1、县域基础设施建设 PPP模式应用研究现 状及展望基于 CNKI2001-2016 年研 究文献的分析 彭程甸 余华 湖南财政经济学院 摘 要： PPP模式应用于县域基础设施建设可有效缓解县域政府财力不足、促进县域社会 资本壮大、推动县域经济社会发展。我国 PPP 模式发展仍处起步阶段, 配套法律 制度、运行机制尚不健全, 县域基础设施建设 PPP模式应用理论研究欠缺。结合 现有研究文献, 运用CiteSpace.V可视化分析软件绘制基础设施建设PPP模式应 用的主要研究者图谱、 研究机构图谱及演变趋势图谱, 归纳该领域热点关键词列 表, 梳理县域基础设施建设 PPP模式发展情况及研究现状, 期
2、以不断提升县域 基础设施建设PPP模式应用理论研究水平和实践推广能力。 关键词： 基础设施; 县域基础设施; PPP 模式; 新型城镇化; 作者简介：彭程甸 (1963-) , 男, 湖南蓝山人, 湖南财政经济学院教授, 硕士 研究生导师, 研究方向:地方经济立法、地方经济政策; 作者简介：余华 (1976-) , 女, 湖南沅陵人, 湖南财政经济学院教授, 博士, 硕士研究生导师, 研究方向:行政管理、经济管理 基金： 湖南省哲学社会科学基金项目“湖南推进 PPP投融资模式的思路与政策研 究” (项目编号:15YBA064) Current Situation and Prospect of
3、 PPP Pattern Application in County Infrastructure ConstructionBased on Analysis on CNKI2001-2016 Research Papers PENG Cheng-dian Yu Hua Hunan University of Finance and Economics; Abstract： The application of PPP pattern to the construction of county infrastructure can effectively alleviate the short
4、age of county government financial resources, promote the expansion of county social capital, and promote the economic and social development in the county.The development of Chinas PPP pattern is still in its infancy, supporting the legal system, operating mechanism is not perfect, the lack of rese
5、arch on the application of PPP pattern of county infrastructure construction.Combined with the existing research literature, Cite Space.V visual analysis software is used to draw the main researchers maps of PPP application in infrastructure construction, to study the organization map and evolution
6、trend map, summarize the hot key words list in this field, sort out the development of PPP pattern in county infrastructure situation and research status quo, in order to continuously improve the county level infrastructure construction PPP pattern theory of applied research and practical ability to
