1、事 业 单 位 聘 用 制 度 适 用 劳 动 法 问 题 研 究吴文芳发布时间：2005-12-16 【字体：大 中 小】 摘 要事业单位聘用制度适用劳动法问题， 实质是市场配置的必然性与改革的保守步骤之间寻求平衡的问题。法释200313 号将聘用合同争 议纳入司法审查范畴，但并未解决聘用制度适用劳动法的实体问题。当前应在不悖于 劳动法基本宗旨的前提下制定适合当前事业单位聘用关系的法规，以填 补 法释200313 号 规定的不足。关键词事业单位 聘用制度 劳动法 法释200313 号近年来事业单位人员聘用制度改革备受瞩目。从市场经济改革的趋势而言，事业单位人员聘用制度应当被纳入劳动法的适用范
2、围毋庸置疑，但在市场配置人才资源的必然性与阶段性之间亦需要寻求某种平衡。然而各部门在转轨过程中，制定的文件、规章不相协调之处甚多，不可避免地出现了适用法律法规的混乱局面，极不利于保护聘用合同当事人的权益。鉴于此，笔者将以与最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定（法释200313 号）为切入点，探讨事业单位人员聘用制度适用劳动法的实体及程序问题，并提出自己的见解，以期对完善我国劳动法有所裨益。 一、事业单位聘用关系法律法规基本情况介绍 我国事业单位人事制度是在计划经济体制下形成和发展起来的，显然不能适应市场经济体制的需要。从八十年代后期开始事业单位人员聘用制度就处于探索试
3、行阶段。2002 年 7 月国务院办公厅转发了人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见（以下简称意见），全国范围内的事业单位人事聘用制度改革就此开始。在此后的一年间，各地事业单位的人员聘用制度改革包括人员聘用程序、考核制度、聘用合同以及人事争议仲裁制度均按照人事部的意见与人事部在此之前发布的一些政策文件和部门规章进行。由于劳动、人事二元机制长期并存，人事聘用关系属于人事行政的范畴，当事人对人事争议仲裁裁决不服也不能向人民法院起诉，因此聘用关系一直适用人事部的政策规章。2003 年 9 月最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定（法释200313 号）的出台，确立了人事争
4、议先裁后审的程序模式。此后，为了使人事政策与司法解释相协调，人事部于 2003 年 9 月 29 日发布了关于推动人事争议仲裁工作有关问题的通知。许多省市在此后制定了人事争议处理办法等地方规章。目前这些文件、政策、部门与地方规章，司法解释与劳动法构成我国事业单位人员聘用制度的基本规范。 二、聘用关系适用劳动法的理论探析 我国劳动法第 2 条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下简称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”可见，事业单位人员聘用制度能否适用劳动法取决于下述两问题的解决：（一）劳动合
5、同是否包括聘用合同；（二）若劳动合同包括聘用合同，如何理解劳动法第 2 条第 2 款“国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。” 笔者认为，在我国市场经济转轨过程中，事业单位人事制度尚处于改革阶段，聘用合同与劳动合同尽管不能完全等同，但二者具有很大相似性，其原因有三： 其一，聘用合同与劳动合同作用基本相同。实行事业单位人员聘用制度目的在于使市场机制对事业单位人才资源配置发挥基础作用，从本质上看，这与劳动合同在劳动力资源配置方面的功能并无二致。之所以会出现如此的二元划分，因我国长期实行的计划经济体制使然。现阶段的劳动合同已经作为市场经济体制下配置劳动力资源的主要
6、工具，而聘用合同的改革目标虽在于此，但还不可避免地带有某些计划经济的痕迹。其二，聘用合同与劳动合同的基本特征相符。劳动合同的基本特征可归纳为两个“兼容性”即平等关系与隶属关系的兼容性以及人身关系和财产关系的兼容性。1 聘用合同完全符合这两个特征。聘用合同是事业单位与职工在平等自愿、协商一致的基础上签订的，在合同签订之前双方是平等关系，聘用关系成立后，基于岗位管理的需要，事业单位必然要在二者之间建立起一种指挥与服从的内部管理关系，故又具有隶属性。聘用合同关系中，事业单位要为受聘人员的劳动支付工资，而受聘人员也必须亲自履行双方约定的义务。这与劳动合同兼具平等性与隶属性，财产性与人身性的基本特征完全
