“一带一路”倡议与对外援助制度之完善.docx

1、“一 带 一路 ”研究54“一 带 一 路 ”倡 议 与 对 外援 助 制 度 之 完 善 曹俊金【 内 容 提 要 】 对外 援助 是 中国 与其 他国 家间 进行 政治 、 经 济合 作， 实现 政 策、 民心互通的重要政策工具。中国在推进“一带一路”倡议过程中，需要不断扩 大对外援助规模。对外援助需要在“一带一路”倡议推进过程中发挥先锋、先 导作用，从战略上与“一带一路”倡议相对接，在资金上向“一带一路”沿线 国家倾斜，并通过构建援外制度来推动“一带一路”倡议的顺利实施。目前， 中 国 存 在 援 外 制 度 不 健 全 、 援 外 基 本 法 缺 位 、 援 外 管 理 体 系 不 协

2、 调 等 制 度 问 题 。 在“一带一路”倡议实施过程中，如何落实援外战略、调整援外资金结构和数 量、提高对外援助实效等都对中国的对外援助制度提出新的挑战。当然，“一 带一路”倡议也为完善对外援助制度提供了新的动力和契机，中国可尽快出台对外援助法，理顺对外援助管理体系，加强对外援助绩效评估，通过制度 完 善 提 升 援 助 实 效 ， 为 “一 带 一 路 ”倡 议 的 顺 利 推 进 奠 定 坚 实 基 础 。【 关 键 词 】 一 带 一 路 对 外 援 助 对 外 援 助 法 发 展 援 助【 作 者 简 介 】 曹 俊 金 ， 上 海 杉 达 学 院 法 学 系 讲 师 ， 华 东

3、政 法 大 学 博 士 研 究 生【 中 图 分 类 号 】 D822.2【 文 献 标 识 码 】 A【 文 章 编 号 】 1006-1568-(2016)03-0054-16【 DOI 编 号 】 10.13851/ki.gjzw.201603004感谢 国际展望 匿名评审专家及编辑部老师的宝贵建议，文中错漏由笔者负责。2016 年第 3 期55习 近 平 主 席 于 2013 年 9 月 、 10 月 出 访 时 先 后 提 出 共 建 “丝 绸 之 路 经 济 带 ”和 “21 世 纪 海 上 丝 绸 之 路 ”的 倡 议 （ 即 “一 带 一 路 ”倡 议 ） 。 2015 年 3

4、 月 28 日 ， 国 家 发 改 委 、 外 交 部 、 商 务 部 经 国 务 院 授 权 联 合 发 布 了 推 动共建丝绸 之路经 济带和 21 世纪海 上丝绸 之路的 愿 景与行动 （以 下简称 “愿 景 与 行 动 ”） ， 这 成 为 中 国 深 入 贯 彻 “一 带 一 路 ”倡 议 的 “行 动 方 案 ”。 对 外援助是 中国与 其他国 家 间进行政 治、 经济合 作和 实现政策 、 民 心互通 的重 要政策工 具， “一带 一路 ”倡议的 启动必 然对中 国 的援外活 动提出 更高的 要 求 。 本 文 拟 就 “一 带 一 路 ”倡 议 对 中 国 援 外 工 作 带

5、来 的 制 度 压 力 及 援 外 制 度 的 完 善 问 题 进 行 探 讨 。一 、 “一 带 一 路 ”倡 议 与 援 外 工 作 的 关 系“一带一 路” 倡议的 提出 标志着中 国 国际 政治 、 经 济战略的 重大调 整与 创新， 也是中 国 与其他 发 展中国家 实现共 同发展 的 重要手段 。 在当 前背景 下， 中 国 提 出 “一 带 一 路 ”倡 议 主 要 是 出 于 两 方 面 的 考 虑 ： 一 方 面 是 基 于 地 缘 政 治 的 考 虑 。 长 期 以 来 ， 中 国 在 外 交 上 奉 行 “韬 光 养 晦 ”政 策 ， 回 避 了 许 多 不 利 因 素

6、， 为 中 国 的 发 展 赢 得 了 宝 贵 的 时 间 。 但 在 此 过 程 中 ， 中 国 很 少 成 为 国 际 规 则 和 国 际 议 程 的 主 导 者 ， 经 常 以 被 动 参 与 者 的 角 色 适 应 国 际 制 度 的 变 迁。 随 着国 际 政治和 经济 地位的提 升， 许多国 际矛 盾和冲突 已经不 容中国 继 续采取回 避政策， 尤其是 在以美国 为首的 部分国 家 对中国 实 行经济 围堵的 情 况下， 中国 必 须要立 足本 国利益来 参与 、 影响 甚至 主导符合 自身利 益的国 际 制度建设 ， 否则 中国未 来 的发展将 受到更 大的制 度 限制 。 “

