑事程序法在实施过程中普遍存在着被规避和架空的问题。这种程序失灵的问题已经成为刑事诉讼制度所面临的最大挑战。造成刑事程序失灵的原因，主要是法律没有确立有效的程序性制裁和程序性裁判机制，某些法律程序的设计所带来的诉讼成本的投入超出了司法制度的最高承受力，办案人员为避免不利的考核结果而不得不主动规避某些法律程序，一些程序设计因为受到相互冲突的法律传统的影响而出现了自相矛盾的情形。不仅如此，现行的刑事司法体制也对很多源自西方的程序设计的有效实施，构成了一种“瓶颈效应”。 【关键词】程序失灵 法律后果 诉讼成本 业绩考核 法律传统 司法体制 一、引 言近年
2、来，随着中国立法机构将刑事诉讼法的再修改纳入立法规划之中，越来越多的法律学者都开始关注起“刑事诉讼法再修改”的问题。法学界发表了一系列相关的论文和著作，一些资深学者还组织起草了多部“刑事诉讼法专家建议稿”，对这部法律的修订提出了全面、系统的理论方案。笔者也参与了中华全国律师协会刑事业务委员会组织的研讨活动，并主持起草了国内第一部律师版的刑事诉讼法修改建议稿。这样，刑事诉讼法的再修改问题第一次打破了完全由立法部门主导的局面，呈现出法律学者、律师共同参与和影响立法进程的状态。 一般来说，刑事诉讼法的再修改所涉及的无非是刑事程序规则的改变，包括法律规则的增加、删除和改变问题。其中，由规则的改变所带来
3、的可能有公检法三机关权力的调整，嫌疑人、被告人、辩护律师诉讼权利的扩大，以及某种新的诉讼制度的建立。那么，中国刑事诉讼制度在实施中面临的根本问题是什么？对于这一问题，每一个法律学者都可以给出自己的解答：嫌疑人、被告人的辩护权需要加强；侦查人员的非法取证行为需要遏制；证人不出庭作证的问题需要解决；取保候审的适用范围需要扩大；未决羁押的适用对象需要限制；各种证据的证据能力需要有更加明确的限制，等等。但是，假如我们不是仅仅关注“书面刑事程序的完善”，而是考察刑事程序的实施问题的话，那么，上述这些问题尽管非常重要，却并非是根本问题。其实，中国刑事诉讼制度在实施中面临的根本问题，既不是当事人诉讼权利的扩
4、大问题，也不是公检法三机关权力的重新分配问题，而是刑事程序的失灵问题。 所谓“刑事程序的失灵” ，是指立法者所确立的法定程序在刑事司法活动中受到了规避和搁置，以致于使刑事诉讼法的书面规定在不同程度上形同虚设。我们通常所说的“法庭审判流于形式”，其实就是指刑事诉讼法所设定的有关法庭审判的各种规范已经受到架空；我们一般所认为的“两审终审制已经名存实亡”，其实就是在表达法定的审级制度已经受到规避；我们经常所说的“合议制不复存在”，其实也是在说明合议制度在实施中已经受到搁置；至于取保候审的“实体处分化” 、逮捕的“定罪判刑预演化”、刑事被告人当事人地位和辩护权的虚无化、法庭审判中的“ 案卷笔录中心主义
5、”、法院对于有罪证据不足的案件普遍拒绝采取“疑罪从无”的裁判方式，也都从不同的方面显示出相关的刑事程序设计根本没有得到实施。 当然，所谓“刑事程序的失灵”，主要是指立法者所设计的法定程序已经无法得到有效的实施，但无论是侦查机关、公诉机关还是审判机关，在刑事司法活动中并不是不遵守任何程序规范。只不过它们所实际奉行的是一套并未得到正式法律确认的“潜规则” 或“ 隐形制度 ”。这些“潜规则”或“ 隐形制度”，往往是公检法机关基于办案的方便而自行设计出来，并在实际刑事司法活动中逐渐得到普遍认可的规范。作为中国刑事司法实践中“自生自发”形成的规范，这些潜规则、隐形制度尽管在正当性上经常受到法学界的“口诛
6、笔伐”，可是却似乎具有较强的生命力，并在很大程度上取代了正式法律程序的权威地位。 面对正式法律程序受到规避、潜规则大行其道的问题，我们不能仅仅从伦理正当性上对此进行评价。这种评价是必要的，但却是远远不够的。我们需要站在社会科学的立场上，对中国刑事程序失灵的问题作出更为深入的考察和分析。一方面，我们需要认真研究刑事程序失灵的主要表现和类型，使这种研究尽可能走向理论模型化。另一方面，我们更需要跳出刑事程序失灵的事实本身，从外部引入一系列外生变量，从而对产生这一问题的原因作出令人信服的解释。 本文就是在对大量经验事实进行分析和概括的基础上，提出刑事程序失灵的五个原因，也就是笔者所要揭示的“刑事程序失
