1、集体土地流转与经济组织产权制度研究*J!?#0046990?!J萨2013110t?#0046990?l1t1fJ置 l集体土地流转与经济组织产权制度研究*。胡枭周)1 顷忠摘要:本文拟借鉴国有企业产权制度改革经验，解决目前中国集体土地流转的关键问题一产权界定，探索深化集体土地制度改革的方向。研究结采表明中国集体土地流转受限的关键原因是农村集体经济组织产权制度的先天不足 ;完善农村集体经济组织与产权制度建设是保障集体土地产权流转的先决条件;国有企业改革经验表明，通过明晰产权、股份制改造，建立其现代企业法人制度是发展方向;深化中国集体土地制度改革，需要完善农村集体经济组织的法人建设与股份制改造，
2、在集体经济产权上建立起合理的进入与退出机制。关键词:集体土地流转经济组织产权理论国有企业改革集体土地流转是指农村集体土地的所有权或使用权在不是所育制性质改变的问题，而是深层次特定性质的生产资料同经济实体之间的流动和转让。在当前中国土地制度框架所有制的具体组织结构或实现形式。现阶段土地所育权并不下，集体土地流转存在诸多制度性障碍，现实操作中也常常是没有在法律上予以界走，而是在实践中缺少可执行力。由出现新的问题。针对上述问题，国内外学者进行了大量研于中国集体土地权利的内容被分割成两部分:一部分是集体究，多数集中在土地流转的产权制度、定价机制等方面，很经济组织享有的对集体所奇土地的团体支配权;另一部
3、分则少有文献针对士地流转 j步及集体经济组织方面的研究。本文是集体经济组织的成员享奇的以对集体所有土地直接占有、拟从集体经济组织建设的角度出发，分析现阶段影响集体土使用、收益为内容的土地承包经营权。从现代产权理论的角地流转的关键因素，借鉴国有企业产权制度改革的经验，探度来看，中国集体土地产权权利主体界定不清晰，这就决定讨完善集体土地产权制度建设的途径，保障集体土地流转奇了:单从农民个体角度出发，探讨集体土地流转收益分配在效进行。现实操作中不可行，需兼顾集体经济组织这一特殊的权利主-、土地战转号集体经济组织产权创皮的理抢体。(二)集体土地产权制度与土地流转的现实障碍框架目前学者就集体土地流转受到
4、限制的关键原因有如下几土地流转的本质是产权流转，本文综合运用现代产权理种看法:一部分学者认为现行农地承包经营权产权践缺是阻论、现代企业理论及产权委克代理，围绕土地流转的关键因碍农地市场流转的一个重要因子5;也有部分学者认为农地素一产权流转万式与收益分配，梳理集体经济组织产权制度流转可依据的法规还很不完善;部分学者认为集体土地流转与土地流转之间的关系，探讨产权约束下如何实现产权流转受农民集体经济组织的土地权利状况、农民集体的经济实与收益的高效分配。力、地方政府的政策以及地方的经济发展环境等因素影响。(一)现代产权理论与集体土地产权制度无论是从产权完善角度，还是从制度法规完善的角度，多数以科斯为代
5、表提出的现代产权理论，是在对正统微观经学者基本这成共识:由于中国集体土地产权制度的先天不济学和标准福利经济学的根本缺陷进行思考和批判的过程中足，土地流转受到限制，产权明晰既是农村士地流动的前提形成的，明确界定的产权在经济增长中起着关键的作用1J。和基础，也是市场经济的客观要求。完整的集体土地产权的界定，包括所育权、使用权、收益就如何建立产权明晰的集体土地产权制度，保障集体土权、处置权以及由这些权能细分和组合的权利束2。然而，地流转顺利进行的举擂，诸多学者提出的建议相差较大:部在中国现有制度框架下，农民集体土地所有权是一种土地由分学者提出加快建立土地流转的定价机制;另育部分学者提一定范围内的成员
6、集体所苟，成员因其身份对集体所有的士出加强土地流转的中介组织和机制建设10;也有学者认为应地享育使用、收益的权利;成员对集体所有的土地不得请求该积极培育农地所有权主体，强化农地所有权的职能，合理分割、转让相继承;成员对集体所有的土地及土地所有权不界定农地使用权主体和权利范围等11。享有任何理论或规范意义上的份额或份额叹:成员所享奇的综述所述，集体土地流转的本质是产极流转，奇效实现权利的形成、存续丰日运行必须受到团体支配权的合理约束和集体土地流转的关键途径并不在于如何突破现有制度的藩篱干预3。实现产权私有或公有，而是在现有土地所有制度框架下，完在现实法律与政策框架下，考虑到中国国情与农村发展善集