7、一带 一路” 倡议 的重要作 用之一 便是要 化 解这种现 实危机 ， 以 此来 应对美国 军事上 平衡 、 围 堵和遏制 中国的 战略 ， 同 时它对于 确保中 国继续 坚 持和平发 展、 和平崛 起的 政策至关 重要 。 另一 方 面则是基 于促进 全球发 展 的考 虑 。 在全 球共同 发展 领域， 经过 国 际社会 十几 年的共同 努力和 推动 ， 在 反贫困问 题上取 得了一 定 黄靖： “一带一路”、和平 崛起与中国应注意的问题 ，载 亚太安全与海洋研究2015 年第 1 期，第 52-59 页。562016 年第 3 期成就， 但人类 发展目 标的 实现仍然 需要国 家间的 通

8、力合作 。 如何 通过相 互合 作与帮助 实现共 同发展 已 经成为国 际社会 的一致 目 标， 联合 国千年 发展目 标 、 阿 拉 克 宣 言 以 及 变 革 我 们 的 世 界 2030 年 可 持 续 发 展 议 程 等 都 对 此 予 以 强 调 ， 发 展 是 当 今 世 界 无 可 争 辩 的 时 代 主 题 。 与 “跨 太 平 洋 伙 伴关系协 定” （ The Trans-Pacific Partnership, TPP） 以及发 达 国家制 定的其 他 经济规则 相比较 ， “一 带 一路” 倡议最 大的不 同在 于其倡导 的 共同 发展理 念 ， 即 通 过 发 展 中

9、 国 家 伙 伴 间 的 互 助 、 合 作 实 现 持 续 、 包 容 、 共 同 的 发 展 。可 见 ， 中 国 提 出 的 “一 带 一 路 ”倡 议 有 效 融 合 了 国 家 发 展 利 益 与 国 际 发 展利益的 双重需 求， 因而 不仅得到 国内社 会及舆 论 的支持 ， 也受 到了国 际社 会 的 关 注 。 需 要 指 出 的 是 ， 在 “一 带 一 路 ”沿 线 国 家 中 ， 大 多 数 国 家 的 经 济 发展和基 础设施 均较为 落 后， 尤其缺 乏开展 基础设 施建设 与 消除贸 易与投 资 限制的能 力和财 力， 当 然 也有一部 分属于 经济较 为 发达的

10、 国 家。 愿景 与行 动 将 政 策 沟 通 、 设 施 联 通 、 贸 易 畅 通 、 资 金 融 通 、 民 心 相 通 等 作 为 “一 带 一路” 沿线 各 国合作 的主 要内容 ， 但其 中的部 分工 程因规模 较大需 要大量 资 金 投 入 ， 而 部 分 沿 线 国 家 缺 乏 相 应 的 财 政 、 人 力 与 技 术 资 源 ， 尤 其 是 其 中 的 设施联通 、 贸 易畅通 以及 民心相通 的实现 一定程 度 上依赖于 中国在 资金 、 人 力 、 技 术 方 面 的 援 助 ， 所 以 援 外 工 作 就 显 得 非 常 必 要 。例 如 ， 基 础 设 施 互 联

11、互 通 是 “一 带 一 路 ”倡 议 的 优 先 领 域 ， 中 国 可 以 充 分 发 挥 技 术 成 熟 和 人 力 成 本 相 对 低 廉 的 优 势 ， 帮 助 其 他 发 展 中 国 家 建 设 交 通 、 通 讯 、 电 力 等 基 础 设 施 项 目 ， 用 以 支 持 受 援 国 的 交 通 运 输 建 设 、 能 源 供给能力 提升 ， 并推 动其 社会的信 息化发 展， 这 些基础设 施项目 的建设 是 贸 易 互 通 的 基 础 。 又 如 ， 中 国 与 “一 带 一 路 ”沿 线 国 家 大 多 具 有 良 好 的 政 治 互信和经 济合作 基础 ， 也 取得了较

12、好的经 济合作 效 果， 当 然在中 国 利用 天然 的地缘优 势进一 步推动 与 沿线国家 的贸易 与投资 合 作过程中 ， 既存的 贸易与 投资限制 制约了 中国与 沿 线国家开 展更深 入的贸 易 与投资 合 作， 同时 也制约 国 务 院 新 闻 办 公 室 ： 中 国 的 对 外 援 助 白 皮 书 ， 新 华 网 ， 2011 年 4 月 21 日 ，http:/ 国 务 院 新 闻 办 公 室 ： 中 国 的 对 外 援 助 （ 2014） 白 皮 书 ， 新 华 网 ， 2014 年 7 月 10日 ， http:/ 这 些 国 家 通 过 经 济 合 作 实 现 增 长 。

