1、2023 年 1 期总 第 441 期前 沿Forward PositionNo.1 2023Sum No.441民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 的 实 践 及 进 路 研 究 基 于 24 部 地 方 立 法 的 文 本 考 察韩 云 平（中 央 民 族 大 学 法 学 院，北 京 100081；天 水 师 范 学 院 马 克 思 主 义 学 院，甘 肃 天 水 741000）摘 要 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 对 于 铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意 识 具 有 重 要 意 义，目 前 我 国 民 族 团 结 进 步立 法 工 作 已 取 得 了 长 足 进 步。
2、基 于 24 部 地 方 立 法 的 文 本 分 析，民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 在 空 间 与 时 间 上都 呈 现 出 显 著 的 特 点：空 间 上 集 中 在 西 部 地 区，时 间 上 顺 应 党 的 民 族 工 作 的 演 进 与 发 展，此 外 在 立 法 依据、立 法 模 式、文 本 体 例、政 府 监 督 保 障 职 责 以 及 地 方 性 上 都 体 现 了 其 独 特 性。民 族 团 结 进 步 地 方 立 法工 作 要 遵 循 民 族 政 策、民 族 理 论 与 法 规 的 协 同，规 范 立 法 技 术，立 法 内 容 上 更 好 地 体 现 规 范 性
3、与 操 作性，把 民 族 特 点 与 地 方 特 点 更 好 地 融 入 民 族 团 结 进 步 立 法。关 键 词 民 族 团 结 进 步；地 方 立 法；铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意 识 中 图 分 类 号 D633；D927 文 献 标 识 码 A 文 章 编 号 1009-8267（2023）01-0039-10民 族 团 结 进 步 作 为 党 的 民 族 工 作 理 论 以及 宪 法 和 法 律 的 要 求，在 宪 法、民 族 区 域 自治 法 以 及 地 方 性 法 律 法 规 中 都 有 规 定。民 族团 结 进 步 工 作 是 铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意
4、 识 的重 要 指 标，多 地 通 过 地 方 立 法 的 形 式 来 保 障民 族 团 结 进 步 工 作 的 实 施。目 前，新 疆、内蒙 古、宁 夏、四 川、云 南、贵 州、西 藏 等 少数 民 族 人 口 基 数 较 大 的 省、自 治 区 都 制 定了 民 族 团 结 进 步 条 例，1 个 首 府（拉 萨 市）、10 个 自 治 州 以 及 4 个 自 治 县 也 制 定 了 民 族 团结 进 步 条 例。民 族 团 结 进 步 宣 传 教 育 是 推 进民 族 团 结 进 步 工 作 的 主 要 方 式 之 一，广 西 壮族 自 治 区 确 定 每 年 农 历 三 月 为 全 区
5、 民 族 团 结进 步 宣 传 月，甘 肃 省 确 定 每 年 的 5 月 为 全 省 民族 团 结 进 步 宣 传 月，青 海 省 确 定 每 年 的 9 月 为全 省 民 族 团 结 进 步 宣 传 月，通 过 在 全 区、全省 范 围 内 开 展 丰 富 多 彩 的 活 动 来 宣 传、落 实党 的 民 族 政 策，巩 固 和 发 展 平 等 团 结 互 助 和谐 社 会 主 义 民 族 关 系。部 分 地 方 通 过 政 府 行政 工 作 方 案 的 形 式，如 山 东、安 徽 等 省 份 制定 了 民 族 团 结 进 步 创 建 工 作 方 案 来 推 进 民 族团 结 进 步 工
6、作。目 前，我 国 共 出 台 省 级 立 法 9部、自 治 州（市）立 法 11 部 以 及 自 治 县 立 法4 部，对 这 24 部 地 方 立 法 加 以 深 入 分 析，对维 护 民 族 团 结 进 步、铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意识 具 有 重 要 的 意 义。基 金 项 目 天 水 师 范 学 院 创 新 基 金 项 目“民 族 团 结 铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意 识 的 中 国 法 律 实 践”（CXJ-202106）阶 段 性 成 果。作 者 简 介 韩 云 平，中 央 民 族 大 学 法 学 院 博 士 研 究 生，天 水 师 范 学 院 马 克 思