7、体土地使用权主体界定与职能完善，改善使用权流转形现状，集体土地产极制度改革的方向并不在于土地所高权的式，有效实现土地流转的收益分配。国有化或私有化。回答中国集体土地产权制度改革的关键不-86 一le.置 l*j段经 M2013/10 (三)委托代理困境与村委会治理组织虽然被赋予了行使集体土地所有权和使用权的权利，享根据中华人民共和国土地雷理法(24 年修订版)受集体土地流转的收益，然而具体到收益分配时，由于产权第 10条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所高归属不清晰，导致收益分配成为忖委会等行政领导等少数人的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分的权利。别属于村内两个以上农村集
8、体经济组织的农民集体所有的，(二)集体经济组织管理上政企不分，流转收益分配受由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已政府意志主导经属于乡农民集体所高的，由乡农村集体经济组织经营、啻乡、村集体经济组织的法人代表多为乡政府、村委会的理。;。无论是集体土地的所有权还是使用权，都涉及到集体行政一把手。在行使企业组织的诸多权利受村委会乃至上级经济组织这一权利主体。作为产权主体界定与流转分配的核政府的行政指导，政企不分现象严重。在影响乡、村集体经心，集体经济组织的产权性质、组伊建设、收益分配的研究济组织权益的关键问题处理上，受政府意志主导，集体经济与土地流转息息相关。但在目前的法律规定中，对集
9、体经济组织利益常常受到地方政府的侵犯，集体资产缺乏有效保组织却没有准确的定义和界定，在相关法人或经济实体的注护，在快速城市化阶段的大规模征地行为中表现的尤为突出。册登记中也没奇集体经济组织这一项目。根据中华人民共(三)集体经济组织产权流转与收益缺乏政策支持和国村民委员会组织法(2010年修订版)第 8条村民委集体经济组织的组织形式多为合作制经济，少部分集体员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和经济组织出现了股份合作制的模式，但是股份合作制由于制其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环度性障碍，农民个体股份缺乏奇效的流转，导致个体权益受境。村民委员会应当尊重并支持集体经
10、济组织依法独立进行限制。一直以来，农民合作制没有退出权被认为是集体耕作经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合制失败的根本原因，现行集体经济组织的股份也缺乏退出机的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、制。由于政府是城乡结合部城市化过程中集体土地所有权的联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。;。这说明村委惟一购买者和国高土地的惟-供给者，集体土地流转是一个会并非集体经济组织，关于村委会针对村农民集体所有的土不完全竞争市场，集体经济组织的合法收益也无法保障。地和其他财产的雷理权前后不一致，并且与土地管理法虚化的利益主体、分散的流转形式以及落后的社会保障的界定奋冲突。体系
11、等影响土地流转的一系列问题，已经越来越难以适应现虽然部分农村或乡镇集体建立了村属或乡属的农工商公代农业市场化、规模化、信息化以及调动经营主体积极性等司、乡镇企业等集体经济组织，但是集体经济组织、产权组成方面的发展要求，以农村土地;三权分离;的现状为出发的核心一集体土地产权并没有体现出来。集体经济组织在法点，在完善土地产权关系、土地治权结构以及土地流转中介定体制中的缺失，使其权利主体被虚化;而村委会关于集体服务组织的基础上，建立一个高效、高序的土地流转模式成土地产权的雷理与处置权被实化，村委会在事实体制中扮演为必然要求。因此，集体经济组织这一名义的集体财产所有着远比上述定义重要得多的角色，承担政