7、灵的五大定律” 。其一，刑事诉讼法没有建立较为完善的程序实施机制，使得一些刑事程序先天就具有被规避和搁置的风险；其二，立法者所做的某些程序设计，实施起来成本过于高昂，会带来诉讼效率的下降和办案量的上升，这往往会促使司法机关对实施这些程序退避三舍；其三，由于某种司法管理方式的作用，办案人员一旦严格遵守某些法定程序，不仅无法获得实际的利益，反而可能因此而遭受惩罚，这注定会造成这些程序受到规避的局面；其四，立法者从西方引进的某些法律制度，与本土法律传统产生了激烈的冲突，使得相关的程序设计面临与此相悖的刑事政策的挑战，造成司法人员放弃对法律程序的遵守；其五，某些从西方引进的刑事程序，并不具备适当的司法
8、体制2的保障，而在司法体制改革明显滞后的情况下，这些略显“超前”的刑事程序设计，注定变得难以实施。 这些问题要得到根本的解决，确实会面临一系列的困难。本文的宗旨在于揭示问题的存在及其形成的原因，并在这种分析的基础上提出一般化的概念，从而对于问题产生一种普遍的解释力。至于这些问题的最终解决，有的需要国家司法体制的巨大变革，有的有待于社会转型的完成，有的甚至还需要其他各种社会条件的变化。但归根结底，不找到深层的问题，不对造成这些问题的原因作出准确的揭示，任何旨在推动刑事诉讼制度变革的设想和行动，都可能是盲目的，也是充满风险的。 二、刑事程序法的实施机制从一定角度来看，刑事程序的失灵也就是正式的刑事
9、诉讼程序无法得到实施的问题。那么，刑事诉讼程序为什么无法得到实施呢？我们首先需要考察刑事程序法实施的方式，然后才能揭示中国刑事诉讼法无法得到实施的原因。 实体法所确立的规则大体可分为授权性规则、义务性规则和禁止性规则等三种。但任何一种法律规则无论是授权性的、义务性的还是禁止性的，一般都包含着“假定”、“ 处分 ”和“ 责任”等基本构成要素。当然，我们也可以将“假定”与“处分”予以合并，统称为“规范内容”；“责任”则可以被视为 “法律后果”，也就是受某一法律规则约束的法律主体违反该项规则所要承担的法律责任或所要承受的法律后果。由此，实体法的实施要具备两个基本条件：一是规则所包含的权利、义务和禁令
10、要有明确、具体的内容；二是侵犯某一权利、不履行某一义务或者违反某一禁令的主体，要承受不利的法律后果。不过，实体法的实施并不是可以自动完成的。具体而言，无论是权利、义务、禁令还是法律后果，都不可能仅仅通过自身而得到实现，而必须依赖于程序法的实施。这既需要有诉讼主张的提出、举证责任的分担、证明标准的确定，也要有相应的裁判方式和救济途径。从这一角度来说，程序法既是保证实体法得到最终实施的工具和手段，也是确保实体法所确立的各项权利、义务、禁令和法律责任适用到个案的中介和桥梁。 与实体法相似的是，程序法所确立的法律规则通常也可以分为授权性的、义务性的和禁止性的，也要具有“假定 ”、“处分”和“责任 ”等
11、三大构成要素。但是，程序法中的“法律责任”或“法律后果”，一般并不是通常意义上的实体法律责任，如民事赔偿责任、行政处罚责任、刑事责任或者纪律惩戒责任等，而通常属于那种以宣告无效为标志的程序性法律后果。这也就意味着，实体法所强调的“责任自负原则”并不适用于程序法，违反程序法的“行为人”并不会因为违反法律程序而遭受个人利益的损失，至多带来“违法所得的利益遭到剥夺”这样的后果，也就是违法所实施的诉讼行为不会产生预期的法律效果。当然，这只是就一般意义上的程序性违法所作的判断。假如某一程序性违法行为已经达到较为严重的程度，并触犯了某一实体法所确立的法律规则，那么，这种程序性违法行为也就转变成为一种实体性
12、违法行为，并因此在程序法和实体法双重意义上遭受不利的法律后果。 程序性制裁的独特方式决定了程序法的实施具有不同于实体法的性质。但这还不是问题的全部。与实体法相比，程序法的实施不可能通过另外一部程序法的实施来完成。几乎所有国家都不可能制定一部专门的“程序法的实施法 ”。这样，程序法的实施还不得不通过其自身来完成。那么，程序法究竟是通过怎样的方式来实施其自身所确立的各项法律规则呢？首先，程序法必须确立一套可操作的宣告无效的机制。这可以归人到上面所说的“程序性法律责任”的范畴。这就需要针对违法侦查行为确立非法证据排除规则，针对违法公诉行为确立宣告起诉无效规则，以及针对违法审判行为确立撤销原判的机制。
13、其次，程序法还必须建立一套专门针对程序性违法问题的司法裁判机制。这也就是笔者所强调的“程序性裁判” 的问题。例如，要实施非法证据排除规则，就需要确定何方为诉权的行使者、诉讼请求提出的诉讼阶段以及受理的法院、法院受理后的裁判方式、证明责任的分配、证明标准的确定以及相应的司法救济途径。不建立这些程序性裁判机制，那么，所谓的“程序性制裁”是根本不可能得到实施的，那些违反法律程序的诉讼行为也不可能在程序层面上被宣告为无效并受到有效的遏制。 按照上述程序法实施的基本原理，我们可以总结出刑事程序失灵的第一条定律：刑事程序法只要没有确立旨在宣告违反法律程序的行为无效的机制，只要没有为这种宣告无效机制的实施确