7、主 义 学 院 讲 师，研 究 方 向：民 族 法 学。39DOI:10.14129/ki.forwordposition.20230324.012一、民 族 团 结 地 方 立 法 实 践 样 本民 族 团 结 进 步 有 其 丰 富 的 内 涵，“我 国 民族 团 结 进 步 事 业 的 基 本 涵 义 可 以 概 括 为：在党 和 国 家 的 领 导 下，中 华 民 族 整 体 及 56 个 构成 民 族 之 间、各 民 族 内 部 都 遵 循 平 等 相 待、互 相 尊 重、和 睦 相 处、互 助 合 作 的 行 为 准 则，各 族 人 民 同 心 同 德，共 同 致 力 于 发 展
8、政 治、经 济、文 化 和 各 项 社 会 事 业，共 同 致 力 于 维护 国 家 统 一 和 安 全，努 力 促 进 社 会 稳 定 和 协调 发 展，坚 决 反 对 一 切 违 背 各 族 人 民 共 同 愿望 和 根 本 利 益 的 要 求 和 行 为”1。民 族 团 结进 步 地 方 立 法 是 贯 彻 党 的 民 族 理 论，是 党 的民 族 政 策 落 地 生 根 的 重 要 保 障。巩 固 和 发 展平 等 团 结 互 助 和 谐 社 会 主 义 民 族 关 系，使 各民 族 像 石 榴 籽 一 样 紧 紧 抱 在 一 起，就 需 要 在理 论 上 加 强 地 方 民 族 团
9、结 进 步 立 法 的 规 范 性 阐释。2019 年 10 月，中 共 中 央 办 公 厅、国 务 院办 公 厅 印 发 了 关 于 全 面 深 入 持 久 开 展 民 族团 结 进 步 创 建 工 作 铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意 识的 意 见（以 下 简 称 意 见），对 我 国 民 族团 结 进 步 创 建 工 作 做 了 更 深 入 的 指 导。（一）民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 情 况在 空 间 上，民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 地 域 性非 常 明 显，主 要 分 布 在 西 部 地 区，5 个 自 治 区 中除了 广西 壮族 自治 区没 有专 门立
10、 法，其他4 个 自治 区 都 有 专 门 的 立 法，四 川、云 南、贵 州、青 海等 省 份 也 制 定 了 促 进 民 族 团 结 进 步 的 条 例。其中，新 疆 维 吾 尔 自 治 区 既 有 民 族 团 结 进 步 工 作立 法，又 有 民 族 团 结 进 步 模 范 区 创 建 立 法；宁夏 回 族 自 治 区 既 有 促 进 民 族 团 结 进 步 工 作 立法，又 有 促 进 民 族 团 结 进 步 创 建 工 作 的 决 定。表 1 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 统 计省、区 名 称西 藏 自 治 区新 疆 维 吾 尔 自 治 区青 海 省宁 夏 回 族 自 治
11、区省、自 治 区 级 的 立 法西 藏 自 治 区 民 族 团 结 进 步 模 范 区 创 建 条 例（2020 年 5 月 1 日）新 疆 维 吾 尔 自 治 区 民 族 团 结 进 步 工 作 条 例（2016 年 1 月 1 日）新 疆 维 吾 尔 自 治 区 民 族 团 结 进 步 模 范 区 创建 条 例（2021 年 3 月 1 日）青海省促进民族团结进步条例（2019 年5 月1 日）宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例（2021 年 1 月 1 日）关 于 促 进 民 族 团 结 进 步 创 建 活 动 的 决 定（2018 年 9 月 14 日）市、州、县 层 面 的 立
12、法拉 萨 市 民 族 团 结 进 步 条 例（2019 年12 月4 日）果洛藏族自治州民族团结进步条例（2014 年11 月 27 日）玉树藏族自治州民族团结进步条例（2017 年6 月 5 日）黄南藏族自治州民族团结进步条例（2016 年3 月 5 日）海南藏族自治州民族团结进步条例（2016 年7 月 28 日）海 西 蒙 古 族 藏 族 自 治 州 民 族 团 结 进 步 事 业条 例（2016 年 5 月 25 日）海北藏族自治州民族团结进步条例（2014 年6 月 12 日）循 化 撒 拉 族 自 治 县 民 族 团 结 进 步 条 例（2020 年 7 月 1 日）40省、区 名
