1、小额贷款公司法律监管制度体系完善张剑利 韩更新【摘要】构建合法、适度、有效的小额贷款公司法律监管制度不但能降低政府监管成本，提高监管的效率，更重要的是能够防范风险，避免因风险而导致的区域经济受损。文章以法经济学内视角，分析了现行法律监管制度的成本收益和供需不均衡两大问题，针对性地提出了完善我国小额贷款公司法律监管制度体系的对策。【关键词】电子商务 不正当竞争 法律规制金融监管是政府实施经济管制的一部分，而政府管制的理论根源在于市场失灵，20 世纪 30 年代世界性的经济危机打破了古典经济学关于市场万能的神话，促使人们正视市场本身的缺陷，进而开始探索政府对经济的合理干预。目前，现行有效的小额贷款
2、公司监管制度较多，各省市基本制定了自己的监管办法，这种各地分别立法的现状是立法资源的一种重复浪费，加大了立法的成本。现有制度效力位阶普遍偏低，集中表现为银监会、人民银行发布的一些规范性文件和地方政府出台的规章、规范性文件，高位阶法律缺失，低位阶法律林立的现状导致小额贷款公司监管主体混乱、监管权缺乏合法性、监管处罚措施不到位，直接影响法律监管的有效性。小额贷款公司法律监管的必要性分析小额贷款公司是以发放贷款为主要经营业务的非正规金融机构，在小额信贷市场上也可能出现不完全竞争、外部性和信息不对称等市场失灵的现象。小额信贷市场潜存着垄断因素。从小贷公司本身的经营来说，作为一个企业，小额贷款公司和其他
3、组织一样存在规模经济，即规模越大，平均经营成本越低，收益越高。从经济理论上来讲，小额贷款公司可能因追求规模经济而产生垄断；但现实中，小额贷款公司多受监管制度关于注册资本金上限的限制，规模普遍较小，一般不会产生垄断。然而，正是由于规模小、从业人员素质较低等原因使得其容易出现不正当竞争现象，如不计成本地争夺客户、做虚假广告宣传、关系人贷款等。小额借贷市场存在风险的负外部性。小额贷款公司以发放贷款为主营业务，虽不属于金融机构，但实质上从事的是金融业务，而金融业天然的是一个高风险行业，具有内在的不稳定性和风险的传导性，往往一家机构的倒闭或破产会引起同行业其他机构的连锁反应，甚至波及相关的实体产业。这种
4、因小额贷款公司经营不善而给社会可能带来的损失就是小额信贷市场的外部性。小额信贷市场存在信息不对称。信息不对称是小额信贷行业市场失灵最主要的表现。在小额贷款公司的经营中，逆向选择表现为在贷款合同签订以前，那些还款能力差、存在较高信用风险的借款人往往是寻找贷款最积极的人，这些人通常愿意承担更高的贷款利率，因而更容易得到贷款。正是这样一种逆向选择使得小额贷款公司贷款面临着较大的信用风险。道德风险在小额信贷市场上表现为借款人在获得贷款以后可能背离贷款时所确定的贷款用途而用于从事更高风险的活动，从而使得贷款很可能面临不能归还的危险。由此分析，小额贷款公司实际上面临较大的风险，这时就需要政府干预，即对小额
5、贷款公司实施监管。而政府在对小额贷款公司进行监管时，可能因为监管制度的不完备性、监管时机不当、监管者与被监管者的信息不对称、权力寻租等而导致监管的低效率，即出现监管失灵。因此，需要完善的法律监管制度来规范小额贷款公司的经营行为和政府的监管行为，以提高监管的效率，使监管所带来的社会效益最大化；同时，为了防止权力寻租就要使金融监管活动受法律的约束，监管权设定和行使都必须依法进行。现行法律监管制度的成本收益分析在传统法学研究中，监管更侧重分析其合法性，即监管应该权力正当、程序合法；而从法经济学的角度，监管不仅要合法，更应该是有效益的。小额贷款公司监管制度的成本是在对小额贷款公司监管过程中各方所发生的
6、人力、物力投入，包括国家在对监管进行立法、监管执法及小额贷款公司为了配合监管而做出的人财物的投入，这些成本有的是可以量化并能实际感知的，而有的则无法量化。对小额贷款公司进行监管的主要目的是为了防范金融风险、维护金融市场稳定，减少或避免因发生风险所带来的损失。因此，对小额贷款公司实施监管所带来的收益直观的描述是因实施监管所避免的在缺乏金融监管的情况下所导致的金融风险造成的损失。此外，因实施监管而使得小额信贷市场有序进行，从而带动其他产业发展所带来的经济效益、社会效益也构成对小贷公司实施监管所带来的收益。现有监管制度的立法和执法成本过高。根据立法法的规定，立法要遵循严格的程序，从调研、论证到提出草