14、立基本的司法裁判机制，那么，有关刑事程序规则就是不可实施的，也就具有天然失灵的可能性。 要论证这一定律的成立，其实并不困难。我们可以找到中国刑事程序失灵的很多例子，以显示这条定律具有普遍的适用性。例如，中国立法机关 1996 年确立了律师在侦查阶段“会见在押嫌疑人的权利”，却没有建立任何旨在保障这一权利得到实现的机制，使得这一权利在司法实践中受到架空。立法者没有针对那些程序侵权行为确立任何法律后果，如由此所得的证据不具有证据能力、通过限制律师会见权所提起的公诉不具有法律效力等，也没有建立任何有助于惩罚那些限制律师会见权之行为的法律责任。不仅如此，遇有侦查人员任意限制、剥夺律师会见权的情形，无论
15、是嫌疑人还是律师，都无法获得向中立法庭提出司法救济的机会，也没有任何一家法院会受理这类涉及侦查行为合法性问题的诉讼请求。结果，律师会见在押嫌疑人的规则，不仅没有有效的程序制裁机制来保证其得到实施，而且也变成一种不可诉和不可救济的法律规则。尽管造成侦查人员任意限制、剥夺律师会见权问题的原因是多方面的，但是，“律师会见在押嫌疑人” 这一规则的不可实施性，却至少是促成这一问题产生的一项重要因素。 3又如，1996 年修订后的刑事诉讼法确立了嫌疑人、被告人申请变更强制措施的权利，尤其是申请取保候审的权利，这显示出立法者对居高不下的未决羁押状况的关注。但在司法实践中，嫌疑人、被告人每当提出变更强制措施或
16、者适用取保候审的申请，无论是公安机关、检察机关还是法院往往予以驳回，使得这一诉讼权利在很大程度上变成不可实现的权利。造成这一局面的原因可能也是多方面的，但是，单就刑事程序的实施问题来看，嫌疑人、被告人“有权申请变更强制措施”这一规则具有实施的可能性吗？答案只能是否定的。这是因为，对于应当变更强制措施而没有变更、应当适用取保候审而拒绝适用的诉讼决定，立法者并没有确立任何程序上的法律后果，尤其对那些违反法律程序任意延长未决羁押的行为，没有确立专门的诉讼行为无效机制，更没有对侦查人员滥用未决羁押的行为确立非法证据排除规则。不仅如此，如果嫌疑人、被告人提出变更强制措施或者适用取保候审的申请，不仅会遭到
17、无理的拒绝，而且也不可能获得司法救济的机会。这种问题一旦发生，无论是检察机关还是法院都不可能为申请救济的嫌疑人、被告人提供司法听证的机会，也不可能为嫌疑人、被告人质疑未决羁押的合法性提供一个合适的场合。于是，嫌疑人、被告人有权“申请变更强制措施” 或者“ 申请适用取保候审”，就变成一种不可实施的法律规则，有关的权利也成为不可救济的权利。这一法律规则的失灵和被规避，也就成为一种必然的结果。 当然，有人可能会提出疑问：中国现行法律体系中并不是没有确立任何程序性制裁机制，刑事诉讼法就确立了一审法院“违反法律规定的程序”并“ 影响公正审判”的，会导致二审法院撤销原判的制度，最高法院的司法解释也确立了中
18、国式的非法证据排除规则。但是，这些程序性制裁机制并没有得到很好的实施。既然如此，程序法的实施机制问题真的是造成刑事程序失灵的原因吗？ 的确，从刑事程序实施的角度来说，无论是撤销原判制度还是非法证据排除规则，都具有保障相关程序规则实施的功能，但它们本身也属于“程序规则”的有机组成部分。按照前面的解释，任何一项程序规则只要没有可操作的程序性制裁和程序性裁判机制加以保障，就将变成一种不可实施的规则。但是，立法者即便针对那些程序性违法行为确立了程序性制裁机制，这些程序性制裁机制本身也是不能自动得到实施的，更难以发挥保障其他程序规则得到实施的作用。 由此看来，非法证据排除规则和撤销原判制度，作为中国法律
19、也已确立的两种“法定”程序性制裁制度，确实也都存在“难以实施的问题” 。但是，这一问题并不足以推翻刑事程序失灵的第一条定律。这一经验事实恰恰说明，任何程序规则，无论是实体构成性规则，还是程序实施性规则，都需要有较为完善的实施机制加以保障。只要某一法律程序变成一种不可实施的规则，只要某一诉讼权利变成一种不可救济的权利，那么，刑事程序的失灵问题就会随即出现。这就意味着，刑事程序的失灵问题，既可能出现在普通的授权性规则、义务性规则和禁止性规则之中，也同样会影响那些旨在确立程序性违法之法律后果的程序性制裁规则的实施。 三、法律程序的成本问题法律程序的设计经常会涉及诉讼成本的投入问题。作为一种需要投入人