13、 称内 蒙 古 自 治 区贵 州 省云 南 省四 川 省吉 林 省省、自 治 区 级 的 立 法内 蒙 古 自 治 区 促 进 民 族 团 结 进 步 条 例（2021 年 5 月 1 日）贵 州 省 促 进 民 族 团 结 进 步 条 例（2015 年 5 月 1 日）云 南 省 民 族 团 结 进 步 示 范 区 建 设 条 例（2019 年 5 月 1 日）市、州、县 层 面 的 立 法云 南 省 迪 庆 藏 族 自 治 州 民 族 团 结 进 步 条 例（2010 年 7 月 1 日 施 行，2022 年 9 月 1 日 修订 施 行）云 南 省 寻 甸 回 族 彝 族 自 治 县 民
14、 族 团 结 进 步条 例（2019 年 10 月 1 日）凉山彝族自治州民族团结进步条例（2020 年11 月 1 日）阿 坝 藏 族 羌 族 自 治 州 民 族 团 结 进 步 条 例（2019 年 7 月 1 日）甘孜藏族自治州民族团结进步条例（2016 年8 月 1 日）北 川 羌 族 自 治 县 促 进 民 族 团 结 进 步 条 例（2020 年 10 月 1 日）前郭尔罗斯蒙古族自治县民族团结进步条例（2019 年 12 月 1 日）（续表）民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 之 所 以 具 有 明 显的 地 域 性 特 点，主 要 是 由 以 下 几 方 面 的 原 因决
15、定 的。第 一，法 律 地 理 学 的 观 点 认 为，法律 和 地 理 之 间 的 研 究 范 式 相 互 独 立，但 是 法律 对 于 空 间 是 有 影 响 的，空 间 也 作 用 于 法 律，我 国 的 民 族 区 域 自 治 制 度 便 是 法 律 与 空 间的 融 合。在 已 经 制 定 施 行 的 24 部 地 方 立 法中，除 了 青 海 省、云 南 省、贵 州 省 的 民 族 团结 进 步 条 例 是 非 自 治 地 方 的 立 法，其 他 21 部都 是 自 治 地 方 的 立 法。民 族 团 结 进 步 地 方 立法 可 以 为 民 族 地 区 维 护 平 等 团 结 互
16、 助 和 谐 的民 族 关 系 提 供 法 律 保 障，因 此 就 会 产 生 法 律地 域 性 的 特 征。第 二，从 地 区 经 济 社 会 发 展来 看，这 些 地 区 属 于 我 国 经 济 发 展 相 对 落 后的 地 区，是 国 家 实 施 西 部 大 开 发 和 对 口 支 援的 地 区。第 三，这 些 地 方 是 我 国 少 数 民 族 人口 分 布 比 较 集 中 的 地 区，也 是 我 国 少 数 民 族人 口 分 布 较 多 的 地 区。根 据 国 家 统 计 局 人 口统 计 数 据，2021 年 末，西 藏 自 治 区 常 住 人 口中 少 数 民 族 人 口 占 比
17、 达 到 87.6%，云 南 省 少数 民 族 人 口 占 全 省 常 住 总 人 口 的 34%，贵 州省 少 数 民 族 人 口 占 全 省 常 住 总 人 口 的 38%左 右。在 时 间 上，最 早 的 地 方 立 法 是 云 南 省 迪庆 藏 族 自 治 州 2010 年 制 定 的 民 族 团 结 进 步 条例。2014 年 中 央 民 族 工 作 会 议 暨 国 务 院 第 六次 民 族 团 结 进 步 表 彰 大 会 上 指 出，民 族 团 结是 我 国 各 族 人 民 的 生 命 线，民 族 团 结 进 步 地方 立 法 开 始 纷 纷 涌 现，其 中 10 部 是 在 20
18、14 年至 2019 年 之 间 制 定 的：贵 州 省 和 新 疆 维 吾 尔自 治 区 分 别 在 2015 年 和 2016 年 制 定 了 民 族 团结 进 步 工 作 条 例；宁 夏 回 族 自 治 区 人 大 常 委会 2018 年 公 布 了 促 进 民 族 团 结 进 步 创 建 活 动的 决 定；青 海 省 的 6 个 自 治 州、四 川 省 的 甘 孜藏 族 自 治 州 在 这 一 时 期 也 制 定 了 相 应 的 法 律条 例。2019 年，习 近 平 总 书 记 在 全 国 民 族 团结 进 步 表 彰 大 会 上 提 出 坚 持 各 民 族 在 法 律 面前 一 律