7、 promote. Keyword： infrastructure; county infrastructure; PPP pattern; new urbanization; 打造县域城市中心和特色小镇以不断推进新型城镇化是县域治理的重要路径。 习 近平总书记、李克强总理多次讲话及国家新型城镇化发展规划 (2014-2020 年) 均表明, 县域城镇化是新型城镇化的关键。相对于大城市, 县域城镇化具 有更大发展空间和更低人口转移成本, 发展县域城镇化能更好优化生产力布局、 维护社会公平、缓解城市发展与资源环境的矛盾。我国县域城镇化推进过程中, 存在着县域中小城市基础设施无法满足县域城镇化快速
8、膨胀人口需求的矛盾, 严重制约着县域城镇化发展, 县域城镇化的基本任务就是要加快县域基础设施 建设。 国家和地方各级政府大力推动下, 近年政府和社会资本合作 (PPP) 模式得到极 大关注, 地方政府对应用 PPP模式进行县域基础设施建设兴趣日浓。 笔者拟通过 逻辑分析与文献分析, 运用Cite Space.V可视化分析法, 对2001-2016年我国基础设施建设PPP模式应用研究现状进行整体描述, 运用Cite Space.V 可视化 分析软件绘制基础设施建设领域 PPP模式应用的主要研究者图谱、 研究机构图谱 及演变趋势图谱, 归纳该领域热点关键词列表。 基于中国知网 2001-2016年
9、县域 基础设施建设PPP模式应用研究文献, 系统梳理县域基础设施建设PPP模式应用 的主要研究内容, 对 PPP应用背景、应用基础、应用原则、应用领域、应用案例、 应用优势、制约因素、应用对策等方面观点进行整理。通过县域基础设施建设 PPP模式应用理论研究和实践现状的整体梳理, 期为后续研究提供理论帮助、促 进新型城镇化和县域城镇化的持续健康发展。 一、研究方法与数据来源 (一) 研究方法:Cite Space.V 可视化分析 Cite Space.V是一款实用的可视化文献计量工具, 运用计量学与数据可视化方 法对科学文献蕴含的知识进行分析, 以科学知识图谱形式直观展现相关科学知 识或研究领域
10、的运行规律、分布结构和发展动态。笔者试图运用 Cite Space.V 软件分析基础设施建设 PPP模式的研究机构、 研究者、 研究热点及发展趋势图谱, 全面概括我国县域基础设施建设 PPP模式应用研究的整体现状。 (二) 数据来源:CNKI论文 (2001-2016) 研究所用文献资料和数据取自中国知网。通过 CNKI高级检索“主题”路径输入 “基础设施建设”词频并含“PPP”, 检索到1139篇文献, 去除28篇报纸文献、 11篇会议文献、1篇辑刊文献, 获取期刊论文 1099篇 (检索时间2016 年12月 1日) 。文献来源期间 2001-2016年。 二、基础设施建设PPP模式应用研
11、究现状的整体性描述 基础设施建设是PPP 模式应用的重要领域。2013年11月党的十八届三中全会提 出“完善城镇化健康发展体制机制, 坚持走中国特色新型城镇化道路, 推进以 人为核心的城镇化, 推动大中小城市和小城镇协调发展”1要求以来, 基础设 施建设PPP模式应用得到大力推广, 理论界、 实践界对基础设施建设 PPP模式应 用进行深入探讨成果丰硕。 通过选取研究者、 研究机构、 研究热点作为研究对象, 运用Cite Space.V 绘制基础设施建设PPP模式的核心研究者图谱、重要研究机 构图谱、研究热点图表, 揭示基础设施建设 PPP模式应用研究的演变趋势。 (一) 研究机构与研究者图谱
12、研究机构是基础设施建设 PPP模式应用研究的重要平台依托, 研究者是推动科 学技术发展、拓展学科领域的重要动力系统。以基础设施建设 PPP模式应用研究 的产出成果作为重要参考依据, 通过识别该领域的高级别权威研究者和高平台 重要研究机构, 运用 Cite Space.V软件的可视化分析功能描绘基础设施建设PPP模式应用研究的核心作者图谱 (见图一) 和重要研究机构图谱 (见图二) , 清晰展现相关研究者和研究机构在该领域的研究地位及影响力。 图1 基础设施建设 PPP模式研究的核心作者图谱 下载原图 图1是基础设施建设 PPP模式研究的核心作者图谱。观察图谱可知, 王守清、赵 佩星、刘碧静、孙
