1、 收 稿 日 期:2022-10-12基 金 项 目:国 家 社 会 科 学 基 金 重 大 研 究 专 项(19VHQ010)作 者 简 介:江 婷 烨(1996),女,博 士 研 究 生;E-m a i l:623904755 第 22 卷 第 1 期 大 连 海 事 大 学 学 报(社 会 科 学 版)Vol.22,No.12023 年 2 月 J ou r n al of D al i an M ar i t i m e U n i ve r s i t y(S o c i al S c i e n c e E d i t i on)Feb.,2023引 用 格 式:江 婷 烨.国 际
2、 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 问 题 审 视 与 路 径 优 化 J.大 连 海 事 大 学 学 报(社 会 科 学版),2023,22(1):11-21.国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 的问 题 审 视 与 路 径 优 化江 婷 烨(海 南 大 学 法 学 院,海 口 570228)摘 要:全 球 海 洋 环 境 治 理 要 求 多 元 化 主 体 参 与。国 际 非 政府 组 织 作 为 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 重 要 主 体,其 参 与 全 球 海洋 环 境 治 理 具 有 国 际、区 域 和 国 家 层
3、 面 的 治 理 依 据,呈 现出 一 定 的 治 理 特 征,能 够 弥 补 全 球 海 洋 环 境 治 理 其 他 主 体的 不 足,推 动 全 球 海 洋 环 境 机 制 的 形 成 与 发 展 并 增 强 全 球海 洋 环 境 治 理 的 合 法 性 与 正 当 性。但 国 际 非 政 府 组 织 在参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 过 程 中 面 临 治 理 法 律 依 据 薄 弱、治理 中 立 性 不 足、治 理 作 用 发 挥 受 限 等 困 境,需 要 以 增 强 国际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 法 律 依 据、保 持 治理 行 为
4、中 立 性、推 动 其 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 多 元 主 体 间 的合 作 等 方 式 作 为 破 解 之 道。中 国 应 当 重 视 国 际 非 政 府 组织 在 全 球 海 洋 环 境 治 理 中 的 地 位 和 作 用,与 之 发 展 长 期 合作 伙 伴 关 系,共 建“海 洋 命 运 共 同 体”。关 键 词:全 球 海 洋 环 境 治 理;国 际 非 政 府 组 织;多 元 主 体中 图 分 类 号:D993.5 文 献 标 志 码:A文 章 编 号:1671-7031(2023)01-0011-11现 代 意 义 上 的 国 际 非 政 府 组 织(Internat
5、ional Non-Governmental Organization,简 称 INGO)最 早 产生 于 19 世 纪,基 本 上 局 限 于 欧 洲 地 区,如 科 布 登俱 乐 部(The Cobden Club)、国 际 法 学 会 和 国 际 法协 会 等。在 两 次 世 界 大 战 之 后,国 际 非 政 府 组 织得 到 了 较 快 发 展,私 人 慈 善 机 构、经 济 组 织 与 专 业性 组 织 兴 起,在 全 球 多 个 领 域 发 挥 作 用。在 冷 战结 束 后,国 际 非 政 府 组 织 进 入 快 速 发 展 期,呈 现 出数 量 爆 发 式 增 长、地 区 分
6、布 扩 散 至 全 球 以 及 组 织行 为 具 备 网 络 化 等 特 征。1非 政 府 组 织 已 被 广 泛纳 入 国 际 发 展 进 程,越 来 越 多 的 国 际 非 政 府 组 织凭 借 自 身 所 具 有 的 专 业 性 和 跨 国 性 等 优 势,参 与到 全 球 治 理 进 程 中,活 跃 在 环 境、人 权、和 平 与 安全 等 重 要 全 球 治 理 领 域。随 着 全 球 海 洋 环 境 治 理的 日 益 复 杂 化,单 一 主 体 如 国 家、政 府 间 国 际 组 织等 主 体 已 经 无 法 满 足 治 理 需 求。国 际 非 政 府 组 织逐 渐 成 为 全 球