13、中 国 对 “一 带 一 路 ”沿 线 国 家 提 供 的 援 助可以帮 助其消 除 与贸 易 和投资相 关的限 制因素， 提升中国 与这些 国家之 间 的 经 济 合 作 水 平 。 此 外 ， 民 心 互 通 是 设 施 联 通 与 贸 易 畅 通 的 基 础 与 保 障 ， 特 别是在地 缘关系 复杂 、 部 分国家政 局不稳 定、 投资 摩擦较大 等问题 突出的 情 况 下 ， 中 国 应 当 通 过 民 心 相 通 来 促 进 投 资 合 作 。 除 了 通 过 帮 助 “一 带 一 路 ” 沿线国家 建设基 础设施 、 促进民生 改善之 外， 中国 还可以通 过帮助 沿线国 家 培

14、 养 专 业 技 术 人 才 、 提 供 技 术 援 助 ， 开 展 教 育 、 医 疗 、 减 贫 开 发 等 各 类 发 展 和 人 道 主 义 援 助 ， 为 深 化 各 层 面 的 经 济 合 作 奠 定 深 厚 的 民 意 基 础 。中 国 正 是 秉 持 “合 作 发 展 ”的 理 念 开 展 对 外 援 助 ， 并 在 此 基 础 上 配 合 “一带一 路” 倡 议的实 践 ， 得到了 沿线国 家的欢 迎 与支持。 “一带一 路” 倡 议不仅可 以保证 在新的 经 济格局下 中国的 经济合 作 获得新 突 破、 经济 实力得 到持续增 长， 同时 也能推 动沿线国 家乃至 发达国

15、 家 在内的 世 界各国 实现互 利 共赢。 援助 理 念与援 助方 式的差异 ， 决 定了中 国的 对外援助 与发达 国家提 供 的 对 外 援 助 相 比 存 在 一 定 优 势 。 此 外 ， 与 发 达 国 家 的 对 外 援 助 相 比 ， 中 国 的 经 济 发 展 水 平 与 其 他 发 展 中 国 家 更 为 接 近 ， 在 技 术 、 设 备 、 人 员 方 面 差 距 更 小， 在 基础设 施 建设方 面 具有比较 优势， 因而在 经 济合作与 发展援 助基础 上 ， 更 容 易 使 其 他 发 展 中 国 家 形 成 自 身 “造 血 ”功 能 ， 助 其 摆 脱 贫 困

16、 。因 此 ， 作 为 国 家 对 外 战 略 重 要 工 具 的 对 外 援 助 ， 可 以 对 “一 带 一 路 ”倡 议的落实 发挥先 导作用。 而且 ， 对外 援助工 作的成 果很大 程 度上也 会影响 “一 带 一 路 ”倡 议 的 实 施 效 果 。经过六十 多年的 经验积 累 ， 中国在对 外援助 领域已 经探索出 一套具 有中 国特色的 、 以 构建全 球伙 伴关系为 目的的 援外模 式 ， 如果 能够将 对外援 助与 “一 带 一 路 ”倡 议 相 对 接 ， 进 一 步 发 挥 对 外 援 助 的 重 要 作 用 ， 则 能 够 有 效 推 进 “一 带 一 路 ”的 实

17、施 。 但 也 应 看 到 ， 中 国 对 外 援 助 工 作 长 期 在 政 策 的 指 导 下 开 展 ， 制 度 建 设 存 在 明 显 滞 后 ， 导 致 公 众 对 政 府 的 实 际 援 外 工 作 不 了 解 、 不 支 持 。 在 “一 带 一 路 ”倡 议 推 出 之 前 ， 援 外 制 度 存 在 的 问 题 就 已 对 援 外 工 作 提 出 了 挑 战 ， 这 些 问 题 也 可 能 对 “一 带 一 路 ”倡 议 的 未 来 落 实 产 生 影 响 。 随 着 “一 带 一 路 ”倡 议 的 推 进 ， 必 然 要 求 对 援 外 战 略 进 行 相 应 的 调 整

18、、582016 年第 3 期增 加 援 外 资 金 并 调 整 其 结 构 ， 并 将 对 外 援 助 的 实 际 效 果 与 “一 带 一 路 ”倡 议 的对接相 联系 ， 这些 工作 的完成很 大程度 上都依 赖 于国内制 度的贡 献。 可以 说， 中 国的援 外工作 不仅 承受着援 外制度 不完备 所 带来的传 统压力 ， 而 且在 “一 带 一 路 ”开 展 过 程 中 ， 还 面 临 着 新 的 制 度 压 力 ， 这 将 对 今 后 开 展 援 外 工 作 提 出 巨 大 挑 战 。 要 避 免 “一 带 一 路 ”倡 议 推 进 过 程 中 的 “锋 线 危 机 ”， 应 当 重