13、洁、李启明、贾康、袁竞峰、赵国富、邓小鹏、柯永建、王松 江、武文卿等研究者的节点相对较大, 充分表明上述学者在该领域研究成果较 多、研究内容较广、研究频次较高;Cite Space.V 通过节点之间的连线表明学者 之间的研究关联度, 李启明与袁竞峰、邓小鹏、季闯, 蔡向阳与陈纯、张悦, 王 守清与柯永建, 王涯茜与王世君, 王松江与孙荣霞, 贾康与孙洁等在基础设施 建设PPP 模式研究中存在较为密切联系;其他研究者如赵佩星、刘碧静、郭濂、 武文卿等在研究过程中较为独立, 没有与其他学者进行合作或者合作的关联度 不高。因为CNKI高级检索主题路径输入选择的不同、Cite Space.V 分析阀值
14、设 定的局限等数据获取渠道的差异性, 部分独立的研究者和彼此有关联度的研究 者在图谱上没有呈现。总体而言, 基础设施建设 PPP模式研究的学者越来越多, 相互之间的关联度越来越强。 图2 基础设施建设 PPP模式重要研究机构图谱 下载原图 图2是基础设施建设 PPP模式重要研究机构图谱。 观察图谱可知, 昆明理工大学 管理与经济学院、重庆大学建设管理与房地产学院、天津大学管理学院、中南大 学商学院、财政部财政科学研究所、东北财经大学、清华大学建设管理系、上海 海事大学等机构在基础设施建设 PPP模式研究领域成果较多;重庆大学建设管理 与房地产学院与南京农业大学工学院存在研究合作关系, 其他高校
15、和科研院所 相对独立。 综合图1 和图2的图谱分析, 核心作者所在的研究机构研究成果相对 较为丰富, 如王守清与清华大学建设管理系、 李启明与东南大学建设与房地产系 等。 (二) 研究热点及演变趋势图谱 关键词是最能反映学术文稿中心内容的名词或词组, 学术论文的关键词具有重 要检索意义。 一方面, 关键词是获取信息的精炼词汇, 可以做为数据库收录和检 索文献的共同标识, 使读者能够短时间迅速查阅到符合自己需要的文献;另一方 面, 如果要获取一整块信息, 它的量是非常大的, 读者没有办法通过一整段句 子去找源头, 要从所有信息当中挖掘出信息的核心意思, 关键词就是大内容下 的精炼体或核心意思,
16、可以使读者立刻判断出所查阅的论文是否为自己所需。 Cite Space.V具有关键词可视化分析功能, 通过该功能可以识别和记录基础设 施建设PPP模式研究的热点关键词, 以热点关键词出现的频次为依据进行排序可以发现 (见表1) , PPP 模式、基础设施、项目融资、资本合作、风险分担、 新型城镇化等成为基础设施建设 PPP模式研究的热点关键词, 研究领域主要集 中在PPP 项目、基础设施建设、公私合作等方面。 表1 CNKI 论文中基础设施建设 PPP模式研究热点关键词 下载原表 Cite Space.V具有图谱的时间可视化功能, 可以探究某一研究领域的研究演变 趋势。基础设施建设 PPP模式
17、研究过程中, 通过Cite Space.V的时间可视化功 能可以得出横向时间维度热点关键词的演变趋势和纵向时间维度热点关键词的 出现频次图谱 (见图 3) 。 图3 2001-2016基础设施建设 PPP模式研究趋势图谱 下载原图 图3是 2001-2016年基础设施建设 PPP模式研究趋势图谱。观察图谱可知, 2001-2016 年我国学界对基础设施建设 PPP 模式研究给予了持续关注, 2001-2005 年研究的核心热点是 PPP模式、基础设施建设、特许经营等, 2005-2010 年研究的核心热点是 PPP项目本身, 含投融资体制机制改革、项目管 理、风险管理、案例分析、分包合同等,
18、2010-2016年特别是2015、2016年我 国经济发展进入“新常态”后, 适应供给侧结构性改革要求, 研究核心热点变 为社会资本、资本合作与经济发展;纵向时间维度热点关键词的演进趋势在 Cite Space.V绘制的图谱上以节点之间的连线表现出来, 节点之间的连线越多说明 其相互之间的传承关系越紧密, 可以看出基础设施与资本合作、PPP 模式与经济 发展之间的传承关系十分紧密。 综上可知, 我国学界对基础设施建设 PPP模式研 究的演变趋势与改革发展的社会经济现状是同步吻合的, 具有极强的时代特性。 三、县域基础设施建设PPP模式应用研究的主要内容 通过中国知网2011-2016年文献检
19、索发现, PPP 模式、基础设施建设 PPP模式研 究者较多, 研究内容丰富;县域基础设施建设 PPP 模式应用研究的成果相对较少, 主要研究者有彭程甸、余华、黄拥政、祝子丽、卿文洁等人。根据检索到的研究 文献, 国内学者的县域基础设施建设 PPP模式应用研究主要集中于应用背景研 究、应用基础研究、应用原则研究、应用领域研究、应用案例研究、应用优势研 究、制约因素研究、应用对策研究八大方面。 (一) 县域基础设施建设 PPP 模式应用背景研究 1. 各级政府积极推广 PPP 模式 党的十八届三中全会后, 国家发改委、 财政部等多个部委陆续出台鼓励推广社会 资本参与基础设施建设 PPP模式的系列