20、力、物力和时间等司法资源的活动，刑事诉讼活动的诉讼效率是一个需要认真面对的问题。任何一项刑事司法制度的改革方案，如果不考虑诉讼成本的限制问题，这种改革就不可能具备任何现实的基础。正如美国联邦最高法院前任首席大法官伯格所说的那样，假如将适用辩诉交易的案件比例降低 10 个百分点，那么，美国联邦和各州的刑事侦查、公诉和审判资源就需要增加一倍，否则，这种刑事司法制度将变得不堪重负。伯格大法官之所以说出这番话，主要是针对建议废除辩诉交易制度的观点而提出的疑问。但是，这番话也可以被作以下解读：任何一种法律程序在设计上如果会带来诉讼成本的增加和诉讼效率的降低，并且这种增加和降低已经超出了刑事司法制度的最大
21、承受力，那么，刑事程序失灵的问题就会发生。这可以被视为刑事程序失灵的第二条定律。 迄今为止，在涉及各项法律价值尤其是程序公正与诉讼效率的冲突协调问题的时候，一些法律学者总是摆出一幅居高临下的姿态，提出“协调公正与效率值冲突的各种理论设想”。但是，这种理论设想一旦缺乏基本经验事实的支持，就会变成一种纯粹“形而上”的思辨，而在司法活动中难以具有最起码的可操作性。司法实践的经验和教训表明，法律程序的设计必须充分估计到诉讼成本的增加给刑事司法制度可能带来的冲击，也必须顾及刑事司法制度的承受力问题，否则，一种带有理想立法初衷的程序设计，就会成为一种空中楼阁，而不具有得到实施的可能性。每当遇到这种情形，不
22、堪重负的司法制度往往会自生自发地促成一种潜规则的出现，以替代那种貌似合理但并没有足够的司法资源加以支持的制度设计。 立法机关在 1996 年修订刑事诉讼法时对“刑事审判方式”的改革就是一个典型的例子。立法者意识到，原有的审判方式赋予法官过大的司法调查权，在庭审过程中主导了整个法庭调查和法庭辩论程序，使得控辩双方难以进行充分的对抗，且由于庭审前全案阅卷并进行证据调查核实工作，造成法院普遍存在着“先定后审”、“庭审流于形式”等方面的问题。为解决这些问题，立法者废止了法院庭审前对公诉案件的实质审查制度，大大限制了法官庭审前查阅案卷4的范围；改变了法庭调查的顺序和方式，削弱了法官在证据调查方面的主导地
23、位；引入了交叉询问机制，使得控辩双方可以就证据调查发挥更大的作用。立法者相信，这种以英美对抗制为蓝本的“审判方式改革”，可以确保被告人更加充分地行使辩护权，更好地发挥庭审功能。另一方面，为避免“抗辩式审判方式”的推行带来严重的诉讼拖延问题，立法者设立了一种旨在促进轻微刑事案件得到速决的简易程序，使得那些可能被判处 3 年有期徒刑以下刑罚的案件，在被告人自愿认罪的前提下，可以通过较为简易的方式得到处理。 然而，简易程序的推行尽管取得了一定的积极效果，却无法从根本上解决刑事案件严重积压、法院办案资源短缺的问题。例如，作为较早推行“普通程序简便审”的基层法院，北京海淀区法院的情况就说明简易程序的设立
24、并没有真正解决司法资源的有限性与案件的大幅度增长之间的矛盾。根据统计，该法院 1997 年通过简易程序处理的刑事案件为 464 件，占全部刑事结案数的 35；2000 年则达到 1000 件，占刑事结案数的 50。但是，由于刑事案件的基数逐年增大，审判的压力并没有得到缓解，甚至还随着抗辩式审判方式的推行以及审判长选任制的落实而更为加重。在仅有三名审判长的刑一庭，每个审判长一年中通过普通程序进行审理的案件高达 350 件以上。正是在这种近乎无法承受案件压力的情况下，该法院才创立了“普通程序简便审模式”，使得那些没有争议的案件可以在一个小时之内审理完毕了。 海淀法院所创立的“普通程序简便审”制度，
25、已经被最高法院推广到全国，现在已经成为与法定的简易程序并驾齐驱的“被告人认罪案件的普通程序”。当然，基层法院对审判方式所作的“自生自发的改革”，可以被解读为一种法律制度成长的重要途径，那就是根据社会的需要和司法资源的承受力而发育出一种富有生命力的制度。不过，从立法机关推行所谓“抗辩式审判方式” 的立法初衷来看，基层法院所推行的“普通程序简便审”，无疑意味着至少在那些被告人自愿认罪的案件中，那种以英美对抗制为蓝本而建立起来的新的审判方式，已经受到了规避和搁置。这种“普通程序简便审”的改革试验，其实也是“抗辩式审判程序” 出现失灵的显著证据。 1996 年审判方式改革所带来的影响还远不止于此。本来
