1、1试论非政府组织在 GMS 生物多样性保护走廊建设中的作用与局限一、参与 GMS 生物多样性保护走廊建设的非政府组织(一)GMS 生物多样性保护走廊概述1992 年在亚洲开发银行的牵头下，大湄公河沿岸五个国家(老挝、缅甸、泰国、柬埔寨、越南)和中国云南省在内，发起了大湄公河次区域经济合作(Greater Mekong Sub-region Economic Cooperation，简称 GMS)。澜沧江-湄公河次区域合作是世界经济全球化和区域化的重要组成部分。GMS 生物多样性保护走廊(Biodiversity Conservation Corridor Initiative，简称 BCI)是
2、在 2005 年 7 月大湄公河次区域经济合作第二次领导人会议上提出的合作倡议。这一为期十年的生物多样性保护走廊计划是亚行支持的大湄公河次区域核心环境规划的一部分。BCI 是在保护区之间建立通道以便让野生物种迁移和传播，同时改善生态服务功能。除恢复栖息地之间的联系外，保护走廊计划的其他重点包括：减少走廊内和周边社区的贫困人口;制定适宜的土地使用和管理制度;让当地社区、行政机关、民间团体参与到自然资源的保护和可持续使用中来。该计划还将协助生物多样性保护走廊内的各项保护活动取得长期资金保障。(二)参与 GMS 生物多样性保护走廊建设的非政府组织2目前 GMS 生物多样性保护走廊计划主要在一些国家和
3、地区进行了试点，例如中国云南的西双版纳和大湄公河沿岸其他国家的国家公园和自然保护区。这些试点区域都实施着类似的子项目，并且几乎都是跨界区域，都面临着相似的机遇和挑战。下面以几个大型国际和国内非政府组织，例如世界自然保护联盟 IUCN、野生动物保护国际 FFI、世界自然基金会 WWF、云南生物多样性与传统知识研究会 CBIK 为例，介绍它们参与生物多样性保护走廊建设的情况。1、世界自然保护联盟世界自然保护联盟 IUCN 成立于 1948 年，原名为国际自然保护联盟(The International Union for the Protection of Nature，简称 IUPN)，1990
4、 年正式更名世界自然保护联盟(the World Conservation Union)。作为世界上最大的和最重要的世界性保护联盟，是政府及非政府机构都能够参与合作的少数几个国际组织之一，其总部设在瑞士的格兰德。IUCN 的使命是影响、支持和帮助保护世界自然资源的完整性和连续性，以确保自然资源的平衡和可持续发展。2、野生动物保护国际野生动物保护国际(Fauna 其次，非政府组织专业性、公益性、灵活性等特点与国际环境法的科技性、公益性、综合性相得彰益，能够超越狭隘的地区、部门和国家利益，而达到国际环境法所追求的目标。在 GMS 生物多样性保护走廊建设中，由于澜沧江-湄公河次区域地处中国、东南亚、
5、南亚三大区域的结合部，拥有巨大的国际市场潜力和丰厚的资源，因此，许多国家和国际组织都积极参5与了这一区域的资源开发。这一区域内有着全球最为重要的一些自然森林和生物物种，随着连接湄公河六国的“经济走廊”内经济发展的不断加快，许多 NGO 对于该区域动物的存活和栖息地破坏以及对次区域发展所必需的交通、通讯和贸易促进网络所导致的森林栖息地和相关生态系统退化的担忧在不断增加。在这种情况下，许多 NGO 加入到这一区域的生物多样性保护，为保护区提供资金和人员，参与当地保护规划。其主要作用表现在：1、有利于生物多样性公约等国际环境规则和国际环境保护文件的实施。一些NGO 组织如 WWF、FFI 等积极参与
6、了 GMS 沿岸国国内的生物多样性保护规划的制定和实施，这些保护规划都是在生物多样性公约等国际文件精神的指导下制定的，是国家保护策略和保护行动计划的重要部分，促进了全球化的生物多样性保护运动。2、促进了大湄公河次区域环境的保护。NGO 组织通过与 GMS 国家及政府的合作，帮助 GMS 各国实施其签署或加入的条约，同时凭借自身的资源、技术和民主影响力向政府提供政策建议;与此同时，这些 NGO 组织通过与跨国公司直接或间接的交往、及与相关的国家进行合作等一系列行为，从客观上起到了制约跨国公司环境行为的作用。例如，世界自然基金会 WWF 印度尼西亚办公室在 2006 年曾经报告，印尼 APP 金光
7、集团在造纸方面对当地的高保育价值森林进行采伐，导致苏门答腊虎和其他濒危物种的栖息地遭到严重破坏，此后，WWF 与印尼政府部门合作，由林业局发布法令，禁止将天然森林改做其他用途。3、促进了当地保护区法律理念的创新和实践。NGO 组织为生物多样性保护走廊项目提供的不只是资金和专业人员，而且还在具体的保护生物多样性的实践中向当地人民传6播环境保护的先进理念，提高了各国公民进行公众参与的积极性。公民的环境权、权利社会化、良治等环境保护法律理念已成为 NGO 组织的“代名词”，在 GMS 各国中广为流传。(二)国内法上在一国国内法的范围内，非政府组织弥补了政府在环境保护社会职能中的不足。具体表现为：1、