19、 新 审 视 我 国 对 外 援 助 制 度 ， 分 析 其 传 统 制 度 压 力 以 及 在 “一 带 一 路 ”倡 议 落 实 过 程 中 面 临 的 新 压 力 ， 并 以 此 为 基 础 探 讨 援 外 制 度 改 革 的 方 向 。二 、 中 国 援 外 工 作 面 临 的 挑 战（ 一 ） 对 外 援 助 制 度 不 完 善 导 致 援 外 工 作 受 到 质 疑 对 外 援 助 活 动 是 政 府 的 对 外 交 往 行 为 ， 是 国 家 权 力 行 使 的 重 要 组 成 部分 。 然 而 ， 权 力 在 社 会 关 系 中 代 表 着 能 动 而 易 变 的 原 则 。

20、在 权 力 未 受 到 控 制 时 ， 可 以 将 它 比 作 自 由 流 动 、 高 涨 的 能 量 ， 而 其 结 果 往 往 具 有 破 坏 性 ， 在 权 力统治不 受制约 的地方， 它极易造 成紧张、 摩擦和 突变。 由于中 国有关 规 制 援 外 工 作 的 约 束 性 机 制 并 不 完 备 ， 导 致 公 众 对 援 外 活 动 （ 如 2011 年对日 本 “311”特 大 地 震 的 援 助 、 2011 年 向 马 其 顿 援 助 校 车 等 ） 存 在 争 论 与 质 疑 ， 焦 点 集 中 在 对 外 援 助 的 合 法 性 、 合 理 性 、 对 外 援 助 的 管

21、 理 以 及 对 外 援 助 的 程 序 等 问 题 上 。 这 些 争 论 反 映 出 公 众 对 完 善 对 外 援 助 法 律 制 度 的 强 烈 要 求 ， 以 及 对 相 关 职 能 部 门 开 展 援 外 工 作 的 质 疑 。作为一种 正式规 则以及 正 式的社会 控制机 制， 法律除了发 挥其定 分止 争 的 功 能 之 外 ， 其 社 会 控 制 功 能 更 值 得 关 注 ： 一 方 面 ， 法 律 通 过 制 定 和 维 系 规 则 的 运 行 ， 限 制 私 人 的 权 利 ， 防 止 社 会 陷 入 无 序 状 态 ； 另 一 方 面 ， 法 律 限 制国家权 力，

22、避免因 权力 滥用而产 生的冲 突和紧 张 。 法律 制度在 权力的 扩张 与限制中 实现均 衡， 这不 仅是法律 制度本 身持久 运 行的保障 ， 也 是权力 本身 美 E. 博 登 海 默 ： 法 理 学 ： 法 律 哲 学 与 法 律 方 法 ， 邓 正 来 译 ， 中 国 政 法 大 学 出 版 社 2004 年 版 ， 第 373 页。 参 见 美 史 蒂 文 瓦 戈 ： 法 律 与 社 会 （ 第 九 版 ） ， 梁 坤 、 邢 朝 国 译 ， 中 国 人 民 大 学出版社 2011 年 版 ， 第 13 页 。59“一带一路”倡议与对外援助制度之完善得以长期 合法存 在的保 证

23、。 完善的对 外援助 法律制 度限制了 政府利 用援外 资 金的随意 性， 同时也 赋予 其援外职 能及援 外资金 使 用的正当 性。 援外制 度的 确立和完 善成为 援外资 金 使用正当 性的前 提， 也为 民意与公 众的普 遍支持 提 供 了 基 础 。 今 后 要 在 “一 带 一 路 ”倡 议 背 景 下 开 展 对 外 援 助 活 动 ， 更 应 通 过 完善援外 制度保 证援外 活 动的顺利 推进， 减 少因制 度不完善 而引发 公众对 援 外 工 作 的 质 疑 。 否 则 ， 随 着 对 外 援 助 资 金 的 进 一 步 增 加 ， 容 易 产 生 较 大 的 舆 论 压 力

24、 ， 反 而 不 利 于 对 外 援 助 工 作 的 开 展 ， 也 不 利 于 “一 带 一 路 ”的 推 进 。（ 二 ） 援 外 基 本 法 缺 位 制 约 援 外 制 度 完 善 对外援助 相关职 能部门 已 逐渐意识 到制度 建设的 重 要性， 先后 出台了 一系列规定 来规范 援外活 动 。 但是 ， 中国 目前还 没有 出台综合 性的对 外援助 法 ， 只有规章 意义上 的对外 援 助规范性 文件 ， 这导 致援 外制度体 系化不 强， 各类 规章杂乱 ， 援外 制度之 间 无法相互 衔接。 认识到 这 一状况， 同时为 了配合 “一 带 一 路 ”倡 议 的 开 展 ， 商 务