12、府代理人、集体财人，其组织实体的完善与建设对于突破现阶段农村集体的委产法定代理人以及公共事务雷理者等多重职能。村委会三位托一代理困境至关重要，集体经济组织关于集体财产及土地一体的角色在政府行政、村务雷理、农民财产保护方面存在产权的权利主体实化势在必行。巨大的冲突，使村委会陷入严重的委托一代理困境。近年来三、味也集体经组织产权制皮改革份思路的各种因土地权益转换所引发的纠纷表明:以村委会作为集(一)国有企业产权制度改革体产权代理人的制度安排已经不适应生产者对于土地利用的国高企业率先进行产权改革的实践，能够为农村土地制新需求。度产权改革特别是农村土地产权主体一农村集体经济组织的二、现行集体经济组织产
13、权制皮在土地战转运建设提供有用的参照。中国的产权改革在理论、实践上的不行中筒 1可是 E割析断深化和完善，主要是从曲折的国有企业的改革进程中不断取得进展的。尽啻国有企业的改革具有其相对的对立性，但集体经济组织虽然在法律与政策层面被赋予了集体土地以产权改革为核心的这种制度创新探索，却为如何确立奇效产权的主体地位，拥奇集体土地所有权与使用权，然而在土的社会主义公奇制实现形式提供了具奇共性特征的产权改革地流转的现实操作中，由于村委会这一实化主体的存在，集经验，农村土地集体所离制作为公奋制的一种形式，其产权体经济组织行使上述权利时出现了诸多限制，体现在如下三改革可以从国奇企业改革中获得相当高益的经验。
14、个方面:产权改革是国企改革和深化农村改革的最大的共同点。(一)集体经济组织产权归属不清;建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转 11回畅的现代产权中国的乡镇、行政村组织和地方合作经济组织差异极制度是完善基本经济制度的内在要求。国企经过十多年的大，组织形式繁多，基本上还处于一种无序化、分散化与变产权改革，现代企业制度基本形成，成为市场化改革的重要动、不规范的状态之中，由此决定了农村土地所高校主体的成果。对比之下，中国经济体制改革虽然起源于农村地区，温乱与不严密，从而导致了土地产权关系界定的模糊性与随但由于没商在建立现代产权制度上着力，农村经济迄今仍处意性。农民、集体、国家谁也无法成为农村土地的真
15、正所有在市场经济的边缘，也难以利用社会主义市场经济体制的优者，使中国目前农村土地制度的有效性大打折 f口。集体经济势。因此，完善集体经济组织制度改革的核心在于建立现代-87 一*JlM 2013/10 1llltlf!Jll 产权制度，并建立起集体经济组织的现代法人治理结构。集及农村社区的村社治理结构。在加快土地流转的背景下，农体经济组织只能在产权改革完成之后，才能发挥在市场经济村及农村社区的经济结构、社会结构、组织体系、服务体系中处理集体资产的主体地位，才能实现农村经济跨越发展的及社会稳定等各万面将会受到深远的影响。单独的村委会治带动作用。理结构将难以肩负现实中政府代理、集体财产法定代理与公
16、(二)国有企业改革与集体经济组织产权制度改革的联共事务雷理三类职权，应实现上述职权在管理机构上的有效系一建立现代产权制度划分，即村委会继续承担农村及农村社区的政府代理与公共集体经济组织面临着与现代公司制度类似的治理结构问事务雷理职能;集体经济组织承担集体财产法定代理人的职题。由于缺乏人格化的所有者而造成的所有权与使用权的分责，在雷理上实现政企分开，打破集体经济组织负责人由上离，代理人的选择及其权威性和合法性来据就成为生产组织级政府直接任命的窗理机制，同时严厉监控村委会干活集体必须面对的问题，能否通过竞争性的、低交易费用的程序和经济组织的治理行为。方法正确奇效地予以解决，成为这一产权制度是否高效