8、NGO 在 GMS 生物多样性保护中提高了环保公众参与的有效性。作为公众利益的代表人，这些非政府组织(比如 WWF、FFI、IUCN 和 CBIK)通过与政府部门合作，开展走廊带环境保护活动。例如，在我国西双版纳保护区，为了增加当地经济收入，许多区域种植了经济橡胶林，给当地的原始生态体系造成了很大破坏。WWF 组织在参与当地环境规划的过程中，对保护区环境进行评估和调查，并投入资金和人员进行环境调查及环境保护宣传，提高了当地群众的环保意识，从而一定限度内控制了经济橡胶林的种植活动，可见，NGO 组织具有有效的公众参与的教育功能。2、NGO 在 GMS 生物多样性保护中成为政府与社会沟通的重要桥梁
9、。由于 NGO 组织往往是非营利组织，且具有环保方面的专业知识和强烈的社会责任感，对生态环境的保护比一般公众更敏锐和坚持，因此，NGO 组织加入到生物多样性保护走廊建设，已成为监督、评价有关政府部门的民主决策以及向政府部门反映社情民意的有效渠道，为政府与当地公民之间搭建起良好有效的沟通平台。生物多样性保护走廊区域国家大多经济不发达，NGO 由于其非政府性，不易受政治经济利益的影响，从而更有利于从长远上对生态环境的保护。73、NGO 组织的国际化特点有助于我国国内环境保护的国际化。国内非政府组织与外国民间组织的交往与合作，有利于我国政府的对外交往，从而提升政府的国际形象，促进我国政府与国际社会的
10、国际交流。通过国际 NGO 组织对我国国内 NGO 组织的各种帮助，有助于我国国内 NGO 组织的快速发展。与国际非政府组织相比，我国国内 NGO 起步较晚，如云南生物多样性与传统知识研究会 CBIK 成立于 1995 年。然而在国际 NGO 的带动下，它致力于增强西南少数民族的生计发展、保持文化和生物多样性的能力，促进了保护区不同部门、不同文化间各级乡村社区、非政府组织、科研和政府机构的对话与交流。三、非政府组织在 GMS 生物多样性保护走廊的建设中存在的局限。尽管非政府组织在国际和国内领域都对生物多样性保护起到了积极作用，但也存在着一些局限，例如，非政府组织尚不具有国际法律人格，难以以独立
11、的行为能力参与国际交往并承担国际义务;某些非政府组织利用自己强大的实力影响舆论，对正常的国际法律秩序构成挑战和威胁，增加了国际社会和国际法发展中的新的复杂因素和不可预测性;非政府组织本身发展不平衡，发展中国家的 NGO 往往比较弱小，难以发挥其社会职能等等。笔者认为，在 GMS 生物多样性保护走廊的建设中，这里主要存在以下两个方面的局限：(一)GMS 区域内的非政府组织易受西方国家政治影响由于 GMS 区域的国家大多为国际上较为弱小的发展中国家，某些强大的代表西方大国或某些特定社会阶层权益的非政府组织，片面强调环境保护，忽视经济发展和发展中国家自身的国情及要求，从而对发展中国家的社会利益和国家
12、主权构成威胁，以增强西方国家的整体优势，加剧南北利益的不均衡。尽管上述仅仅是个别情况，但是，由于8GMS 区域内大部分国家经济尚欠发达，国际地位较低，国际影响较弱，因此，我们仍然有某些方面的担心，如西方国家有可能以参与 GMS 生物多样性保护的 NGO 组织为工具，利用各种理由对 GMS 区域内的发展中国家进行渗透;或者通过对发展中国家 NGO 组织的资助，施加其影响力度。在此情况下，西方国家通过某些国家非政府组织以对 GMS 区域内发展中国家的非政府组织产生影响。(二)我国民间 NGO 发展缓慢目前，我国正式注册的环保方面的 NGO 已超过 2000 个，如自然之友、 地球村、绿家园、绿色江
13、河等等，在推动公民环保参与和可持续发展方面取得了富有影响力的成绩。但是，与 13 亿人口的大国相比，NGO 的力量仍显薄弱。依据中华环保联合会的统计，截至 2005 年底中国共有 2768 个环境 NGO，其中政府扶持和支持的环保团体有 1382 个(49.9%)，包括高校大学生环保团体在内的准民间组织有 1116 个(40.3%)，而独立的草根性民间环保组织只有 202 个( 7.2%)，国际环境民间组织驻大陆机构有 68 个(2.6%)。而日本新泻县就有环境保护 NGO284 个，若以此为依据进行推算，日本全国的环境保护 NGO数量会在 15000 个左右，大约平均每 800 人口就有 1