19、 平 等，用 法 律 保 障 民 族 团 结；2021 年，习 近 平 总 书 记 在 中 央 民 族 工 作 会 议 上 提 出 要以 铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意 识 为 主 线，推 进 新 41时 代 党 的 民 族 工 作 高 质 量 发 展。这 期 间 民 族团 结 进 步 地 方 立 法 愈 来 愈 活 跃，13 部 地 方 立法 是 在 2019 年 及 以 后 颁 布 实 施 的。民 族 团 结进 步 地 方 立 法 之 所 以 具 有 如 此 鲜 明 的 时 间 性特 征，与 新 时 代 党 的 民 族 工 作 紧 密 相 连。（二）地 方 立 法 文 本 分 析1
20、.立 法 依 据。我 国 立 法 坚 持 法 制 统 一 原则，以 维 护 国 家 利 益 为 价 值 追 求，协 调 中 央立 法 和 地 方 立 法 的 权 限 划 分，地 方 立 法 是 中央 立 法 的 分 权 模 式。民 族 团 结 进 步 立 法 工 作缺 乏 中 央 立 法 作 为 参 考，24 部 地 方 立 法 的 立法 依 据 表 现 为 不 同 的 模 式。省（自 治 区）级地 方 立 法 存 在 三 种 立 法 依 据：第 一 种 依 据 民族 区 域 自 治 法 等 法 律 法 规，如 贵 州 省 促 进民 族 团 结 进 步 条 例；第 二 种 依 据 宪 法、民
21、族区 域 自 治 法 和 国 家 有 关 法 律 法 规，如 内 蒙 古、青 海、新 疆、云 南 的 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法；第 三 种 依 据 宪 法 和 有 关 法 律 法 规，如 宁 夏回 族 自 治 区 促 进 民 族 团 结 进 步 工 作 条 例。自 治 州（市）级 地 方 立 法 的 立 法 依 据 都较 为 统 一，一 般 都 依 据 宪 法、民 族 区 域 自 治法、自 治 州 自 治 条 例 等 法 律 法 规。四 川 的 甘孜 藏 族 自 治 州、凉 山 彝 族 自 治 州、阿 坝 藏 族羌 族 自 治 州，青 海 的 果 洛 藏 族 自 治 州、黄 南藏
22、 族 自 治 州、玉 树 藏 族 自 治 州、海 南 藏 族 自治 州，云 南 的 迪 庆 藏 族 自 治 州，都 采 用 该 依据；青 海 的 海 北 藏 族 自 治 州 和 海 西 蒙 古 族 藏族 自 治 州 则 依 据 宪 法、民 族 区 域 自 治 法 等 法律 法 规；拉 萨 市 民 族 团 进 步 条 例 则 依 据 宪法、民 族 区 域 自 治 法 及 有 关 法 律 法 规。自 治 县 地 方 立 法 也 存 在 多 种 立 法 依 据：云 南 省 寻 甸 回 族 彝 族 自 治 县 民 族 团 结 进 步 条例 依 据 民 族 区 域 自 治 法 等 法 律 法 规；循 化
23、撒 拉 族 自 治 县 民 族 团 结 进 步 条 例 的 立 法 依据 为 宪 法、民 族 区 域 自 治 法、青 海 省 促 进 民族 团 结 进 步 条 例 等 有 关 法 律 法 规；前 郭 尔罗 斯 蒙 古 族 自 治 县 民 族 团 结 进 步 条 例 则 依据 民 族 区 域 自 治 法、吉 林 省 实 施 民 族 区 域自 治 法 等 法 律 法 规；北 川 羌 族 自 治 县 民 族团 结 进 步 条 例 的 立 法 依 据 为 宪 法、民 族 区域 自 治 法、自 治 县 自 治 条 例 等 法 律 法 规。从 立 法 依 据 来 看，省（自 治 区）、自 治 州（市）、自
24、 治 县 的 民 族 团 结 立 法 一 般 都 是 以 宪法、民 族 区 域 自 治 法、民 族 区 域 自 治 地 方 的自 治 条 例 等 法 律 法 规 为 依 据。地 方 立 法 的 功能 在 于 因 时、因 地 制 宜，就 如 何 执 行 上 位 法的 相 关 规 定 进 行 积 极 的 实 践，或 为 中 央 立 法积 累 经 验。2 8从 地 方 立 法 的 分 权 模 式 来 看，地方 立 法 必 须 以 上 位 法 为 依 据。在 24 部 地 方 立法 中，只 有 青 海 省 循 化 撒 拉 族 自 治 县 民 族团 结 进 步 条 例 将 青 海 省 促 进 民 族 团
25、 结 进步 条 例 作 为 立 法 依 据。地 方 性 法 规 作 为 立法 依 据 在 24 部 地 方 立 法 中 出 现，形 成 了 国 家立 法 与 省 级 立 法、省 级 立 法 与 自 治 地 方 立 法交 叉、互 补、增 益 的 层 级 关 系。2.立 法 模 式。民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 是促 进 型 立 法。有 学 者 对 促 进 型 地 方 立 法 进 行了 专 门 研 究，认 为 相 对 于 管 理 型 立 法 而 言，促 进 型 立 法 主 要 解 决“供 给”问 题，强 调 政府 主 导 下 的 社 会 参 与，是 对 传 统 管 理 型 立 法的 补
