1、关于深圳市行政机关规范性文件管理规定（征求意见稿） 的说明为进一步加强我市行政机关规范性文件管理，我办在总结经验的基础上，结合相关规定，根据实际，对深圳市行政机关规范性文件管理规定（市政府令第 94 号，以下简称管理规定）进行了全面修订，形成了深圳市行政机关规范性文件管理规定（征求意见稿）（以下简称管理规定（征求意见稿）。现就有关问题说明如下：一、修订的必要性管理规定自 2001 年实施以来，在全国率先确立市政府部门规范性文件由市政府法制机构前置审查制度，对规范“红头文件 ”的制定和 发布发挥了重要作用。随后我市 还制定了深圳市人民政府办公厅关于实施深圳市行政机关规范性文件管理规定和深圳市人民
2、政府公告管理规定有关问题的意见（深府办 200330 号，以下简 称意见）等与管理规定配套的文件，逐步建立起对规范性文件统一要求、统一审查、统一编号、统一期限、统一发布制度。随着依法行政和法治政府建设的推进，党中央、国务院和省政府先后出台了国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知、 国务院关于加强市县政府依法行政的决定、 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定、 广东省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见等文件，对规范性文件管理提出了新的要求。同时，由于管理规定制定时间较早，在实际工作中逐渐显现出不能完全适应当前依法行政和法治政府建设的要求，如对规范性文
3、件的范围界定不够明确、制定程序不够完善、审核审查程序不够清晰、监督管理不够力度等。因此，有必要在总结经验的基础上，结合党中央、国务院和省政府对加强行政机关规范性文件管理的精神和要求，根据实际情况，对管理规定进行全面修订。二、需要说明的问题（一）关于规范性文件的范围管理规定对规范性文件的定义为政府及工作部门制定的规范行政管理事务、具有普遍约束力且生效时间超过 6个月的文件。在实际工作中，仍然存在对规范性文件的范围理解不一致的情况，造成在规范性文件审核、审查、备案中出现少报或多报的情形。为此， 管理规定（征求意见稿）从以下三个方面进一步明确规范性文件的内涵和范围：一是从定义上进一步明确属于涉及公民
4、、法人和其他组织权利、义务的文件，才纳入规范性文件管理，即对于不涉及公民、法规和其他组织权利、义务的工作规划、计划、方案、意见等，不纳入规范性文件管理（第二条） 。二是将有效期 6 个月以内但到期后需继续执行的文件纳入规范性文件管理。同时，考虑到实际管理中确实存在工作部门出台试行 6 个月以内临时措施的可能和需要，有必要区别对待，即对有效期仅为 6个月以内的文件，可以不纳入规范性文件管理，但期满后仍要继续执行的，纳入规范性文件进行管理（第三条） 。三是进一步明确哪些规范内部事务管理制度的文件不纳入规范性文件管理。 管理规定明确市政府工作部门和区政府制定的内部事务管理制度不纳入规范性文件管理，
5、管理规定的配套文件意见进一步明确了工作部门内部事务管理制度仅包括本机关人事行政、财务管理工作等内部公务规程，市人事、财政、教育、卫生部门向市本级公务员、职员、市本级公共财政管理、学校、医疗机构发布的政策性措施纳入规范性文件管理。在实践中，仍有一些部门对本部门发布的本系统内的政策性措施是否属于规范性文件不够清楚，本次修订，进一步明确工作部门内部实施的人事、行政、外事、财务工作制度及具体行政处理决定，不纳入规范性文件管理，即工作部门发布的非仅对本单位内部实施的人事、行政、外事、财务工作制度，均应纳入规范性文件管理（第二条） 。（二）关于加强规范性文件的起草程序规范管理规定对文件起草程序作出规定，如
6、征求意见、听取专家意见、论证等，但在实际工作中，由于缺乏刚性和细化要求，造成执行效果与预期存在差距。为此， 管理规定（征求意见稿）从以下四个方面进一步加强起草程序要求：一是将征求公众意见作为制定规范性文件的必经程序，除特殊情外（第十七条） ，规范性文件起草过程中必须通过起草部门门户网站和深圳政府法治信息网向社会公开征求意见（第十一条） ；二是明确规范性文件涉及事项按照相关规定应当进行听证、听取专家意见、开展社会稳定风险评估、履行重大行政决策程序的，必须按照规定开展相关工作（第十四条）；三是根据省政府对加强规范性文件管理的要求，对规范性文件设定备案、登记、年检等特殊事项的，要求起草部门必须先征求
7、市机构编制部门意见（第十五条） ；四是加强起草部门内部法制审核和集体决定程序要求，明确制定规范性文件应当经过起草部门法制机构合法性审核、制定部门负责人集体讨论决定（第十六条） 。（三）关于明确市政府规范性文件的法律审核程序管理规定要求，市政府规范性文件在报市政府领导签发前，由市政府办公厅交市法制部门提出意见。 管理规定的配套文件意见规定，市政府规范性文件的起草单位应当先行向市法制部门提交规范性文件草案，由市法制部门提出审查意见后，送市政府办公厅按规定程序办理。因此，在实际工作中，对市政府规范性文件的审核有两种方式，一是由市政府办公厅转由市政府法制机构提出法律意见，二是由起草部门先行向市政府法制