20、政策措施;地方政府大力促推基础设施建 设的PPP 模式, 通过完善政策积极促进政府职能转变, 为民营资本参与基础设 施建设畅通渠道, 探索形成可复制、可推广的经验。支磊 (2016) 提出, 目前国 家和地方各级政府力推 PPP模式在基础设施建设领域的应用, 既是供给侧结构 性改革的客观要求更是“十三五”时期战略调整的迫切需要2;赵赟飞 (2016) 指出, 新常态下国家政策的大力支持为 PPP 模式进入基础设施建设领域带来了 机遇3。 2. 国家大力推进新型城镇化发展 2012年 11月党的十八大明确提出“新型城镇化”概念, 2014年3月国家新型 城镇化规划 (2014-2020年) 发布
21、, 随后国家发改委等 11个部委联合发文将 江苏、安徽和浙江宁波共 62个城市 (镇) 列为国家新型城镇化综合试点地区, 2015年李克强总理明确提出“加强资金和政策支持, 扩大新型城镇化综合试 点”4, “应用与推广 PPP模式是解决新型城镇化过程中基础设施建设融资困 难的重要举措”5。张莹 (2015) 提出中国经济发展进入“新常态”、新型城 镇化速度加快和传统基建项目“土地财政”难以为继的背景下, 必须拓展投融 资渠道, 基础设施建设引入 PPP模式6。夏琼等 (2015) 以县域经济“排头 兵”晋江为例, 结合福建新型城镇化实际数据分析新型城镇化建设主要问题, 提出新型城镇化过程引入
22、PPP模式的重要意义及对策7。 3. 县域基础设施建设融资困难 目前我国县域基础设施投融资体制不合理, 融资渠道单一、 中央政府对县域基础 设施投入潜力有限、 地方政府财政困境导致无法满足县域基础设施建设的庞大资 金需求, 县域基础设施建设滞后。 陈宸等 (2016) 以河南宝丰PPP项目实施现状 为例, 提出县域推广运用 PPP模式是挖掘社会资本市场潜力, 推进基本公共服 务均等化, 实现财税改革服务民生的现实需要;是吸引社会资本, 弥补地方政府 资金不足, 促进新型城镇化持续健康发展的迫切需要;是遏制政府债务增长, 防 范政府债务风险, 化解政府债务的必需之道8。余华、彭程甸 (2015)
23、 探讨县 域基础设施建设PPP 模式应用基础与机制创新时提出, 湖南新型城镇化建设存 在很多制约因素, “特别是县域基础设施建设的投融资问题, 随着社会经济和 国家宏观政策的发展变化, 依靠政府财政资金、 银行信贷和土地出让等方式筹集 基础设施建设资金的传统投融资模式已难以为继”9。 (二) 县域基础设施建设 PPP 模式应用基础研究 县域基础设施建设 PPP模式应用基础研究文献少。叶帅 (2016) 探析我国 PPP 模式助推县域经济发展时指出, 当前县域发展 PPP模式的基础主要有城镇基础 设施逐步完善、固定资产投资逐年稳步增长、基础设施建设资金投入结构持续优 化、社会资本充裕、PPP模式
24、应用环境日益成熟10。 1. 县域城镇化及县域基础设施建设不断发展 2014年以来我国不断加快推进新型城镇化建设, 同时县域城镇化成为新型城镇 化的重中之重。 目前城镇常住人口数量快速增长, 城镇化率显著提高, 城镇化成 为拉动国内消费和投资的主要动力。 值得强调的是, 我国县域城镇化过程中基础 设施建设力度不断加大, 基础设施建设投入不断上升, 为PPP模式在县域基础 设施建设中的应用提供了重要基础条件。 张心怡 (2016) 认为我国新型城镇化和 基础设施建设投资的巨额融资需求是大力推广 PPP模式的现实基础11。 2. 固定资产投资增加, 投资结构持续优化 2016年以来全国固定资产投资
25、增速、第三产业的基础设施投资增速加快12。 转型发展环境下投融资体制改革不断深化, 投资主体日趋多元化, 投资结构不 断优化, 社会资本特别是民间投资进入具有自然垄断性、 政府资金和国企投资长 期主导的行业领域, 社会资本以合资、 特许经营等多种方式参与基础设施建设运 营, 企业投资自主权扩大, 市场“发动机”更强劲有力。 3. 适合我国国情的 PPP 制度环境不断成熟 PPP项目制度建设日益规范, 国务院各部委出台了众多 PPP政策文件;投融资体 制机制不断改革, 项目融资能力增强;人才培训和专业化机构建设跟进, 专业咨 询能力提高;风险共担机制和保险体系建设不断加强, 增强社会资本的投资信