26、，立法者已经意识到，中国刑事审判制度存在的核心问题是法院“先定后审” 、“ 法庭审理流于形式 ”的问题。但是，立法者并没有针对这一问题开出任何有效的“ 药方”，却在审判程序的模式转换问题上做出了较大努力。那么，借鉴和移植对抗式诉讼制度，是否解决了法庭审理流于形式的问题呢？答案恐怕是否定的。按照笔者所作的相关研究，在目前的刑事第一审程序中，法院所实行的其实是一种“以案卷笔录为中心”的裁判方式。对于几乎所有控方证据，法院都通过宣读侦查人员所作的案卷笔录的方式进行法庭调查。尤其是对于证言、被害人陈述、被告人供述，法庭允许公诉人直接宣读证人、被害人、被告人向侦查人员所作的陈述笔录；对于侦查人员通过勘验
27、、检查、搜查、扣押、辨认等侦查行为所获取的证据材料，法庭也是通过宣读相关案卷笔录的方式进行审查的。在绝大多数证人、被害人、鉴定人不出庭作证的情况下，所谓的“法庭质证”，其实也就是法庭在宣读完相关案卷笔录之后，让被告人、辩护人对该项笔录发表意见，而不可能有被告人、辩护人对证人、被害人、鉴定人甚至侦查人员的交叉询问。而在法庭审理结束之后，检察官将全案卷宗材料移送过来，合议庭成员可以在庭外继续进行全案阅卷和补充调查核实证据的工作。这样，整个法庭审理过程几乎流于形式，实质的司法裁判活动发生在庭审后的全案阅卷和补充调查核实的阶段。 为什么在基层法院通过“普通程序简便审”试验，将立法者所设计的抗辩式审判程
28、序予以部分架空之后，这种带有对抗制色彩的审判程序在普通程序中仍然被规避了呢？在笔者看来，这里仍然存在着程序设计的成本投入太大的问题。因为即便在被告人不认罪或者作无罪辩护的普通程序中，“抗辩式审判程序”的运作仍然需要耗费大量的司法资源。真正的对抗式审判程序，意味着控辩双方需要将全部证据都在法庭上予以展示，所有言辞证据的提供者都要亲自出庭作证，控辩双方要对所有证据进行调查和质证，对于所有证人、被害人、鉴定人、被告人甚至那些侦查行为合法性存在争议的侦查人员，都要传唤其出庭作证，接受双方的交叉询问。这还意味着法官对于证据之证据能力的审查，对于证据的采纳以及案件事实的认定，一律都要在控辩双方的同时参与和
29、有效质证下，当庭予以完成。这种审判方式无疑需要法院投入巨大的人力、物力、财力和时间，甚至会带来刑事法官工作方式的彻底转变。而这对于那些长期习惯于在法庭上走走过场、擅长通过“办公室作业”来形成裁判结论的刑事法官而言，无疑构成一种严峻的挑战。不仅如此，中国法院基于提高效率、减少超期羁押等方面的考虑，对于刑事法官办案周期和诉讼期限提出了越来越严格的要求。根据笔者的调查，在很多地方法院，刑事法官被要求在受理案件后的一个半月之内完成该案件的审判工作。可以说，在法院审判工作持续保持政治化和行政化的格局下，法庭审理方式的改革将具有“牵一发而动全身”的意味。 中国立法机关 1996 年以英美对抗制为蓝本所设计
30、的审判模式，竟然在被地方法院通过“普通程序简便审”试验予以部分架空之后，又在普通程序中受到严重的规避，这显然说明，任何诉讼程序的设计不能不考虑刑事司法制度的承受力问题。如果这种程序设计与法院所掌握的司法资源出现了严重的不相称问题，如果某种程序改革会给法官的工作方式带来彻底的变化，而相应的司法行政惯例和业绩考核机制又不发生任何实质性的变化，那么，这种对于法院和法官都显得“不便利” 和“ 过于昂贵 ”的制度设计，就注定将难以实施。 5其实，谈到诉讼成本对程序设计的制约问题，合议制的失灵也是一个非常典型的例子。合议制作为“民主集中制 ”的表现方式，可以发挥多个裁判者在审查证据、认定事实和适用法律方面
31、的能力和智慧。根据中国的司法经验，合议制度一方面可以避免司法裁判的风险过于集中到单个法官身上，通过使多个法官、陪审员共同充当裁判者，来减少外部的压力和影响；另一方面也可以促使合议庭成员互相监督和制衡，避免那种潜在的司法不公和司法腐败现象的发生。但是，合议制度从在中国确立之日起，似乎就没有真正有效地发挥过作用。司法实践中取而代之的是那种普遍得到推行的“承办人” 或“ 承办法官 ”制度。从形式上看，法院委派了三名法官或陪审员共同审理某一刑事案件，这似乎意味着三名法官、陪审员对于案件审理负有同样的责任并承担同样的审理工作。但实际上，真正关心案件审理并最终对案件裁判负责的是这一案件的“承办人”。法院各