25、 部 出 台 了 对 外 援 助 管 理 办 法 （ 试 行 ） 以 理 顺 对 外 援 助 制 度 体 系 。 该 办 法 的 出 台 和 实 施 强 化 了 中 国 对 外 援 助 的 管 理 能 力 ， 有助于完 善中国 对外援 助 的规划和 落实机 制， 也在 很大程度 上启动 了中国 对 外援助的 思维更 新。 但 部门规章 在效力 层级 、 效 力范围及 立法技 术方面 存 在的问题 导致援 外制度 无 法得到有 效供给 。 例 如， 以部门规 章为主 体的援 外 制度效力 层级比 较低 ， 致 使援外活 动的战 略重要 性 无法得到 应有的 重视 ， 使 援 外 实 效 大 打

26、折 扣 。 又 如 ， 中 国 的 援 外 工 作 形 成 了 由 商 务 部 牵 头 、 多 部 门 联 动 的 工 作 机 制 ， 然 而 ， 由 商 务 部 起 草 的 对 外 援 助 管 理 办 法 （ 试 行 ） 仅 适 用于商务 部门的 对外援 助 工作， 并不 包含其 他部门 协作实施 援外工 作的制 度 规 范 ， 也 不 存 在 约 束 其 他 部 门 完 善 援 外 相 关 制 度 的 效 力 。援 外 工 作 是 一 项 集 战 略 、 制 度 、 实 施 于 一 体 的 综 合 性 、 多 元 性 工 作 ， 援 外工作不 仅需要 实施层 面 的制度供 给， 同样 需要

27、战 略层面 与 职能协 作层面 的 制 度 供 给 。 对 外 援 助 基 本 法 的 缺 失 导 致 战 略 协 作 制 度 与 援 外 匹 配 制 度 的 缺 失 ， 而 这 种 制 度 供 给 危 机 的 应 对 则 依 赖 于 对 外 援 助 基 本 法 。 可 以 说 ， 当 前 援 外 基 本 法 的 缺 失 在 一 定 程 度 上 已 经 阻 碍 了 援 外 制 度 完 善 与 部 门 间 援 外 工 作 张春： 中国对外援助需有大 国气度 ，载 社会观察 2015 年第 1 期，第 41-43 页 。602016 年第 3 期协 调 的 进 程 。 如 果 要 有 效 发 挥

28、援 外 工 作 在 “一 带 一 路 ”中 的 先 导 作 用 ， 就 必 须通过制 定对外 援助基 本 法， 以 法律的 形式将 对外 援助的战 略决策 、 执 行机 构 及 职 能 分 配 、 提 案 、 审 批 程 序 及 援 助 总 额 与 国 内 生 产 总 值 （ GDP） 或 财 政 收入的比 例等内 容予以 规 定， 使 对外援助 具体制 度 实现有法 可依、 有理可 循， 从 而 提 升 落 实 “一 带 一 路 ”的 制 度 能 力 。（ 三 ） 援 外 管 理 体 系 问 题 影 响 援 外 工 作 效 果 从 建 国 初 期 到 目 前 ， 中 国 援 外 实 施 机

29、构 几 经 变 迁 。 在 不 同 的 历 史 时 期 ，国家分别成立对外经济合作总局（1956 年）、对外经济合作委员会（1964 年 ） 、 对 外 经 济 联 络 部 （ 1969 年 ） 、 外 经 贸 部 （ 1982 年 ） 负 责 对 外 援 助 工 作 。 2003 年 组 建 商 务 部 以 后 由 其 主 管 对 外 援 助 工 作 ， 并 形 成 以 商 务 部 统 筹 、 其他部委 在各自 职责范 围 内承担相 应工作 的援外 工 作机制。 这 一工作 部署在 以经济援 助为主 的援外 工 作管理中 具有很 强的合 理 性， 但也应 当认识 到其目 前面临的 一些问 题

30、， 特别 是履行援 外职能 的部门 职 权界限划 分不够 明确 ， 容 易 产 生 执 行 机 构 多 部 门 化 、 职 能 交 叉 重 叠 、 对 外 援 助 随 意 性 较 大 等 问 题 。 因 此 ， 中 国 需 要 通 过 制 定 援 外 基 本 法 ， 并 逐 步 完 善 援 外 制 度 ， 从 而 理 顺 当前援外 管理体 系中存 在 的问题 。 具体 而言 ， 需要 通过对外 援助立 法来确 定 对 外 援 助 活 动 的 最 高 议 事 、 协 调 机 构 ， 制 定 对 外 援 助 战 略 ， 作 出 对 外 援 助 决 策； 同 时也要 明 确授权 援 外活动的 具体执