26、 心。 4. PPP 模式应用经验快速累积 全国范围看, 2014-2016年伴随着PPP制度体系不断完善、PPP参与方数量和积 极性显著增长、PPP 项目数量和投资额狂飙突进, 三批PPP示范项目呈现项目数 量和规模快速增加、行业分类完备、公布信息丰富、管理制度健全的整体发展态 势, PPP 应用经验快速累积。 (三) 县域基础设施建设 PPP 模式应用原则研究 彭程甸等 (2016) 从项目选择角度提出县域基础设施建设 PPP模式应遵循的原 则, 包括贯彻指导意见和操作指南基本精神、稳定的现金流、低风险低 收益、实质重于形式、成熟的盈利模式、见效快等13。卿文洁 (2015) 等从区 域选
27、择角度出发, 研究得出湖南基础设施建设 PPP模式应用的区域选择原则, 包括符合国家和湖南新型城镇化规划要求原则、突出重点与兼顾公平并重原则、 分类管理与逐步推广并行原则、充分考虑区域 PPP应用基本环境原则、注重各区 域整体和谐发展原则14。 综合学者观点, 我国县域基础设施建设 PPP 模式除应 遵循PPP 模式应用一般原则, 如风险分配原则、产出导向原则、切实履约原则、 平等合作原则、注重效率原则、合理回报原则、公开透明原则、合法合规原则、 鼓励创新原则外, 还应遵循如下应用原则: 1. 遵循PPP 建设的目标导向原则 我国PPP模式的发展仍处起步阶段, 理论探讨与实践经验尚不丰富, 对
28、PPP模式 还存在许多思想上和认识上的误区。 最值得注意的就是 PPP模式的目标导向错误, 只把PPP 模式看作是一种投资融资机制以解决地方政府财政资金不足的问题或 化解政府债务风险, 没有将PPP模式作为一种全新的社会治理模式或项目管理 模式来认识。 因此, 很多学者提出特别是在地方县域层面要深化对 PPP 模式的认 识, 遵循 PPP模式的目标导向原则, 以发挥 PPP模式对县域治理的有效作用。 2. 遵循PPP 是县域发展工具原则 县域基础设施建设或县域治理引入 PPP模式, 是为了有效弥补县域层面经济基 础薄弱、财政资金有限、建设人才匮乏和治理能力不足等短板, 通过发挥 PPP 模式在
29、县域发展中的工具性作用, 利用市场化机制的优势, 以有效整合县域内 资源和力量, 促进县域经济社会的持续稳定发展。 3. 遵循PPP 的创新发展理念原则 PPP模式强调双方建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系, 注重以人为本、协 调可持续发展。实践中要摒弃传统的 BOT而践行 PPP的创新发展理念。这就要求 重视县域PPP模式的可行性研究, 注重县域PPP项目实施方案的编制和审查, 加 强专业咨询机构选用的规范化管理, 坚持以人为本和可持续发展宗旨, 不断促 进社会公众积极参与社会治理。 遵循 PPP的创新发展理念原则将对未来我国县域 PPP发展理念创新具有重要促进作用。 (四) 县域基础设施
30、建设 PPP 模式应用领域研究 田晓娟等 (2015) 通过国内典型案例, 阐述了 PPP如何推动地方县域经济的快 速发展, 指出县域 PPP模式的主要领域既要涵盖基础设施建设, 如城市道路、 机 场、医院、铁路、学校等, 还要包括创新创业产业园、农业产业化项目、农村土 地流转等诸多领域15。 总体看, 我国县域基础设施建设 PPP模式的应用领域主 要包括新建基础设施和公共服务基础设施, 还包括存量基础设施的改造。 1. 新建基础设施领域 新建基础设施是一个地区生存和发展必须具备的工程性设施总称, 主要体现在 交通运输、环境保护方面, 如道路、桥梁、车站等。但只将县域基础设施建设 PPP模式的
31、应用领域囿于新建基础设施领域不免相对片面, PPP模式具有广泛的 应用范围, 除新建基础设施领域外, 还包括存量基础设施领域。 2. 公共服务基础设施领域 公共服务类基础设施是指一个地区为社会公众参与政治、经济、文化、社会活动 的保障性服务设施。按照具体项目特点可分为医院、通讯、市政道路、雨污水管 网、公厕、垃圾站、路灯照明、公园游乐园、菜市场、停车场等。 (五) 县域基础设施建设 PPP 模式应用案例研究 1. 以 PPP 项目的涉及领域为案例进行研究 县域基础设施建设 PPP项目包括农业发展、水利工程、交通设施、市政建设、公 共服务、生态环境等领域。2015年7月国家发改委公开发布北京地铁