32、审判庭将案件分配给具体的法官，该法官既是这一案件的“承办人” ，也是这一案件的始终负责者。从庭审前的准备、案卷的初步审阅、法庭审理的组织、庭后的全案阅卷、调查核实证据、审理报告的撰写、判决书的起草，到向院庭长的汇报、向审判委员会的报告、向上级法院的请示等，都主要是由“承办法官”一人完成的。至于合议庭的其他两名“陪审法官” ，主要是为了维持合议制所要求的裁判组织形式而临时拼凑起来的。就某一具体案件的审理而言，承办法官要接受审判庭、本法院以及上级法院的业绩考评，这一案件的审理一般会记入承办人的“办案量” ，这一案件一旦在上诉、调解、审结、申诉、上访等环节出现了问题，尤其是案件一旦被上级法院撤销原判
33、、发回重审或者改判，那么，需要承受后果甚至承担责任的并不是合议庭的陪审法官，而是案件的“承办人”。 如此看来，在“承办人” 充当实质的案件裁判者的情况下，所谓的“合议制度”在很大程度上已经受到规避。这不仅造成合议庭这种审判组织的形式化，而且导致与合议制密切相关的制度设计形同虚设，难以得到有效的实施。合议制一旦不能发挥作用，那种为合议庭成员制作裁判所设计的“评议”程序势必受到架空。既然实质的裁判权掌握在案件承办人手里，那么，合议庭成员的讨论和表决势必也就没有存在的必要，所以，“评议”程序要么被彻底规避，要么仅保留其形式上的象征意义。另外，作为“合议庭成员”的人民陪审员，在承办人拥有实质裁判权的情
34、况下，更加具有象征意义，只能帮助法院解决“办案人手不够”的问题。可以看出，合议制与陪审制几乎具有“唇齿相依”的关系，合议制一旦名存实亡，陪审制度也就形同虚设了。 那么，造成合议制度被规避的主要原因是什么？按照笔者的观察，合议制度总体上是与中国现行的司法制度不相容的。毕竟，一种倾向于上下一体、垂直领导的行政化管理方式，与合议制所具有的平等讨论、理性辩论、集体决策理念，几乎是格格不入的。在院庭长审批案件、审判委员会讨论案件、上下级法院之间的请示报告制度仍然发挥作用的情况下，合议制几乎没有发挥作用的空间，但是，合议制度的设计是否也带来诉讼成本的提高，以致于造成法院不堪重负呢？ 在犯罪率持续上升、刑事
35、案件数量居高不下的情况下，法院面临着越来越大的办案压力。而提高效率、节省资源的最有效办法，莫过于保证单个法官的办案量达到最大化。在合议制度的形式得到维持的前提下，两名“陪审法官 ”至多在两、三个小时内参与法庭审理过程，这并不会影响他（她）们所承办的案件的办理进度。况且，遇到办案压力太大的情况，法院还可以安排人民陪审员参与合议庭成员，以减少“陪审法官”的审理压力。至于法庭审理结束后的各项裁判工作，就需要由承办人一人负责完成了。不仅如此，在追究责任和业绩考核方面，相对于对多个合议庭成员的评价而言，法院对单个承办法官的考评要变得容易多了。这种“一个承办人负责一个案件”的裁判模式，大大节省了法院司法行
36、政管理的成本。由于考核的标准明确，法官也了解个人在案件裁判方面的责任和风险，法院内部在将办案量和需要酌情考虑的负面因素计算成具体分值方面，也变得非常简单和易于操作。而相比之下，要由合议庭三个成员共同承担责任的话，法院还需要对合议庭成员的责任大小进行分配，这将变得非常复杂和难以操作，也容易引发各种纠纷和矛盾。 既然合议制度天然地具有被规避的可能性，既然目前办案压力的增大迫使法院不得不普遍采取承办法官制度，那么，我们为什么还要在大量的案件中采取这种合议制度呢？假如我们认真地面对司法现实，不采取那种调门太高的教条主义立场，将大多数刑事案件的审理都交由一名法官独任审判，或者交由一名法官与两名人民陪审员
37、进行合议审判，这对于节省审判资源、降低诉讼成本岂不更为有利吗？当然，有人会说这样的做法会破坏合议制度。但是，面对司法实践中普遍存在的合议制名存实亡的现实，倒不如在少数重大、疑难案件中保留合议制，而对大多数案件采取独任制。对于这种做法可能产生的弊端，我们当然也要采取相应的对策。不过，合议制的普遍流于形式，迫使我们在提出一种司法理念和程序设计的时候，一定要注意不能挑战刑事司法制度的承受限度。否则，无论是法院还是法官，都会将这一程序予以架空，而采取另外一种虽然“名不正言不顺”却十分便利的制度。 四、遵守程序所带来的利益损失问题6在任何社会中，严格遵守法律的人应当受到鼓励，至少不能因为遵守法律而遭受利