17、率的(四)保障集体经济组织的科学管理一个重要问题。与现代公司中的治理结构相比，由于集体所奇制导致个现代企业制度是指以市场经济为基础，以完善的企业法人化的所奋极且股权分散而平均，出现一系列内生的委任一人制度为主体，以奇限责任制度为核心，以公司企业为主要代理难题，因此集体经济组织在完善管理机制的过程中，更形式，以产权清晰、权责明确、政企分开、营理科学为条件需注重科学雷理的重要性。具体内容有:在内部建立起由股的新型企业制度，真主要内容包括:企业法人制度、自负盈东大会、董事会、监事会、经理层构成的相互依赖又相互制亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理衡的治理结构，当代理人不合格时，股东有
18、权利行使关键职制度，这样的要求与定位同样适合于农村集体经济组织的治位的任免，完善任免程序;在投资模式上，完善股权定价机理。制，适当引入外来竞争性资惊:在目标管理上，建立绩放管哩、味也集体经济组织创皮改革的实践一周有理机制，建立明确的经营目标。参考文献:企 J，/:.产权愤 l皮改革经捺筒借鉴1科斯;社会成本问题;的注黯论生产的制度结构M上针对上述集体经济组织产权制度在土地流转中面临的问海:上海三联书店出版 l由 4题，借鉴国有企业产权制度改革的经验，做到;产权清晰、2钟林基于产权约束的农地流转市场定价研究D电子科权责明确、政企分开、雷理科学这既是现代集体经济组织技大学博士学位论文，2C 阴的特
19、征，也是现实要求，具体情施如下:3黄河，李军波试 i仓农民集体土地所高权的本届、内容(一)实现集体经济组织产权上界定清晰及其实现形式 U中国土地科学，28曰:51-56 在现行股份合作制的基础上，深化集体经济组织的股份4陈锡文如何推进农民土地使用权合理流转口 l中国改革制改造。以农村集体土地承包地为例，农村土地承包地的所 1(农村酌，22(91: 35-3士有权属于农村集体，但是使用权归属农户，农村土地制度改5黄少安论所高制深层结构改革与企业制度创新JJ.经济革的主体必然是农户。农民作为承包地的主人，对承包土地研究，1989. 拥有使用权、经营权、收益权等产权要素，是国家法律和国6王国辉多中国
20、农地流转的法律思考U农业经济，27 家政策确定的。可以试行将农忖集体土地使用权定价折股，(51: 37-39. 将集体经济组织的股份藩实到以农户为核心的主体中，同时7吕萍城乡经济一体化中集体土地流转问题研究 U中国实现股份收益的有效分配、股份的流转、继承与出让，从而农业资据与区划，23， 121: 51-55 保障集体经济组织、产权的有效界定。8马瞬间，崔红志建立土地流转制度，促进区域农业生(二)明确集体经济组织内部权责产规模化经营 U规模经济，221121: 63-77 国企改革的重点已经从国企改制转向了国高股份制企业9钱文荣试论我国农地利用及保护中的市场缺陷与政府内部治理结构优化方面，因为
21、国有股的所育权权益的最终实保护不足 U浙江社会科学，2 口 51现还必须取决于合理的所有权安排，即取决于多元化股权结10陈剑波农地制度:所高权问题还是委托t 理问题 U构下，剩余索取权在所有者与经营者之间的合理配置。经济研究，2 仅直到 71:83-91 集体经济组织借鉴国企改革，一方面需要建立现代法人川林毅夫制度、技术与中国农业发展M.上海:三联书治理结构，实现所有者与经营者分离的同时，明确二者之间店，1994 的权责;另一万面，需完善集体资产的监营机制，政府成立12吕萍，马清华，李旭论集体土地流转价格机制 U中国与国商企业监管部门一国高资产监督管理委员会职责相类似房地产，24131: 40-42 的机构，对集体资产的经营管理进行监督审查，避免单个农13黄祖辉，王朋农村土地流转:现状、问题及对策一兼民因缺乏交易信息和交易知识而导致利益受损，防止集体经论土地流转对现代农业发展的影响 U浙江大学学报(人文社会济组织成为少数人撞取公共利益的工具。科学胁，28121 (三)保障集体经济组织政企分开作者单位:中国人民大学公共管理学院完善集体经济组织现代法人治理结构的同时，优化农村北京100081 -88一