32、 4号线、 重庆涪陵至丰都高速公路、固安工业园区新型城镇化、陕西省延安市黄陵县南沟 门水利枢纽工程等 13个有一定代表性、示范性的 PPP项目案例, 这些项目案例 几乎涉及PPP模式的全部领域, 县域级PPP 项目约占项目总数的1/3。宋超 (2016) 通过对县域生态治理PPP模式进行SWOT分析, 认为PPP模式能有效解决 当前县域生态治理存在问题, 并提出可采用“PPP区域打包模式”将县域内低 利润率和高利润率的生态环保项目打包捆绑、 组合开发, 最大限度提高生态治理 效率和社会公共利益16。 2. 以 PPP 项目的操作模式为案例进行研究 按照政府与社会资本的权责, 财政部明确界定了三
33、大类六种公私合作运营模式 (OM、MC、BOT、BOO、TOT和ROT) 。一是外包模式 (OM和MC) 。可视为传统 BT (建设移交) 的改良版, 我国县域基础设施领域该模式应用较少。二是特许经 营模式 (主要是BOT) 。县域基础设施建设的各个行业、领域, 均有特许经营模 式的PPP 项目, 如交通运输领域的河北承德滦平县客运枢纽项目、 黑龙江省哈尔 滨市依兰县依兰港区货运码头建设工程。三是衍生的 DBFO (设计建设融资 经营) 、DB-FOT (设计建设融资经营移交) 、TOT (移交经营移 交) 、ROT (重构运营移交) 、BLOT (建设租赁运营移交) 模式。如 运城盐湖区大西
34、高铁客站周边的片区开发属于 DBFO模式、医疗卫生领域的荥阳 人民医院整体建设 PPP项目属于BLOT模式。王俊豪、金暄暄 (2016) 以中国城 市基础设施PPP为例, 运用轮流出价合作博弈模型, 论证股权契约治理是政府 和民营企业契约治理的核心内容, 为“鼓励民营企业积极参与城市基础设施 PPP项目, 政府应给予其较大的股权比例”, 同时需要形成政府和民营企业股 权契约相互制衡机制, 提高城市基础设施PPP 项目契约治理效率17。陈新平 (2016) 认为基础设施 PPP项目主要组织形式有 BOT、BOOT、BOO、BOT 等, BTO 是最常见形式18。 3. 以 PPP 项目的回报机制
35、为案例进行研究 县域基础设施建设 PPP模式的社会资本投资回报方式主要是三种。一是固定收 益。以合同或协议为基础, 事先确定社会资本的收益。二是股权。社会资本参与 项目建设、运营, 根据项目运营成效分红。三是固定收益与股权并行。政府为社 会资本的投资回报设定最低利润率, 最低利润率无法保证的情况下给予社会资 本补贴, 运作良好、超过最低利润率的 PPP 项目不予补贴。张汉飞 (2013) 解读 民营企业大汉集团兴建湖南娄底娄星北路的PPP模式案例, “政府通过特许权协 议授权项目发起人进行项目融资、设计、建造、经营和维护”、通过土地拨付解 决县域基础设施资金不足的难题, 是传统PPP 模式与扩
36、展PPP模式的有机结合 19。 (六) 县域基础设施建设 PPP 模式应用优势研究 1. 推动融资渠道多样化, 缓解县域政府财政压力 将PPP 模式作为新兴融资模式推广, 能够激发市场活力, 盘活社会存量资本与 存量资产, 弥补县域政府财政资金缺口, 解决经济转型期县域政府财政承受能 力不足难题。研究显示, PPP模式相比传统模式能为政府节约 17%左右的费用 20。 陈程 (2016) 认为PPP模式能给县域经济发展提供新手段, 新常态下能最 大限度发挥财政作用, 提升公共项目融资水平和运管能力21。 杨亮 (2016) 认 为资金不足窘境下发展 PPP模式十分重要, 应积极推广PPP模式进
37、入县域发展 22。 2. 促进政府职能服务化, 提高公共产品供给质量 PPP项目合理界定政府与市场关系的同时, 通过发挥市场配置资源的决定性作 用, 挖掘社会企业的巨大潜力, 通过签订特许经营合同, 将政府的发展规划、 市 场监管与社会资本的技术优势、 管理经验统一协调, 实现政府与社会资本的利益 共享、风险共担、科学分工、优势互补, 可提高公共物品的供给效率与质量。吴 卓瑾等 (2014) 提出, PPP模式迅猛发展是市场失灵和政府失灵共同作用的结果, PPP模式的广泛应用有利于整合政府与社会资本的优势, 推进政府职能转变和 服务政府形成, 疏解公共服务资金、 管理方面的难题, 不断提高公共