26、充。3 有 学 者 根 据 促 进 型 立 法 的 内 容 将 其分 为 物 质 文 明、政 治 文 明、精 神 文 明、社 会文 明、生 态 文 明 五 类 促 进 型 立 法，并 着 重 将宪 法 总 纲 中 的 制 度 性 权 利、政 策 性 条 款 落 实到 促 进 型 立 法 的 实 践 中，形 成 内 容 多 元 有 序的 促 进 型 立 法 模 式。4 也 有 学 者 认 为 促 进 型 立法 大 多 以 法 律 规 范 的 方 式 直 接 彰 显 立 法 导 向，推 动 促 进 某 一 领 域、某 一 事 项 向 预 设 的 发 展目 标、发 展 规 划 接 近 和 转 向，加
27、 速 事 物 的 成长，实 现 发 展 预 期。5 促 进 型 立 法 中 的“促进”特 征 不 特 指 激 励 手 段 法 律 化，而 强 调 立法 对 某 一 时 期 内 国 家 具 体 公 共 事 项 的 促 进 导向，是 一 种 旨 在 激 活 社 会 治 理 能 力 和 整 合 社会 规 范 的 法 治 实 践。6 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 旨 在 促 进 地 方 社会 治 理 整 体 的 参 与，为 当 地 民 族 团 结 进 步 工作 提 供 法 律 保 障，以 不 发 生 违 背 民 族 团 结 进步 行 为、不 阻 碍 民 族 团 结 进 步 工 作 和 不 发
28、 生违 法 阻 却 事 由 作 为 其 立 法 的 价 值 目 的。民 族团 结 进 步 工 作 不 是 单 一 的 某 一 项 事 务，而 是牵 涉 政 治、经 济、文 化 等 领 域 的 全 域 性 工 作；也 不 是 某 一 个 部 门 的 工 作，而 是 需 要 在 政 府 42主 导 下 全 体 社 会 组 织 参 与 的 全 局 性 工 作；民族 团 结 进 步 工 作 也 不 是 可 以 强 制 执 行 的，立法 定 位 应 以 鼓 励 和 倡 导 为 主，弱 化 义 务 性 或者 禁 止 性 的 内 容。现 行 的 24 部 民 族 团 结 进 步地 方 立 法 的 内 容 都
29、 是 以 引 导 为 主、强 制 为 辅，因 此 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 是“软 法”，这 也符 合 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 以 法 律 指 引 为 主要 目 的 的 定 位。3.立 法 体 例。24 部 民 族 团 结 进 步 地 方 立法 体 例 主 要 有 两 种 模 式：一 是 采 用 章、条、款、项 的 模 式，如 内 蒙 古 自 治 区 促 进 民 族团 结 进 步 条 例；二 是 不 设 章 节，直 接 采 用条、款、项 的 模 式，如 贵 州 省 民 族 团 结 进步 条 例。章、节、条、款、项 是 法 律 规 范 内部 逻 辑 结 构 的 表
30、征，区 分 章 节 体 现 着 法 律 规范 的 科 学 性、严 密 性 以 及 明 确 性，同 时 也 让公 民 在 适 用 法 律 规 范 的 过 程 中 对 法 条 本 身 的识 别、查 找 和 定 位 更 加 准 确。24 部 民 族 团 结进 步 地 方 立 法 中 有 12 部 不 分 章 节，其 中 贵 州省、青 海 省 不 分 章 节，青 海 省 的 7 个 自 治 州 不分 章 节。在 立 法 文 本 的 结 构 设 计 上，一 方 面，要科 学 合 理 地 安 排 总 则、分 则 和 附 则 的 体 例 结构；另 一 方 面，要 借 助 目 录、标 题、序 言、附 录 等
31、形 式 对 立 法 内 容 进 行 排 列 组 合，形 成一 个 层 次 分 明、结 构 清 晰 的 立 法 文 本。2 214采用 总 则、分 则 和 附 则 的 形 式 是 立 法 体 系 化、科 学 化 的 体 现。从 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 的实 践 来 看，总 则 部 分 一 般 包 括 立 法 指 导 思 想、立 法 依 据 以 及 法 律 规 范 的 基 本 原 则 和 规 则；分 则 包 括 具 体 的 权 利 义 务、工 作 职 责 以 及 法律 责 任；附 则 一 般 包 括 法 律 规 范 的 生 效 时 间。以 内 蒙 古 自 治 区 促 进 民 族 团