31、 行机构 ， 使职能部 门之间 分工明 确 ， 合 作 流 畅 ， 实 现 制 度 协 同 效 应 ， 有 效 推 动 “一 带 一 路 ”的 实 施 。三 、 “一 带 一 路 ”对 援 外 制 度 带 来 的 新 压 力（ 一 ） 落 实 “一 带 一 路 ”与 援 外 战 略 的 制 度 压 力 战略是指“为了达到目的而以最佳方式利用资源的行动规划” ，对外援助战略 往往服 务于一 定 的政策目 标或国 家重大 战 略。 纵观中 国 的对 外援助 参 见 曹 俊 金 ： 完 善 我 国 对 外 援 助 立 法 之 探 讨 ， 载 天 津 法 学 2014 年第 3 期，第66-72 页。

32、 美 詹 姆 斯 施 莱 辛 格 ： 国 家 安 全 的 政 治 经 济 学 ， 韩 亚 军 等 译 ， 北 京 理 工 大 学 出 版社 2007 年 版 ， 第 10 页。61“一带一路”倡议与对外援助制度之完善历史， 一直以 来主要 是出 于国际道 义、 立足于 构建 国际伙伴 关系来 开展援 助 活动， 并没有 形成明 确的 、 功利 性的对 外援助 战略 或有针对 性地服 务于政 策 目标。 “一带 一路 ”是在 中国国际 经济地 位发生 重 大转变以 及应对 国际经 济 新 挑 战 的 背 景 下 提 出 的 ， 而 对 外 援 助 作 为 重 要 的 外 交 工 具 ， 应 当

33、服 务 于 “一 带 一 路 ”倡 议 的 开 展 。 即 对 外 援 助 应 当 从 战 略 上 与 “一 带 一 路 ”进 行 对 接 ， 推 动 其 实 施 ， 充 分 发 挥 援 外 工 作 的 先 导 作 用 。 援 外 战 略 对 接 “一 带 一 路 ”倡 议 是 援 外 工 作 服 务 国 家 重 大 战 略 的 体 现 ， 中 国 援 外 职 能 部 门 也 开 始 从 国 家 中 长 期 援 外 战 略 以 及 国 别 援 外 战 略 的 制 定 出 发 ， 来 配 合 “一 带 一 路 ”倡 议 的 开 展 。 然 而 ， 无 论 是 “一 带 一 路 ”倡 议 ， 还是

34、与其 对应的 对外援 助 战略， 尽管 从宏观 方面决 定了对 外 援助法 律制度 的 方 向 与 内 容 ， 但 “一 带 一 路 ”倡 议 与 对 外 援 助 战 略 目 标 的 实 现 则 取 决 于 援 外 法律制度 的实施 效果。 没 有 与对外 援助制 度相匹 配 的援外战 略无异 于空中 楼 阁， 目 标 高于实 际， 口号 多于落 实 ， “一带 一路” 及援外战 略的每 一步推 进 都会对中 国的援 外工作 产 生较大的 制度压 力。 因此 ， 要充 分发挥 对外援 助对 “一 带 一 路 ”的 先 锋 、 先 导 作 用 ， 不 仅 需 要 制 定 与 “一 带 一 路 ”

35、相 匹 配 的 援 外 战 略 （ 例 如 可 从 战 略 目 标 、 援 助 计 划 、 援 助 资 金 、 援 助 优 先 范 围 、 援 助 方 式 等 方 面 与 “一 带 一 路 ”倡 议 全 面 对 接 ） ， 也 应 据 此 制 定 相 应 的 援 外 法 律 制 度 加 以 落 实 ， 以 便 更 好 地 服 务 于 “一 带 一 路 ”倡 议 的 推 进 。（ 二 ） “一 带 一 路 ”倡 议 新 增 援 外 资 金 形 成 的 制 度 压 力 为 配 合 “一 带 一 路 ”倡 议 的 开 展 ， 中 国 对 外 援 助 资 金 无 论 是 在 资 金 的 分配上还是 在

36、援助 数额的 总 额上都出 现了不 同程度 的 调整。 一方面 ， 中 国援助 资金的分 配将从 分散走 向 适度集中。 原来中 国的对 外援助资 金分配 在地域 范 围 上 较 为 均 衡 ， 基 本 符 合 中 国 构 建 全 球 伙 伴 关 系 的 特 点 ， 但 与 “一 带 一 路 ” 倡 议 的 要 求 并 不 完 全 吻 合 。 商 务 部 相 关 负 责 人 在 2014 年 年 底 对 外 援 助 管 理 办 法 （ 试 行 ） 出 台 时 曾 强 调 ， 新 增 援 助 资 金 主 要 向 “一 带 一 路 ”沿 线 国 家和周边 国家倾 斜。 这将 逐渐改变 中国之 前对