14、 个环境 NGO。除数量外，我国 NGO在规模、资金、活动影响力等各个方面都与其他国家存在明显差距。另外，我国民间NGO 生存和发展受到来自体制内外的多重制约,诸如筹款困难、资金不足、社会公信度不够、独立性差、缺乏法律支持以及自身治理结构不合理等问题。总之，我国民间性 NGO在功能上主要是协助政府监管社会，其运作模式也依附于政府部门。四、对于克服非政府组织局限的思考(一)坚持对自然资源利用与开发的国家主权原则，加强对 NGO 的法律监控9关于环境与发展的里约宣言中的原则 2 规定，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其
15、他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。这是一项在国际环境法中得到确立的、具有普遍指导意义的原则。国家主权原则主要保护了发展中国家的利益。然而，限制国家主权的意见一直存在，一些发达国家的学者甚至认为，国家主权是全球环境保护的主要障碍之一，因此建议设立国际环境管理机构来负责地球环境资源的保护和管理。对于强大的环境非政府组织利用其自身优势影响到发展中国家经济发展的问题，我们要认识到，如果政治色彩太浓，NGO 就无法发挥其功用，因为非政府性是 NGO 的一个重要特点。非政府组织代表的是公共利益，是为了弥补政府和市场的失灵而作为第三部门崛起的。我国要健全对 NGO 的立法管理和行政管理，加强对一些
16、有西方背景的 NGO 的监控。在对非政府组织的法律监督上，要在法律上明确 NGO 的地位和职责，并规定权利救济制度，明确政府对其监督职责，同时，加强社会监督的作用，例如媒体和舆论。在此，可以借鉴英美国家在这方面的具体规定和实践。例如，英国以法律或协议的形式就政府与 NGO 的关系予以明确，并专门成立了慈善委员会，以监督管理和规范 NGO 的行为。慈善委员会对 NGO 的内部治理结构、投资行为、财务管理和审计制度等制定出详实的、具有可操作的监督细则，并具有处罚权。我国也可借鉴英国的运作模式，对我国的国际NGO 组织进行有效的监管。(二)发展我国 NGO 的自治权10非政府组织是社会经济发展到一定
17、程度上产生的，与主体利益的多元化密切相关，在西方是“政府失灵”和“市场失灵”的产物，而我国 NGO 主要是自上而下以政府为主导建立的，是为了将原属于社会职能的一部分政府职能转移出去。中国长期以来“强政府、弱社会”的经济政治传统，使得环境 NGO 与政府的关系在现阶段依然是一种政府主导的非对称关系，NGO 在我国的发展势态基本上取决于政府对 NGO 的支持、中立或抑制态度。而政府又持有一种矛盾心态：一方面由于政府自身能力与资源有限，不可能全面介入所有的社会服务，而 NGO 的发展能够对社会服务供给形成有益的补充;另一方面，政府又担心失去对 NGO 的控制，这种情况决定了我国 NGO 地位的从属性
18、和权利的依附性，政府对 NGO 的授权还有一个相当长的过程，尤其对于像中国这种在改革进程上仍然实行以政府为主导的国家，这个过程将更加漫长。根据狄骥的公法理论，政府和社团之间应保持均衡，并应寻求有效的沟通手段，“现代国家理论不得不使自己与这些实力强大的团体的存在相适应。它必须要确定某种对这些团体进行调和的方法。它也必须确立这些团体与行使公共权力的政府之间的关系”。在保障非政府组织的自治权方面，有学者认为应该适当确定国家权力进入的方式及程度，即国家行政权力应当彻底退出、国家立法权力要有限进入、国家司法权力应适当介入。行政权力的彻底退出是从保护私权、防止行政权力的滥用的角度提出的;所谓立法权的有限介
19、入就是要从法律上规定非政府组织的权利及其限度，并为非政府组织留出合适的自治空间;司法权力适当介入主要考虑了公平、正义观念及正当程序的要求，但是 NGO的纯粹内部事务不属于司法权审查的范围，从另一方面体现了 NGO 的自治权。五、结语11作为公众参与环境保护的有效方式，非政府组织能够很好的补充政府在环境保护方面的社会职能。实践中，国际与国内 NGO 对于 GMS 生物多样性保护走廊的建立起到了积极作用。但是 NGO 的发展也受到一些局限，主要是由于环境保护与地区经济发展存在矛盾，发达国家与发展中国家在环境保护的力度上也有差异，受西方一些国家的影响，NGO会带有某种政治倾向，从而在某种程度上阻碍了发展中国家的独立与发展;在现有体制下，我国民间 NGO 力量弱小，还有待发展，但是前途是光明的。总的来说，只有发展适合本国国情与民情的非政府组织，在法律角度加强对其引导和规制，才能够充分发挥公众参与环境保护的作用。文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网)