32、 结 进 步 条 例 为 例，总 则 部 分 第 一 条 列 明 了 立 法 目 的“以铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意 识 为 主 线，促 进 民 族团 结 进 步 事 业，巩 固 平 等 团 结 互 助 和 谐 的 社 会主 义 民 族 关 系”。第 四 条 至 十 一 条 规 定 了 促 进民 族 团 结 进 步 的 指 导 思 想、工 作 主 线、价 值 导向 以 及 应 当 遵 循 的 基 本 原 则。第 二 章 到 第 七章 分 则 部 分 具 体 规 定 了 促 进 民 族 团 结 进 步 工作 应 该 如 何 做，违 反 规 定 应 该 承 担 什 么 法 律后 果。第
33、八 章 附 则 部 分 规 定 了 法 规 的 生 效时 间。4.政 府 监 督 保 障 职 责。政 府 在 促 进 民 族团 结 进 步 工 作 中 承 担 重 要 的 职 责，尤 其 是 在民 族 自 治 地 方。新 疆 维 吾 尔 自 治 区 民 族 团 结进 步 工 作 条 例 第 九 条 至 第 二 十 九 条 规 定 了县 级 以 上 人 民 政 府、司 法 行 政 部 门、各 级 国家 机 关、教 育 部 门、文 化 管 理 部 门 等 的 工 作职 责，其 中 第 十 四 条 规 定 了 乡（镇、场）、街道、村（居）民 委 员 会、社 区 的 工 作 职 责。民 族 团 结 进
34、 步 工 作 需 要 发 挥 政 府 的 人 力、物 力、财 力 的 保 障 职 责。在 24 部 地 方 立 法中，除 了 云 南 省 迪 庆 藏 族 自 治 州 和 四 川 省 甘孜 藏 族 自 治 州，其 余 的 22 部 立 法 中 都 有 专 门保 障 经 费 的 条 款。如 黄 南 藏 族 自 治 州 民 族团 结 进 步 条 例 第 十 九 条 规 定：“州、县 人 民政 府 应 当 每 年 将 民 族 团 结 进 步 工 作 专 项 经 费足 额 纳 入 财 政 预 算，州 级 按 人 均 1 元、县 级 按人 均 4 元 标 准 核 定，并 根 据 国 民 经 济 发 展 水
35、 平逐 年 递 增。”这 种 具 体 的 规 定 使 得 民 族 团 结 进步 工 作 有 了 明 确 的 经 费 保 障，相 较 于 其 他 的规 定 更 具 操 作 性。24 部 地 方 立 法 都 对 民 族 团 结 进 步 的 宣 传教 育 工 作 做 出 了 规 定。内 蒙 古 自 治 区 促 进 民族 团 结 进 步 条 例 第 四 十 五 条 规 定 了 如 何 开展 民 族 团 结 进 步 网 络 宣 传 教 育 工 作，第 四 十八 条 规 定 每 年 5 月 为 全 区 民 族 政 策 宣 传 月，5 月 最 后 一 周 为 民 族 法 治 宣 传 周，每 年 9 月 为全
36、 区 民 族 团 结 进 步 活 动 月。贵 州 省 促 进 民 族团 结 进 步 条 例 第 八 条 规 定 每 年 10 月 为 全 省民 族 团 结 进 步 宣 传 教 育 活 动 月。其 他 地 方 立法 中 也 都 有 民 族 团 结 进 步 宣 传 和 教 育 的 规 定，其 中 宁 夏 回 族 自 治 区 促 进 民 族 团 结 进 步 工作 条 例 新 疆 维 吾 尔 自 治 区 民 族 团 结 进 步 模范 区 创 建 条 例 阿 坝 藏 族 羌 族 自 治 州 民 族 团结 进 步 条 例 北 川 羌 族 自 治 县 促 进 民 族 团 结进 步 条 例 就 民 族 团 结
37、 进 步 宣 传 教 育 工 作 有专 门 的 章 节 进 行 规 定。5.地 方 性。地 方 立 法 的 一 个 特 征 是“地方 特 色”，其 根 本 原 则 就 是 要 一 切 从 本 地 实际 出 发，保 持 地 方 特 色、地 方 属 性、地 方 文 43化。7 34体 现 地 方 特 色 就 是 要 求 地 方 立 法 能 反映 本 地 的 特 殊 性：（1）地 方 立 法 能 充 分 反 映本 地 经 济、政 治、法 制、文 化、风 俗、民 情等 对 立 法 调 整 的 需 求 程 度，适 合 本 地 实 际 情况；（2）地 方 立 法 要 有 较 强 的、具 体 的 针 对性，
38、并 能 解 决 本 地 突 出 的 而 中 央 立 法 没 有 或不 宜 解 决 的 问 题。7 13地 方 立 法 的 自 主 性 与 地方 特 色 是 紧 密 相 关 的，自 主 立 法 的 过 程 就 是发 掘 地 方 特 色、体 现 地 方 性 的 过 程，民 族 团结 进 步 地 方 立 法 就 是 在 为 国 家 立 法 提 供 实 践基 石。地 方 立 法 的 另 一 个 特 征 是“民 族 特 点”。中 华 民 族 在 不 断 发 展 交 融 的 过 程 中 形 成 了“多 元 一 体”格 局，各 民 族 共 同 书 写 了 我 国 悠久 的 历 史、共 同 创 造 了 我 国