37、外 援 助资金使 用区域 相对分 散 商务部新闻办公室：商务部召开对外援助管理办法解读媒体吹风会，商务部 网站，2014 年 12 月 8 日 ， http:/ shtml。622016 年第 3 期的 现 状 ， 使 对 外 援 助 资 金 的 使 用 更 具 针 对 性 ， 以 符 合 中 国 的 战 略 利 益 。 从 中 国近期关 于重点 援助区 域 的援助举 措来看， 对外援 助资金分 布已经 呈现出 较 为 明 显 的 地 域 性 特 征 ， 如 2015 年 底 中 国 宣 布 为 中 非 合 作 提 供 600 亿 美 元 的资 金 支 持 ， 2016 年 1 月 习 近 平

38、 主 席 在 访 问 中 东 时 决 定 向 中 东 国 家 提 供 550 亿 美 元 资 金 支 持 以 促 进 地 区 工 业 化 进 程 ； 尽 管 援 外 资 金 在 其 中 仅 占 较 小 部 分 ， 但 这 类 对 外 援 助 活 动 的 开 展 对 “一 带 一 路 ”倡 议 的 推 进 具 有 重 要 意 义 。 可 以 说 ， 中 国 援 助 资 金 的 分 布 已 经 逐 渐 与 中 国 的 总 体 战 略 布 局 相 呼 应 。另 一 方 面 ， 要 做 到 政 策 沟 通 、 设 施 联 通 、 贸 易 畅 通 、 资 金 融 通 、 民 心 相 通 ， 则 必 然

39、需 要 增 加 对 外 援 助 的 资 金 数 额 。 作 为 “一 带 一 路 ”合 作 模 式 的 倡 议者和最 大的发 展中国 家 ， 中国在建 设基础 设施互 联互通 中 必然要 发挥更 大 的 作 用 。 目 前 ， 中 国 已 着 手 打 造 国 内 外 融 资 平 台 ， 为 “一 带 一 路 ”的 基 础 设 施 建 设 提 供 资 金 保 障 。 例 如 ， 中 国 倡 议 成 立 的 亚 洲 基 础 设 施 投 资 银 行 （ 以 下 简 称 “亚 投 行 ”） 与 “一 带 一 路 ”倡 议 提 出 的 “基 础 设 施 互 联 互 通 ”在 战 略 层面具有 高度的 契

40、合性 ， 将成为 “一带 一路 ”基 础 设施建设 的重要 资金来 源 。 除 亚 投 行 之 外 ， 中 国 还 推 动 金 砖 国 家 共 同 投 资 成 立 新 开 发 银 行 ， 以 便 为 “金 砖国家以 及其他 新兴市 场 和发展中 国家的 基础设 施 建设 、 可持 续发展 项目筹 措资金 ”。 这些新 机构 不仅在一 定程度 上能够 为 新兴经 济 体和发 展中国 家 的基础设 施建设 提供资 金 ， 还能动员 更多的 社会资 金和国 际 资金来 弥补基 建 资 金 缺 口 ， 从 侧 面 为 中 国 “一 带 一 路 ”提 供 了 资 金 保 障 。 此 外 ， 丝 路 基

41、金 的 宗 旨 也 是 通 过 为 “一 带 一 路 ”沿 线 国 家 的 基 础 设 施 、 资 源 开 发 、 产 能 和 金 融 合 作 等 项 目 提 供 融 资 支 持 ， 促 进 中 国 与 “一 带 一 路 ”沿 线 国 家 的 共 同 发 展 与 繁 荣 。 要 快 速 、 有 效 推 动 “一 带 一 路 ”沿 线 国 家 基 础 设 施 建 设 ， 势 必 需 要进一步 扩大中 国 的对 外 援助规 模 ， 通 过援外 资金 形成资 金 杠杆 ， 撬动 社会 资 本 参 与 “一 带 一 路 ”基 础 设 施 建 设 。 金 砖 国 家 领 导 人 第 六 次 会 晤 福

42、塔 莱 萨 宣 言 ， 新 华 网 ， 2014 年 7 月 17 日 ，http:/ 参见张海冰：新开发银行的发展创新，载国际展望2015 年第 5 期，第 20-31页。 参 见 丝 路 基 金 有 限 责 任 公 司 官 方 网 站 ， http:/ 金地域 分配的 调 整将影响 援外资 金的总 体 平衡， 鉴于非 “一 带 一路” 沿线国 对中国 政治 经济合作 的重要 性， 对这 些国家的 援助资 金也 会 只 增 不 减 ， 长 此 以 往 ， 随 着 援 外 资 金 总 体 比 例 的 调 整 ， 必 将 大 幅 提 升 援 外 资 金 的 总 预 算 。 实 际 上 ， 无 论