8、机构报送审查后再报市政府审定。2015 年，市政府印发了深圳市人民政府工作规则（深府201561 号，以下 简 称政府工作规则 ）及深圳市人民政府常务会议工作规则（深府2015 62 号，以下 简称常务会议工作规则）， 政府工作规则第十七条规定市政府规范性文件草案由市政府法制机构进行合法性审核；常务会议工作规则第八条、第九条规定常务会议审议事项包括市政府规章和重要的规范性文件，对涉及法律问题的议题由市政府法制机构进行法律审查并出具书面意见，主办单位在提交常务会议审议涉及法律问题的议题时应当同时提供政府法制机构的法律审查意见。因此，根据上述规定的要求， 管理规定（征求意见稿）进一步明确了对市政府
9、规范性文件进行法律审核的节点和时限，即工作部门拟提请市政府制定和发布的规范性文件的，在报送市政府审定前，先报送市政府法制机构审查，由市政府法制机构将审查意见反馈起草部门（第十八条） ，并要求工作部门应当保证市政府法制机构必要的审核时间，一般不得少于 5 个工作日（第二十一条） 。同时，为解决工作部门经法律审核后对文件进行实质内容修改的后续法律审核问题，以及可能存在未报送法律审核直接报政府审定的文件的后续法律审核问题，规定市政府办公厅认为工作部门提请审定的市政府规范性文件需要进行合法性审核的，应当转送市政府法制机构审核（第二十三条） 。（四）关于完善几种特定类型规范性文件的管理在规范性文件管理工
10、作中，普遍存在工作部门对报经政府批准以部门名义发布的规范性文件，是适用市政府规范性文件法律审核程序，还是适用部门规范性文件前置审查程序的认识不一致的情况，以及技术标准文件如何审查等问题。为此，管理规定（征求意见稿）进一步明确了下列规范性文件的审查程序和审查内容：一是对部门规范性文件涉及需事先经市政府批准的事项的，如根据深圳市员工工资支付条例规定，最低工资由市劳动保障部门会同市国有资产管理部门、市总工会、市总商会研究确定，报市政府批准。最低工资标准经市政府批准后，市人力资源和社会保障局根据市政府批准的最低工资标准，向社会发布关于调整我市最低工资标准的通知部门规范性文件。对于这类文件，管理规定修订
11、后要求在文件涉及事项经市政府批准后，由工作部门报送市政府法制机构进行合法性和文字技术审查后发布（第二十五条）。二是对工作部门提请市政府批准并以工作部门名义发布规范性文件的，如根据深圳市市级财政专项资金管理暂行办法规定，专项资金经市政府批准设立后，市财政部门会同业务主管部门共同制订专项资金的管理细则，管理细则按规定报市政府批准后颁布实施。对于这类文件，管理规定（征求意见稿）要求工作部门先报送市政府法制机构对文件进行合法性和文字技术审查，再报请市政府批准后发布（第三十条）。三是对工作部门提请市政府制定市政府规范性文件，经市政府审议后决定以工作部门名义发布规范性文件的，考虑到该类文件在报请市政府审定
12、前已经市政府法制机构法律审核，管理规定（征求意见稿）要求该类文件经市政府审议后，由市政府办公厅转送市政府法制机构进行文字技术审查后发布（第三十一条）。四是对技术标准文件，2013 年市场监督管理局会同我办制定了深圳市技术标准文件管理办法（深市监联2013 3 号），明确市政府法制机构按照规范性文件管理有关规定负责技术标准文件发布前的法律审查工作。由于该文件不适用工程建设技术规范，未能涵盖所有的技术标准文件。为此，管理规定（征求意见稿）对所有技术标准文件的前置审查进行统一要求，规定工作部门制定技术标准文件应当报送市政府法制机构对技术标准文件的内容合法性和制定程序合法性进行审查（第三十二条）。（五
13、）关于完善与发布规范性文件相关的管理内容管理规定实施后，我市后续出台了若干配套文件，建立了规范性文件的统一编号、统一有效期、统一发布等制度，管理规定（征求意见稿）在总结经验的基础上，从以下五个方面进一步完善了相关管理内容：一是在部门规范性文件统一编号的基础上，增加了对市政府规范性文件统一编号的要求，以便对政府规范性文件的管理、统计和备案，同时明确了统一编制发文字号的样式（第三十九条） 。二是明确要求规范性文件应当在文本中明确标明施行日期，以解决目前由于规范性文件施行日期不明确引发争议的问题（第四十条） 。三是在对部门规范性文件明确有效期的基础上，进一步明确包括政府规范性文件在内的所有规范性文件除需长期执行外的，都应当明确有效期，以实现规范性文件的动态清理（第四十一条） 。四是为理顺市政府规范性文件发布后的备案工作，明确市政府办公厅可以自文件发布后 10 日内，将需向市人大常务会和省政府备案的规范性文件材料送市政府法制机构，由市政府法制机构办理报备手续（第三十七条） 。此外， 管理规定（征求意见稿）增加了对工作部门、区政府规范性文件管理的考核、报告和监督检查等内容，强化工作部门及区政府的规范性文件管理意识和工作职责，提高规范性文件监督管理水平。