38、益的损失。这是一个不证自明的真理。同样，对于那些从事侦查、公诉和审判工作的官员来说，严格遵守法律程序也应当使其本人获得明显的收益，至少不应因此受到某种惩罚。这也是不言而喻的司法原则。 然而，中国刑事程序法在实施过程中所面临的一个突出问题，却是由于目标管理和绩效考核制度的存在，公安人员、检察人员和审判人员有时会因为严格遵守法律程序而遭受利益的损失；由于受现行国家赔偿制度的影响，公安机关、检察机关和法院会因为遵守法律程序而承担民事赔偿责任，从而受到不利的影响。如果办案人员不仅不会从遵守法律程序之中获得实际的收益，反而要承受某种利益的损失，那么，他们就不可能具有确保法律程序得到实施的内在动力；同样，
39、如果办案人员仅仅因为所作的处理决定被推翻，就要承受不利的考核结果，那么，他们为了规避这种考核结果，就会采取各种为法律所不容的变通做法，甚至不惜规避刑事程序法本身。这属于法律程序失灵的第三条定律。一个严格遵守法律程序的办案人员通常不会受到鼓励或者奖励。受到损失或者遭受惩罚的情形主要发生在办案人员因为自己所做的某一诉讼决定或者司法裁决被推翻，而受到不利的“绩效考评”。换言之，只要所做的处理决定或裁决结果被宣布为“错误” 的，那么，办案人员纵然严格遵守了法律程序，也要受到不利的评价甚至遭受直接的惩罚。于是，这种“绩效考核” 制度就具有了两个显著的特点：其一，在公检法三机关流水作业的诉讼模式中，后一机
40、构对案件所做的处理决定，直接决定了前一机构所做决定的“正确性”，而在上下级法院之间的案件流转过程中，上级法院对案件所做的终局裁决，直接决定了下级法院所做裁决结论的“正确性”；其二，办案人员即便严格遵守了法律程序，但只要所做的处理决定或裁判结论被宣布为“错误”的，就有可能受到利益上的损失。这种业绩考核制度导致办案人员为了避免受到不利的业绩考评结果，而主动规避法律所规定的诉讼程序。 目前，在几乎所有各级地方法院所制定的“目标量化管理规定”与“年度考核办法”中，“ 审结案件数”、“结案率” 、“上诉率”、“投诉申诉率 ”、“上级法院发改（发回重审和改判）率”、“调解率”、“超期结案数”等，都属于较为
41、重要的量化管理和考核指标。例如，根据某基层法院所制定的“审判工作年度考核规定”，依照该院规定的办结案指标任务，“超结案 1 件加 0.8 分，减少结案 1 件扣罚 0.8 分”；刑事案件上诉率控制在 10以内的，可加 2 分；“全年无向本院以及上级部门投诉、申诉的，加 1 分”；二审发回改判率控制在 1以内的，加 2 分，无发回改判案件的，加 2 分 这里所说的加分和扣分，直接与办案人员的业绩考评结果有着极为密切的联系，而绩效考核的结果轻则影响法官的年终奖金、评优创先，重则影响法官的声誉、形象以及今后的升迁，甚至在极端的情况下，考核结论可能决定着一个法官是否适合担任审判人员的问题。既然加分意味
42、着对法官审判行为的奖励，而扣分则意味着某种程度的惩罚，那么，这些考核指标究竟对法官的审判行为产生哪些引导作用呢？ 第一，“审结案件数” 、“结案率”和“超期审案数”成为考核标准，会引导法官在单位时间内不仅追求最大的审结案件的数量，而且还会追求在尽可能短的时间内审结尽可能多的案件。这的确会促使法官减少不必要的拖延情况，提高办案的效率。但是，假如法官为满足这些考核标准而采取不适当的行动，那么，审判效率的提高和结案率的上升，就有可能带来审判质量的下降，更有可能促使法院不再严格遵守法律规定的诉讼程序。我们可以试问一下：刑事诉讼法所要求的开庭前的防御准备、证人出庭作证、控辩双方的交叉询问、辩护律师权利的
43、保障、法庭对侦查行为合法性的审查以及对非法证据的排除等，究竟有哪一项会有利于提高效率和增加结案率呢？ 第二，“调解率” 和“ 撤诉率 ”的考核指标可能在自诉案件和附带民事诉讼案件中是非常重要的。这种硬性规定“调解结案率”和“当事人撤诉案件率” 的做法，无疑会促使法官最大限度地追求以非诉讼方式来解决案件。但是，无论是当事人接受调解还是撤回起诉，这都属于“诉权”范围内的选择，当事人行使这些选择权需要以明智和自愿为前提，否则，就背离了法律设立调解和撤诉制度的本来目的。在法官作出合理的努力而仍然无法调解成功，也难以说服当事人撤回起诉的情况下，案件通过正式的审判程序进行审结，这应当是无可厚非的。而调解率
44、和撤诉率的指标设定，却使法官因为承受到考核结果的压力，而不得不向当事人双方施加影响、诱导甚至压力，以便尽可能促使双方选择非诉讼的纠纷解决方式。这种迫使法官“偃苗助长”的考核机制，经常会导致那种“强迫调解”、“ 以判压调”甚至“胁迫撤诉”的现象出现，并最终使法律所规定的调解和撤诉程序难以得到实施。 第三，“二审发改率” 指标的存在，通常会促使一审法官为减少二审法院发回重审和改判的情况，而选择各种变通的做法。例如，一审法官对于那些尚未结案的一审案件，主动向二审法院的法官进行“请示”和“汇报”，以求得到后者对该案件裁判结论的明确指示，从而按照这种指示作出裁决，这就使得一审裁判就已经体现了二审法官的意