39、 丰 富 多 彩 的 文 化，同 时 也 创 造 了 各 民 族 的 传 统 文 化 和 地 域 文 化。内 蒙 古 自 治 区 促 进 民 族 团 结 进 步 条 例 将 蒙古 马 精 神 和 乌 兰 牧 骑 精 神 写 入 法 规，蒙 古 马精 神 和 乌 兰 牧 骑 精 神 是 中 华 民 族 时 代 精 神 的重 要 组 成 部 分，在 推 进 民 族 团 结 进 步 中 发 挥了 重 要 作 用。二、民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 的 实 践 意 义民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 是 在 依 法 治 国 的大 背 景 下，国 家 在 加 强 民 族 团 结 进 步 方
40、 面 的重 大 法 治 实 践，在 推 进 民 族 团 结 进 步 法 治 化和 保 障 民 族 发 展 方 面 具 有 重 要 的 实 践 意 义。（一）中 华 民 族 认 同 是 民 族 团 结 进 步的 着 力 点民 族 团 结 进 步 既 要 关 注 中 华 民 族 整 体，又 要 关 注 56 个 民 族，中 华 民 族 是 包 含 56 个 民族 的 命 运 共 同 体，56 个 民 族 对 中 华 民 族 的 认同 就 是 对 国 家 的 认 同。田 东 奎 指 出 在 促 进 民族 团 结 进 步 的 进 程 中，应 该 区 别 中 华 民 族 认同 和 民 族 认 同：“首
41、先，应 对 两 大 认 同 问 题 进行 区 分 研 究，厘 清 民 族 认 同 与 中 华 民 族 认 同的 联 系 与 差 异。其 次，在 推 进 民 族 团 结 进 步创 建 工 作 的 过 程 中，对 两 大 认 同 进 行 培养。”8“中 华 民 族 作 为 一 个 中 华 文 明 几千 年 发 展 变 化 的 承 载 实 体，经 历 了 从 自 在 实 体 上 升 到 自 觉 意 识 的 过 程。”9 内 蒙古 促 进 民 族 团 结 进 步 条 例 第 二 章 专 章 规 定“促 进 中 华 文 化 认 同 和 文 化 传 承”，第 三 章 规定“促 进 各 民 族 共 同 繁
42、荣 发 展”。宁 夏 回 族自 治 区 促 进 民 族 团 结 进 步 工 作 条 例 第 四 条规 定 要“不 断 增 强 各 族 群 众 对 伟 大 祖 国、中华 民 族、中 华 文 化、中 国 共 产 党、中 国 特 色社 会 主 义 的 认 同”。（二）铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意 识 是 民族 团 结 进 步 的 根 本 目 的在 2021 年 8 月 召 开 的 中 央 民 族 工 作 会 议上，习 近 平 总 书 记 强 调 必 须 把 铸 牢 中 华 民 族共 同 体 意 识 作 为 新 时 代 党 的 民 族 工 作 的 主 线。铸 牢 中 华 民 族 共 同 体
43、意 识 需 要 法 制 的 保 障，民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 应 该 以 铸 牢 中 华 民 族共 同 体 意 识 为 主 线，根 据 本 地 的 特 殊 需 要 和实 际 情 况 制 定 具 体 的 法 律 条 款。铸 牢 中 华 民族 共 同 体 意 识 要 处 理 好“中 央 地 方 个 体”的 关 系，党 的 领 导 是 铸 牢 中 华 民 族 共 同 体 意识 的 政 治 保 障，“中 国 共 产 党 在 铸 牢 中 华 民 族共 同 体 意 识 中 的 主 体 地 位 和 领 导 力 量 主 要 表现 在 对 党 和 国 家 民 族 理 论 的 发 展 和 民 族 政
44、 策的 制 定 实 施 以 及 铸 牢 的 机 制 和 措 施 方 面”10。从 法 律 保 护 方 面，要 加 强 中 央 立 法 和 地 方 立法 的 协 同，把 保 护 个 体 利 益 作 为 实 现 法 律 公正 价 值 的 方 式；从 法 律 的 制 定 来 看，地 方 立法 要 把 中 央 的 民 族 政 策 和 个 体 利 益 以 及 地 方的 实 际 情 况 深 入 结 合 起 来。（三）中 央 与 地 方 的 协 同 是 民 族 团 结进 步 立 法 的 重 要 机 制目 前 缺 乏 民 族 团 结 进 步 的 国 家 立 法，24 部地 方 立 法 的 实 践 为 国 家