7、案，再到草案的审议、修改、通过、公布，这是一个长期的过程。在这个过程中，必然涉及大量的人力、物力等投入。现有小额贷款公司监管制度，并没有国家层面的专门规范小额贷款公司的高效力位阶的法律制度存在，而是由各地方政府分别立法，但就立法内容来看，这些监管办法多大同小异。显然，这对立法资源是一种严重的浪费。同时，现有监管制度的执法成本偏高。小额贷款公司监管的行政执法成本，是监管主体在对小额贷款公司进行监管过程中所投入的成本。监管成本高昂，一方面是现有监管主体的混乱、多头监管所导致的执法成本投入过高，另一方面是因为监管者与被监管者之间存在严重的信息不对称。现有监管制度的违法成本过低。守法成本与违法成本直接
8、相关，小额贷款公司监管机制的守法成本是指小额贷款公司为遵守国家有关监管制度安排和配合监管主体的监管行为而承担的各种成本。我国立法法、行政处罚法对不同效力层级的法律设定行政处罚做了明确的规定，其中，国务院部委发布的规范性文件不得设定行政处罚，省级及较大市的地方政府制定的规章可以设定行政处罚，但仅限于警告或少量的罚款，地方政府及其部门的规范性文件不得设定任何形式的行政处罚。这使得地方在对小额贷款公司进行监管立法时，当小额贷款公司发生违规行为时，只能给予警告和罚款两种处罚。从成本收益的角度衡量，对小额贷款公司违规处罚的轻重，构成小额贷款公司的违法成本，违规处罚偏轻、处罚措施不健全意味着从事违法行为的
9、成本偏低，这使得小额贷款公司在面对巨大的违规经营收益面前往往容易选择从事违法行为，这将直接影响到对小额贷款公司监管的有效性。现行法律监管制度的供需不均衡小额贷款公司监管机制，除要符合监管效益最大化的要求，在具体的制度设计时，还要从需求与供给的角度考虑，寻找最佳的监管制度边界及制度供给与需求的均衡状态。目前，我国遵循的是以政府为主导的监管制度供给模式，国家或政府作为小额贷款公司监管法律制度的主要供给者，更多地是从实现自身监管效益最大化的角度对小额信贷市场的监管做出制度安排，忽视了作为被监管者的小额贷款公司本身的法律制度的需求。这种非需求导向型的强制性制度供给模式，背离了小额贷款公司发展及监管的实
10、际需求，使得小额贷款公司的监管制度出现供给过剩与供给不足并存的怪象。现有监管制度供给存在过剩。随着各地小额贷款公司试点如火如荼的展开，人民银行、银监会及各地规范小额贷款公司的规范性文件也纷纷出台，为小额贷款公司的监管提供了一系列制度上的供给。中央部委的规范性文件如中国人民银行、中国银监会于 2008 年发布的关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策和关于小额贷款公司试点的指导意见，银监会于 2009 年发布的小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定等。地方出台的管理制度如浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法、广东省小额贷款公司管理办法（试行）等。这些规范性文件对促进我国小额贷款公
11、司的规范、健康发展起到了一定的积极作用，但显然，低位阶的规范性文件偏多，规范之间重复和相互冲突的现象普遍，存在严重的供给过剩。现有监管制度也存在供给不足。这些规范性法律文件普遍法律效力偏低、制度分散、缺乏系统性，一定程度上来讲，我国小额贷款公司的监管仍然无法可依。首先，现有小额贷款公司监管制度基本上属于人民银行、银监会和地方政府及其职能部门出台的规范性文件，法律效力位阶过低，严格意义上来讲并不属于“法律”。其次，现行小额贷款公司监管制度规定较为粗略、原则化，对于许多具体的监管制度并未详细规定，多集中于对小额贷款公司市场准入和运营的限制，而对小额贷款公司的市场退出、监管主体的监管职权、监管的流程
12、和标准缺乏规定，主要表现为：小额贷款公司行业自律监管缺失、小额贷款市场信用建设的法制环境缺失和小额贷款公司内部风险防范制度缺失。总体而言，我国对小额贷款公司的监管存在严重的供给与需求相背离的现象，未能满足小额贷款公司监管的实际需求，可以说，现行小额贷款公司监管法律制度立法滞后、制度供给不足，难以满足监管需求，尚未达至供给与需求的均衡。“根据制度经济学供给需求的一般原理，需求与供给均衡应该是政府监管的理想状态，供给不足或者过剩都会导致不经济，同样无助于效率的实现。”完善我国小额贷款公司法律监管制度体系综上所述，我国现行小额贷款公司的法律监管制度存在立法缺失、监管主体混乱、具体监管制度不完善、退出
13、机制缺失等诸多问题，难以适应对小额贷款公司监管的需要，亟需进行完善。明确监管主体，合理厘清监管职能。构建完善的小额贷款公司监管机制，首先需要解决的是谁来实施监管的问题，即确定监管的主体。在试点实践中可以由政府组建小额贷款公司监督管理委员会承担对小额贷款公司的日常监管职能。然而，就目前我国小额贷款公司的监管实践而言，尚需解决两个问题：一是我国对小额贷款公司监管的规范性文件法律效力偏低，根据立法法及相关法律的规定，尚不具备对小额贷款公司监督管理委员会履行监管职能所需各项权力的授权权限；二是成立小额贷款公司监督管理委员会涉及政府职能部门增设的编制审批问题。为有效解决上述问题，可以先在县区一级进行小额