38、产品供给质 量23。 3. 实现项目风险最小化, 加速社会企业经济发展 PPP模式中不同的风险应由最有该类风险承担能力的一方承担, 政府承担政策 风险、社会企业承担资金风险、建设方承担承建风险, 合理的风险共担方式能降 低项目融资难度、提高项目成功率。宏观方面看, 社会企业参与县域基础设施 PPP项目有利于激发县域社会资本投资活力, 促进县域经济进步和福利增长, 激发消费需求, 通过城乡间纽带形式吸纳更多农村人口、 缓解大中型城市人口压 力。张心怡等 (2016) 认为基础设施建设推广 PPP模式能降低系统性风险11。 (七) 县域基础设施建设 PPP 模式应用制约因素研究 1. 法规制度不健
39、全 首先是法律、法规不健全。我国尚缺乏规范 PPP的完整法律体系, 现有法律、法 规效力不高, PPP法短期无法出台, 这成为 PPP在县域经济发展中的瓶颈, 使得 很多项目实施过程中因政府信用缺失而夭折。其次是体制机制不健全。对县域基 础设施建设PPP模式而言, 最重要的就是投资回报机制和风险收益制衡机制不 健全。 投资回报不确定性高, 加之付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机 制, PPP项目风险共担、利益共享原则很难实现。再次是运行平台建设制约。因 县域经济发展PPP模式的体制机制及配套制度尚未健全、金融保险平台尚未建 立、PPP模式的专业化管理机构和管理人才缺失等系列原因, 县域基
40、础设施建设 PPP模式缺乏良好的平台环境和运营基础。郑英 (2016) 通过分析县域经济发展 的基本状况、政府引进合作伙伴的必要性、PPP模式在县域经济发展中的作用, 提出县域基础设施建设PPP模式应用的制约因素主要是PPP并不能减轻财政支出 责任、风险和收益制衡机制不健全、法规体系不健全24。 2. 县域经济社会发展水平低 首先, 县域经济发展不平衡。受地理区位、资源禀赋、经济基础及改革开放力度 等诸多因素影响, 无论从综合排位还是从发展速度、 经济总量等角度看, 县市差 异较大, 发展两极分化严重。其次, 县域经济结构发展不合理。一些县市产业结 构不优且转型升级步伐缓慢, 发展特色不明显,
41、 生产经营的基本方式仍然是以 传统农业、工业和服务业为主, 新的特色产业和优势产业不多, 产品单一、产业 结构趋同、产业链条短、高附加值产品少。部分县市经济的发展, 对资源能源的 依赖性非常强, 面临资源枯竭的问题。总体上看, 县域经济二三产业发展滞后, 导致县域城镇化水平整体偏低。最后, 县域财政支付能力有限。一方面, 由于县 域经济总体发展滞后, 因此财力不足, 投入主要依赖于国家政策性投资项目和 招商引资, 自身造血功能作用低。 另一方面, 县乡两级政府公共产品供给的压力 较大, 用于发展的投入不足, 资金缺口大, 保障程度不高, 因此, 难以支撑 PPP项目的融资。余华等 (2015)
42、 通过对湖南省县域基础设施建设 PPP 模式应用 基础与机制创新的探究, 提出湖南省县域基础设施建设 PPP模式应用的制约因 素主要有经济社会发展环境欠佳、地方政府财力不足难以支撑 PPP项目融资、县 域基础设施建设应用 PPP模式存在较大风险、PPP运行平台建设受到制约等9。 3. 县域政府诚信建设待加强 现阶段PPP模式应用中, 存在着地方政府缺乏契约精神, 地方政府信誉不高;缺 乏合作精神, 民资参与程度低;缺乏服务精神、地方政府“食言”等问题。导致 县域基础设施建设 PPP模式的落地率和民间资本参与程度“双低”问题难以解 决。朱寿鹏 (2016) 认为PPP项目实施过程中, 地方政府常
43、以换届选举、规划调 整或财政紧张等为由, 违反或不执行合同约定的法定义务所造成的政府诚信缺 位是PPP 模式应用的重要困境25。 (八) 县域基础设施建设 PPP 模式应用对策研究 吴美红 (2007) 分析PPP模式理论和运作思路基础上, 提出PPP模式应用到基础 设施建设应完善相关法律法规制度、 完善 PPP 模式准入机制、 完善保障措施26。 万冬君等 (2006) 以PPP融资模式在小城镇的应用为基点, 分析PPP模式的特点 及其与其他融资模式的异同, 总结小城镇建设的 PPP运用模式, 提出应建立健 全法律法规体系、 保证政府政策的稳定性及连续性、 培养专业化机构和人才27。 县域基