43、 是 “一 带 一 路 ”的 推 进 还 是 今 后 中 国 全 球 伙 伴 关 系 的构建 ， 中 国在国 际发展 中作出更 大的资 金贡献 都 是一种必 然。 因此， 援 外 资 金 总 额 的 增 加 对 援 外 资 金 预 算 、 拨 付 和 执 行 都 会 造 成 一 定 的 制 度 压 力 。 法律超 越 政治是 法治的 体 现， 税 收的使 用过程 是民 主的进程 ， 政 府行使 职能必然 要依靠 公共支 出 。 从援 外资金 的预算 管理 和拨付上 看， 为了有 效限 制过度而 无效的 公共支 出 ， 许多国家 的宪法 都规定 公共支 出 需要事 先获得 议 会的批准 以获得

44、合法性 ， 英国、 美国等 国家甚 至还 就相应 的 政府财 政行为 颁 布拨款法 案， 中 国也逐 渐 从预算制 度上制 约公共 财 政的随意 使用问 题。 中 华人民共和国预算法（2014 年修订）规定在预算编制时应当参考上一年 预算执行 情况 、 有关 支出 绩效评价 结果和 本年度 收 支预测 ， 按照 规定程 序征 求各方面 意见后 进行编 制 ， 且中央预 算由全 国人大 审查 、 批准 。 对外援助 战略中新 增对外 援助资 金 的预算编 制及后 续审查 、 批准， 都成为 考量援 外资金 能 否 得 到 合 法 、 充 分 供 给 的 前 提 。 尽 管 对 外 援 助 战 略

45、 为 了 配 合 “一 带 一 路 ”倡 议 的 开 展 ， 对 援 外 资 金 的 分配及总额 的增加 制定了 相 关计划， 但 援外战 略相对 具有一定 的宏观 性和原 则 性， 对在具 体落实 中存在 的制度压 力及落 实过程 中 出现的突 发情况 并不具 有 全面的预 见性。 这 就决定 了商务部 门及其 他对外 援 助部门在 预算编 制时应 当 全面考虑 本年度 需要使 用 的援外资 金， 不得随 意进 行调整 ， 包括 政府的 援助 承 诺 也 应 当 编 制 在 对 外 援 助 预 算 中 。 这 类 临 时 性 的 援 助 金 额 可 能 数 额 较 大 、 且在援助 预算编

46、制时无 法 预计， 因而必 须留足 相应 的预留空 间， 这就为 今后 的 援 外 预 算 编 制 提 出 了 更 高 的 要 求 。 在 预 算 执 行 阶 段 ， 各 级 政 府 、 各 部 门 应 当按照前 述业已 批准的 预 算予以执 行， 如果需 要增 加或减少 预算总 支出 ， 则 应当作出 预算调 整方案 ， 并经本级 人大批 准后执 行 ， 从援 外预算 资金总 额的 参 见 张 春 ： 中 国 参 与 2030 年 议 程 全 球 伙 伴 关 系 的 战 略 思 考 ， 载 国 际 展 望 2015 年第 5 期，第 115-127 页。 参见中华人民共和国预算法（2014

47、年 修 订 ） ， 第 三 十 二 条 、 四 十 三 条 。642016 年第 3 期增加及结 构的调 整程序 而 言， 需 要经过 各方的 论证 以及全国 人大的 审查 。 这 些程序性 工作可 能 导致 错 过最佳的 援助时 机， 因而 可以考虑 设立援 外资金 预 算 调 整 “快 轨 程 序 ”， 既 能 保 证 援 外 资 金 预 算 、 拨 付 与 执 行 的 合 理 性 与 合 法 性 ， 同 时 也 能 较 好 地 应 对 出 现 的 新 情 况 、 新 挑 战 。可 以 说 ， 中 国 对 外 援 助 资 金 供 给 在 “一 带 一 路 ”倡 议 实 施 过 程 中 并

48、不 是 最 大 的 问 题 ， 关 键 在 于 援 外 资 金 如 何 在 现 有 的 制 度 框 架 下 合 理 、 灵 活 、 有 效 地 进 行 预 算 、 拨 付 与 执 行 ， 以 保 证 援 助 实 效 。 这 不 仅 需 要 使 援 助 资 金 按 照 预 算制度进 行运作 ， 也需 要 通过制度 创新来 保证援 外 预算执行 的灵活 性， 当 然， 更 需 要 预 算 绩 效 管 理 制 度 的 保 障 来 实 现 公 共 支 出 的 有 效 性 。（ 三 ） 援 外 评 价 机 制 粗 陋 造 成 实 效 压 力 对外援助 的实效 在 “一带 一路” 倡议推 进中具 有极 其重要的 地位 ， 因此 ，对 外 援 助 工 作 是 否 有 效 成 为 影 响 “一 带 一 路 ”能 否 顺 利 开 展 的