14、贷款公司监督管理委员会试点，由政府金融办牵头，进而利用公安、工商、税务等行政执法资源，整合公安、工商、税务等人员组成小额贷款公司监督管理委员会的过渡性机构，从而完成监管组织建构。如果之后关于小额贷款公司的专门法律一旦规范成型，则要在该法律文件中明确小额贷款公司监督管理委员会的监管权，同时将县区一级的监督管理委员会试点过渡到建立全国性小额贷款公司监督管理委员会，在省市县（区）设派出机构负责对辖区内小额贷款公司的日常监管。完善小额贷款公司具体的监管制度。首先，完善小额贷款公司准入监管。一方面，就准入的实体条件而言，在以后提高小额贷款公司立法效力时，建议在法律中对小额贷款公司准入条件如注册资本、高管
15、资格等作出统一规定的同时，考虑到各个地方经济发展的实际，为地方提高标准预留一定的空间。另一方面，就准入的审批流程而言，建议研究制定小额贷款公司准入监管实施细则或审批工作指引，明确市场进入的筛选流程和标准，从严规定小额贷款公司申报、审批的具体操作流程；对申请设立小额贷款公司的申报材料种类、格式规范予以明确规定；允许审批机关对小额贷款公司提供的材料的真实性做进一步深入的调查。其次，完善小额贷款公司的运营监管。运营监管作为小额贷款公司监管的核心环节，各地对其经营的业务范围、贷款投放、贷款集中度、贷款利率、贷款资金来源等进行了详细的规定，普遍来讲，这些监管规定多以严格为基调。实践证明，过严的监管规定已
16、经束缚了小额贷款公司业务的开展和可持续发展，因此，在设计小额贷款公司运营监管制度时，不应一味求严，而应区别不同的监管事项区别对待，遵循“重则更重，轻则更轻”的理念，采取松紧结合的监管理念。建立完善的监管措施体系。首先，完善现场检查流程。一是在监管人员方面，在对小额贷款公司进行现场检查时，可以由政府监管部门牵头，依托中介服务机构，引入律师、会计师、资产评估师等专业人员组成检查工作小组，以弥补目前监管部门的监管能力有限、监管专业人员配备不到位的缺陷，进一步提高监管的专业化水平。二是在监管标准和流程方面，可以在法律中授权地方针对各地实际，在不违反现行法律法规的前提下，制定针对小额贷款公司的现场检查工
17、作指引，对现场检查的重点检查项目、检查的流程和标准进行统一规范。其次，提高非现场监管的信息化水平。利用高科技手段对小额贷款公司进行非现场监管，是提高小额贷款公司监管效率、降低监管成本的有效手段，在改进传统非现场监管措施时，要引入现代化科学技术手段，构建面向小额贷款公司的风险监测系统，基于智能化技术手段实现对小额贷款公司经营状况的实时监管、定向分析及监测预警，从而实现监管成本和监管效率的优化平衡。细化违规经营的处罚规则。构建合理的违规处罚规则是完善小额贷款公司法律监管制度不可缺少的一部分，也是监管措施切实有效的有力保证。一方面，构建科学的处罚措施体系。鉴于现行刑法、民法对于单位犯罪、法人违法从事
18、民事行为等处罚体系较为完备，当小额贷款公司从事违法行为构成犯罪时，或者因从事民商事活动侵犯他人合法权益时，可以直接适用刑法、民法的有关规定，在此，多从政府监管的处罚措施角度，探索对小额贷款公司从事违规经营的经济责任来完善其处罚措施。另一方面，探索建立市场退出机制。在退出机制上，虽然指导意见与各地管理办法对小贷公司的解散与破产的具体方式和程序做了比较原则的规定，但基本没有突破公司法与破产法的规定。在此，根据各地试点管理办法中关于小额贷款公司禁止从事的业务内容，探讨非法集资、暴力催债、帐外经营、非法高利贷和从事洗钱活动等几种可能导致小额贷款公司市场退出的情形，供以后立法参考。【注释】王建亚，马鹏飞
19、：“对我国小额贷款公司法律监管问题的思考”，金融理论与实践，2011 年第 6 期，第 6872 页。郑曙光，林恩伟：“小额贷款公司运行中的政策环境与制度完善基于对浙江省小额贷款公司设立，运行现状的调查分析”，宁波大学学报：人文科学版，2010 年第 6 期，第7782 页。夏和平，许丽：“小额贷款公司风险监管之法经济学思考”，武汉工程大学学报，2010 年第 8 期，第 913 页。李志君：“政府监管的经济分析以证券市场为视角”，海南师范学院学报（社会科学版），2003 年第 4 期，第100 页。王建文，熊敬：“小额贷款公司的法律规制与立法构想”，国家检察官学院学报，2013 年第 1 期，第 144153 页。