45、立 法 打 下 了 基 础。从民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 的 实 践 中 我 们 可 以 看出，虽 然 没 有 国 家 民 族 团 结 进 步 上 位 法 作 为立 法 依 据，但 是 立 法 主 体 的 立 法 权 有 宪 法、立 法 法 等 作 为 依 据。有 学 者 指 出：“不 管 是 民族 区 域 自 治 立 法 权 还 是 一 般 地 方 立 法 权，都不 是 中 央 立 法 权 与 地 方 自 治 立 法 权 分 权 的产 物，而 是 中 央 权 力 与 地 方 权 力 分 工 的结 果。”11 因 此，在 法 律 体 系 中 要 遵 循 上 位 法和 下 位 法 的
46、 法 律 层 级，遵 循“地 方 立 法 权 来源 于 中 央，这 是 地 方 立 法 的 基 本 属 性”7 4的 44规 则。从 24 部 地 方 立 法 实 践 来 看，民 族 团 结进 步 地 方 立 法 权 既 有 一 般 事 项 立 法 权，又 有民 族 自 治 地 方 的 自 治 立 法 权，自 治 立 法 权 的行 使 应 当 服 务 于 民 族 区 域 自 治 制 度 设 立 的 根本 目 的。“民 族 自 治 地 方 在 不 变 通 规 定 法律、行 政 法 规 的 前 提 下，选 择 采 用 哪 种 性 质的 立 法，应 当 由 民 族 自 治 地 方 自 治 机 关 自
47、 己决 定，这 种 自 己 决 定 本 身 就 体 现 了 国 家 对 民族 自 治 地 方 的 优 惠 照 顾，也 就 体 现 了 民 族区 域 自 治 制 度 作 为 一 项 优 惠 照 顾 制 度 的 本质。”12 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 权 表 现 为 一 般事 项 立 法 权 和 自 治 立 法 权，是 由 我 国 统 一 的多 民 族 国 家 的 国 情 决 定 的，在 法 律 空 间 上 需要 一 般 事 项 立 法 权 与 自 治 立 法 权 相 结 合，才能 更 好 地 调 节 民 族 团 结 进 步 工 作。三、民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 的 技
48、 术 规 范为 了 更 好 地 规 范 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法，解 决 我 国 当 前 民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 中 存 在的 问 题，应 当 寻 求 最 优 化 的 法 治 路 径 来 提 高民 族 团 结 进 步 地 方 立 法 的 规 范 效 能。（一）政 策 与 法 律 的 融 合政 策 和 法 律 作 为 国 家 调 整 社 会 关 系 的 两种 重 要 形 式，在 推 动 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能力 现 代 化 方 面 发 挥 着 重 要 作 用。党 的 政 策 对法 律 的 制 订 和 完 善 具 有 指 导 性 作 用，“党 的 政策
49、 向 国 家 法 律 的 制 度 转 化 过 程，它 不 仅 可 以保 证 党 的 领 导 的 彻 底 贯 彻，而 且 能 够 实 现 国家 和 社 会 运 行 的 程 序 化 和 制 度 化”13。1.民 族 政 策 融 入 法 律 的 规 范 结 构。民 族团 结 进 步 立 法 政 策 性 强，需 要 及 时 反 映 党 中央 对 民 族 工 作 的 战 略 决 策 部 署，但 在 将 政 策转 变 为 法 律 时 要 注 意 到 二 者 规 范 结 构 不 同，通 过 科 学 立 法 实 现 政 策 的 法 律 化，不 能 将 政策 文 件 条 文 直 接 作 为 法 律 草 案 条
50、文 提 交 部 门审 议 和 颁 行。纵 观 各 地 的 立 法，法 律 政 策 化现 象 不 仅 会 使 法 律 条 文 因 过 于 原 则 化 而 难 以实 施，还 会 因 政 策 的 阶 段 性 特 征 导 致 社 会 对法 律 产 生 短 期 效 应 心 理。为 了 增 强 地 方 立 法的 可 操 作 性，应 该 加 强 民 族 政 策 融 入 法 律 的规 范 结 构。第 一，增 强 民 族 政 策 融 入 法 律 的法 定 程 序。民 族 政 策 并 不 能 直 接 引 用 到 法 律文 本 中，需 要 通 过 法 定 程 序 来 实 现 转 化。“政策 的 法 治 化 一 方