44、础设施建设 PPP模式应用对策主要包括以下方面: 1. 建立健全法律制度 推动县域基础设施 PPP模式法制建设, 应采用自上而下与自下而上实施并重原 则, 从国家和基层层面双向进行。 国家立法应具备全面性和可实施性, 内容应包 括PPP 模式定义与应用范围、 PPP模式运作流程、 政府部门与社会企业权力界限、 公私合作的风险共担、退出机制及信息公开、公众参与制度等28。但是, 国家立法的涉及面广、内容繁杂、需要时间较长, 无法短时间内满足人民对基础设施 建设的需求。 国家立法的同时, 县域政府应依据当地社会发展情况, 制定适合县 域PPP 模式发展的规章制度, 对特许经营合同管理、行业规范、项
45、目流程作出明 文规定。 2. 促进县域经济发展 首先, 促进县域经济发展要不断推进思想解放。 树立市场对资源配置的主导作用 意识, 用市场经济观点思考出现的各种新情况、 新问题, 克服“等待观望”意识, 始终把经济建设、县域城镇化作为县域发展第一要务。其次, 以科学发展观为指 导加快县域经济结构调整和转变县域经济发展方式。 必须立足县域经济社会发展 和县域资源优势的客观实际, 做好县域特色产业发展规划, 形成县域资源利用 到县域产业发展、 县域城乡开发到县域民生改善的完整规划体系, 培育发展特色 产业, 走城乡统筹、产城融合、特色鲜明的县域经济发展道路。再次, 加快发展 绿色农业、推进农村工业
46、化进程、大力发展农村第三产业、加快推进城乡一体化 进程。 3. 完善诚信监督机制 首先, 完善县域基础设施建设 PPP模式准入审批机制。确定公私合作准入领域, 制定负面清单, 界定社会资本准入条件, 避免准入门槛过高导致社会企业动力 不足和公共物品提供的质量和效率低下的情况。其次, 完善PPP模式监管机制。 可根据县域发展实际情况, 成立专门的PPP模式监督部门, 加强对PPP模式的政 策及资金监管, 降低 PPP项目因政策变动和资金不足产生的风险。还要对 PPP 模式进行绩效评估, 一方面要将项目建设效率、 完成质量与企业利润挂钩, 实现 良好的公共效益的同时, 对私人企业降低生产成本、提高
47、经济效益起到激励作 用。 另一方面要将政府部门的社会资本引入情况与失信违约情况纳入个人政绩考 核, 提高政府信誉, 促进社会资本的引入。 再次, 形成明确的责任追究制度。 PPP 模式建设发生问题时, 对相关机构及责任人进行责任追究, 确保责任到人。 最后, 完善PPP 模式风险调控机制。一方面要明文规定政府部门与私人企业权责界限, 形成明确合理的工作分工;另一方面要在特许经营合同中充分贯彻落实“风险由 最有承担能力的一方承担”的原则, 列出可能发生风险, 细化落实。 允许风险发 生时, 酌情对原有合同条款进行调整, 如延长工期、提高利润率等。 4. 构建良好融资环境 一是拓宽融资渠道。 除公
48、私合作新兴融资模式外, 政府部门可通过土地出让进行 融资, 引导社会资本对废弃用地进行改造利用, 实现公共利益和社会利益的双 赢;债权融资与股权融资并行也是一种可行方案, 县域政府在财力不足的情况下 可授予社会资本部分 PPP项目股权, 鼓励社会企业参与管理。二是实行优惠政 策。适当简化县域基础设施 PPP项目融资流程、降低准入门槛, 采取利息补贴、 降低税收、设立PPP 项目融资支持基金等提高社会资本参与积极性。 四、县域基础设施建设PPP模式应用研究存在的问题 通过中国知网 (CNKI) 检索所获得文献资料的梳理整合, 总结我国学界县域基 础设施建设PPP模式应用领域的研究现状, 发现县域
49、基础设施建设PPP模式应用 研究存在的主要问题。 1.研究领域具有局限性 中国知网检索获得的 1099篇文献, 基础设施建设和 PPP模式相关问题的研究文 献较多。检索时加上县域、区域或地方等范围限制关键词后, 获得文献非常少, 只有9 篇。 表明当前我国学者对基础设施建设 PPP模式的研究视角主要集中在定 性及具体基础设施领域应用的问题探讨上, 对县域基础设施建设PPP 模式应用 研究尚处起步阶段, 还未进入广大学者视野, 很少从县域经济发展的视角对基 础设施建设PPP模式加以系统研究。 通过研究热点关键词图表 (表1) 可以看出, 该领域的研究关键词主要是 PPP模式、基础设施、项目融资等;涉及该领域具体 运行环节的关键词, 如特许经营、 风险管理、 BOT模式等出现频率较