7、相符。 其三，从各国劳动法实践来看，劳动者（受雇人）概念的范围也并非一成不变，它随着社会经济发展状况等具体情况的变化以及立法政策的变化而逐渐发展。在当前一般市场经济国家，涉及我国“事业单位 ”的聘用合同关系同样属于劳动法调整对象，聘用关系与劳动关系并无不同。2 我们可以预见，随着市场经济体制的不断完善，事业单位的聘用关系与劳动关系表现出的差别将越来越小。 既然聘用合同与劳动合同性质作用基本相同，事业单位聘用关系理应依照劳动法执行。但在此存在的疑问是，劳动法在第 2 条第 1 款用的是“适用本法”，第 2 款却强调“依照本法执行” ，用词的不一致显然反映了立法者的某种意图，笔者以为，在经济体制转
8、轨和政府机构改革尚未完全到位的背景下，我国国家机关、事业单位、社会团体等机构和与其签订劳动合同的劳动者的关系，与一般企业中的劳动关系存在一定差别。即使前者能够归劳动法调整，调整的力度必然要小于后者。立法者用“依照本法执行” 的字眼，一方面强调劳动法调整的必然性，另一方面承认与普通劳动关系不同的劳动关系，在具体制度上适用其它法律法规合法性，换言之，即给予地方立法以及部门规章一定的自由空间。这样，基于聘用关系而产生的法律法规，在不与劳动法的基本原则相冲突的前提下，就能以特别法的形式在劳动法承认的范围内有效。 三、聘用关系适用劳动法的司法实践以法释200313 号为中心 2003 年 8 月 27
9、日最高人民法院发布了关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定，该司法解释尽管只有短短三条，但对事业单位人事聘用制度的改革力度非常大。它确立了社会各界大力呼吁的人事争议仲裁司法审查制度，尽管不是以法律的形式，但毕竟为聘用合同当事人寻求司法最终保护提供了途径。从另一个角度看，以司法解释的形式直接规定聘用合同适用劳动法，又给目前人事部门规范转轨时期的聘用制度造成一定冲击，也带来了一系列具体问题。该司法解释内容如下： 最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定已于 2003 年 6 月17 日由最高人民法院审判委员会第 1278 次会议通过，现予公布，自 2003 年 9
10、 月 5 日起施行。二三年八月二十七日 为了正确审理事业单位与其工作人员之间的人事争议案件，根据中华人民共和国劳动法的规定，现对有关问题规定如下： 第一条 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用中华人民共和国劳动法的规定处理。 第二条 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。 第三条 本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发
11、生的争议。 根据最高院这一司法解释，法院在审理事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用劳动法的规定处理。正如笔者在上文中论述的，由于目前经济体制转轨和政府机构改革尚未完全到位，事业单位与普通企业的聘用、劳动关系还分处于人事、劳动两套行政机构，因此人事部门对聘用关系做了许多有别于劳动法的规定。完全适用中华人民共和国劳动法，将使作为过渡措施的人事部意见及一些相关的政策规章失去意义。在我国劳动、人事二元化的背景下，最高院运用司法解释解决制度转轨过程中事关众人切身利益的问题，而忽视与其他相关制度规则的协调，这很可能造成在实践中事业单位人员聘用制度的混乱从而引发更多新问题，对
12、于这些，法释200313 号似乎并未考虑。有鉴于此，笔者进一步怀疑，司法机关以司法解释的形式推动强烈的制度变革跳跃过众多具有过渡性的保守措施和现实国情能否达到其所追求的良好目的？ 从实施的效果看，由于缺乏与人事部门、劳动部门的沟通以及对目前事业单位聘用制度情况的了解，该司法解释的客观效果并不尽如人意。长期适用人事法规的聘用关系一旦适用劳动法不可避免将面临许多难题，最典型的例子就是养老保险问题。事业单位聘用人员的养老保险至今未被纳入社会统筹，这样艰巨的现实问题不是法院利用司法的力量就能解决的。因此，在法释200313 号出台后，各地法院在审理人事争议案件时处于十分尴尬的地位。 2004 年 7