45、志和意见。这种发生在上下级法院之间的内部沟通做法，直接架空了上诉和抗诉制度，导致所谓的两审终审制名存实亡，上下级法院之间也难以保持最起码的内部独立。 至于在检察机关和公安机关内部，类似的量化管理和考核机制的存在，也会促使侦查人员、批捕人员和审查起诉人员为了取得较为理想的量化考核结果，而不惜规避法律程序，采取一些违反刑事程序法的变通做法。例如，根据某7基层检察院制定的“目标量化管理及考核办法”，对于提起公诉的案件，“法院作出无罪判决，经审查确认法院判决正确”的，要对负责审查起诉的检察官“记一类差错，减 6 分”；对于批准逮捕的案件，“批捕后被作法定不起诉、存疑不起诉、退处、被判无罪，侦查监督部门
46、负有责任的”，要对负责审查批捕的检察官“记一类差错，减 6 分”；对于检察机关自行侦查的案件，“立案后作撤案、不起诉处理，或者被判无罪”的，要对负责侦查的检察官“记一类差错，减 6分”；需要明确的是，“ 一类差错” 属于最严重的“差错” ，“减 6 分”则属于最严厉的处罚。不仅如此，迄今为止，几乎所有地方检察机关都对破案率、立案率、不批准逮捕率、不起诉率（尤其是逮捕后的不起诉率）作出了几乎苛刻的限制性规定，并为此构建了一个纷繁复杂的加分和减分的指标体系。 这种量化管理和考核机制对于检察机关遵守法律程序问题也带来了负面的影响。 第一，破案率的明确指标要求，往往会迫使侦查人员采取变通的方法进行侦查
47、活动。尤其是考虑到检察机关在侦查贪污、受贿案件和渎职案件过程中，所能运用的侦查手段极为有限，包括监听、跟踪、诱惑侦查、秘密录像在内的各种“秘密技术侦查手段” ，尚属于被严格限制使用的侦查方法，侦查人员还不得不过度依赖于那种原始的“预审讯问”手段，因此，所谓“变通” 的侦查方法无非就是违反法律规定的预审讯问方法。 第二，对“不批准逮捕率”和“ 不起诉率”所作的明确限制，以及对那些超过不批捕和不起诉数量的检察官所作出的不利考核结果，会促使检察官尽量减少不批捕和不起诉的适用比率，而这无疑也会造成法律所规定的批准逮捕制度和不起诉制度受到规避。事实上，在检察机关人为地限制不批捕和不起诉的适用比率的背景下
48、，很多本来符合法定的不批捕、不起诉条件的案件都被作出了批准逮捕、提起公诉的决定，这本身就带来批捕和起诉程序的搁置问题。 第三，无论是对侦查人员、审查批捕人员还是审查起诉人员，影响最大的考核指标当属法院的无罪判决数量和适用比率。当然，对于侦查人员和审查批捕人员而言，检察机关一旦作出撤销案件、不起诉等无罪处理决定，也会带来同样的不利考核结果。 以法院作出无罪判决的情况为例。迄今为止，法院假如对一个被提起公诉的案件作出无罪判决，负责起诉的检察机关在上级检察院组织的考核评比中会处于极为不利的境地，该检察院的检察长或者面临政绩不佳的评价，或者在职业前途上会受到不利的影响。而对负责审查起诉的检察官个人而言
49、，各种不利的评价和影响可以说是“铺天盖地滚滚而来”。该检察官肯定会因此受到各种各样的审查，为此要反复地写出相关报告，并要向本院绩效考核、纪检监察等部门进行说明，甚至还要接受上级检察机关的审查，这还只是较为直接的后果。而作为间接的后果，检察机关很可能将该检察官打人另册，取消其评优创先的机会，在提拔使用上不作优先考虑，甚至调离所在的职能部门。 既然案件一旦被作出无罪处理，负责侦查、批捕和审查起诉的检察官就要接受极为不利的考核结果，那么，这些检察官对于一个“依法应当按照无罪处理”的案件，还会安之若素地遵守法律程序，而被动地接受某种无罪判决结果吗？为了避免案件被作出无罪的判决，很多公诉人都会本能地对承办法官施加影响和压力，并为此采取各种私下的沟通、联络和说服行动。在中国现行司法体制下，法院刑事审判庭的法官与同级检察院的公诉人，几乎形成了极为紧密的“同事”关系。有时候，检察官与法官还有可能产生各种各样的利益关系，形成一定的“利益共同体”。在此难以出现制度性流动的司法体制下，一个法官即便对于那些“事实不清、证据不足”的案件，也很难作出无罪判决。否则，就属于“不给检察官面子” 、“ 破坏检察官声誉 ”的行为。法官不仅会因此得罪某一检察官，甚至还会被当地整个政法界视为“异类”。当然，在一些检察院与法官关系僵化的地方，检察院也有可能因为某法官作出无罪判