13、月 23 日四川省高院关于审理涉及事业单位人事争议案件有关问题的意见公布实施。这是我国地方法院针对人事争议案件的审理工作出台的第一份规范性文件。该意见对于以上问题的解决很有借鉴意义，该意见规定“在解决人事争议的审理程序上适用劳动法的相关规定，对案件的实体处理则应适用人事方面的法律；但涉及工作人员劳动权利的内容在人事方面法律中没有规定的，则适用劳动法的相关规定；人事方面的法律、法规、规章及人事政策规范性文件等没有规定的，参照劳动法处理。”3 显然，该意见的基本精神是法院在审理人事争议案件时，审理程序适用劳动法，适用的实体法则适为原有的人事法，包括人事规章及政策等规范性文件。 笔者认为，该意见为法
14、院审理人事争议案件适用法律提出了较为明确的方案，为司法实践中适用劳动法审理案件的难题提供了出路，但该意见存在的问题也是显而易见的： 1、正如本文第二部分所析，聘用合同适用劳动法存在着理论基础和必然性，法释200313 号既然已经规定人事争议案件适用劳动法，作为按照司法解释审判案件的地方法院就不应当从实质上变更此规定，只能对其予以完善。而该意见规定的实体审理适用人事法的规定，更改了解释的内容，与聘用合同向劳动合同并轨的趋势不一致； 2、意见中将人事方面的法律、法规、规章及人事政策规范性文件作为审理案件的实体依据，不符合法律适用的基本原则即人民法院审理案件仅适用法律法规，行政规章只能参照适用的原则
15、； 3、该意见规定涉及工作人员劳动权利的内容在人事方面法律中没有规定的，适用劳动法的相关规定，这对于维护受聘人员权利无疑具有重大意义。但工作人员的劳动权利的内容是非常不明确的，理论与实践部门对此都缺乏客观统一的标准，因此这种规定很可能在审理案件时给法官适用法律造成困难。 对此，笔者的构想是，既然理论与现实的趋势都是劳动、人事制度的融合，那么聘用关系适用劳动法既符合其本质特征，也符合劳动法本意。而存在的难题在于适用劳动法无法解决事业单位某些目前存在的特殊问题，如事业单位的特殊社会保险制度、工资制度等等。在不违背劳动法基本宗旨的前提下，法院可以选择性的适用人事方面的法规、规章及人事政策规范性文件。
16、如果与劳动法的基本宗旨相冲突，则应当适用劳动法的相关规定。这样在一定程度上考虑了当前聘用合同的特殊性，又体现了市场经济下聘用合同与劳动合同接轨的必然性。更好的办法是，由国务院就聘用关系的特殊问题制定行政法规予以规范，人民法院审理案件优先适用该法规，如该法规没有规定可以参照适用劳动法。当然，也不排除一种更为中庸的措施：最高人民法院再做一个详细的司法解释就人事争议案件适用劳动法的实体法律问题提出具体规定，这样也可以成为法院审理人事争议案件的实体依据。 另外，在人民法院受理案件的程序方面法释200313 号也有一些交待不清之处：根据人事部1997 年人事争议处理暂行规定第十三条“仲裁委员会收到仲裁申
17、请书后，应当在 15 日内作出受理或者不予受理的决定。决定不予受理的，应当书面通知当事人，并说明不予受理的理由。”法释 200313 号第二条规定的是当事人对仲裁裁决不服可以向人民法院提起诉讼，而当事人对人事仲裁委员会的不予受理决定不服能否向法院起诉则没有规定。笔者认为，尽管该司法解释没有就此问题详细规定，但参照最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释相关精神，人民法院应当分别情况予以处理：（1）属于人事争议案件的，应当受理，（2）虽不属于人事争议案件，但属于人民法院主管的其他案件，应当依法受理。如果不属于人民法院的主管范围，则可以不予受理或驳回起诉。4 注释：1 参见董保华著：
18、劳动法论，世界图书出版公司 1999 年版，第 50-55 页。2 如俄罗斯联邦劳动法典第 15 条规定：“劳动合同系劳动者与企业、机关、团体之间关于劳动者必须按照一定专业、技能和职务完成其工作并遵守内部劳动规则，企业、机关、团体必须为劳动者支付劳动报酬并保障劳动法、集体合同和双方协议规定的劳动条件的协议。”又如土耳其劳工法第 2 条规定：“本法令对除第 5 条提及者外的一切企业，并对一切雇主、雇主代表以及有关企业等的受雇人，一律适用，不论涉及的经营作业属于何种性质”，第 5 条规定则主要是家庭工业和家务劳动等一些劳务关系。3 参见四川高院出台事业单位人事争议案审理意见载法制日报，2004 年 7 月 26 日，第1 版。4 2004 年 1 月北京市海淀区人民法院受理了一起人事争议案件，当事人因为不服人事仲裁委员会不予受理的决定向法院起诉，法院已受理了该案。从该起案例看，法院的做法似乎与笔者的想法一致。作者简介：吴文芳：女，天津师范大学法学院讲师、中国人民大学民商法博士研究生。本文原载于云南大学学报2005 年第 4 期