7、 海 洋 环 境 治 理 的 新 兴 主 体,在 全 球海 洋 环 境 治 理 中 发 挥 作 用。本 文 对 国 际 非 政 府 组织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 问 题 进 行 研 究,主 要 分为 以 下 三 部 分:一 是 国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海洋 环 境 治 理 的 作 用,二 是 国 际 非 政 府 组 织 参 与 全球 海 洋 环 境 治 理 的 问 题 审 视,三 是 提 出 国 际 非 政府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 优 化 路 径,以 期国 际 非 政 府 组 织 的 优 势 和 作 用 能 够 在 全 球 海
8、洋 环境 治 理 中 得 到 进 一 步 凸 显。一、国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环境 治 理 的 作 用 全 球 海 洋 环 境 治 理 面 临 着 海 洋 微 塑 料 污 染、12 大 连 海 事 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 22 卷海 洋 酸 化、海 洋 生 物 多 样 性 逐 渐 丧 失、海 洋 资 源 减少 等 严 峻 问 题。由 于 全 球 海 洋 环 境 治 理 所 具 有 的复 杂 性 和 整 体 性 特 征,以 主 权 国 家 为 代 表 的 单 一主 体 已 经 无 法 满 足 全 球 海 洋 环 境 治 理 需 求。尽 管由 多 个 国
9、 家 的 共 同 努 力 替 代 每 个 国 家 的 单 独 行 动在 解 决 海 洋 污 染 或 其 他 海 洋 环 境 威 胁 方 面 更 加 有效,但 国 家 在 全 球 海 洋 环 境 治 理 中 依 然 存 在 治 理短 板,因 此 需 要 加 入 非 国 家 治 理 主 体 对 国 家 治 理行 为 进 行 补 充。2国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋环 境 治 理 的 作 用 主 要 体 现 在 以 下 三 方 面。(一)弥 补 全 球 海 洋 环 境 治 理 其 他 主 体 的 不足其 一,弥 补 国 家 在 全 球 海 洋 环 境 治 理 中 存 在的 不 足
10、。美 国 学 者 詹 姆 斯 罗 西 瑙(James N.Rosenau)最 早 提 出 全 球 治 理 理 论,该 理 论 中 的 一个 重 要 假 定 即 是“国 家 无 能 论”,意 味 着 民 族 国 家已 无 法 解 决 跨 国 界 问 题,需 要 借 助 其 他 力 量 协 同治 理。3主 权 国 家 参 与 全 球 海 洋 治 理 功 能 受 限 体现 在 主 权 国 家 全 球 海 洋 治 理 能 力 不 足 和 主 权 责 任意 识 式 微 两 方 面。一 方 面,主 权 国 家 参 与 全 球 海洋 环 境 治 理 的 能 力 不 足,需 要 通 过 非 政 府 组 织 的
11、治 理 行 为 进 行 弥 补。在 海 洋 空 间 规 划 问 题 上,政府 经 常 受 制 于 特 定 的 制 度 和 治 理 传 统,难 以 实 现对 治 理 方 式 的 创 新。而 非 政 府 组 织 所 具 有 的 专 门性 和 灵 活 性 特 征,能 够 为 政 府 提 供 跨 部 门 和 专 门性 的 创 新 知 识,发 挥 智 库 作 用。非 政 府 组 织 与 有关 各 级 政 府 之 间 的 经 验 交 流,有 助 于 解 决 地 方、国家、区 域 和 全 球 各 级 关 于 海 洋 空 间 规 划 的 具 体 问题。4另 一 方 面,主 权 国 家 对 自 身 利 益 的
12、狭 隘 追求,也 需 要 通 过 非 政 府 组 织 对 集 体 利 益 的 保 障 进行 匡 正。国 家 的 全 球 海 洋 环 境 治 理 行 动 时 限 较短,或 出 于 当 下 政 治 需 要,或 因 已 面 临 较 大 的 治 理紧 迫 性 而 采 取 治 理 手 段,由 于 其 难 以 对 单 一 或 多个 海 洋 治 理 领 域 进 行 长 期 治 理,因 此 降 低 了 行 动的 连 续 性 和 有 效 性。国 家 和 国 际 非 政 府 组 织 的 治理 视 角 也 并 不 一 致,国 家 更 加 关 注 自 身 利 益,对 自身 利 益 的 追 求 远 大 于 对 全 球
13、整 体 利 益 的 追 求,其在 全 球 海 洋 环 境 治 理 中 发 挥 的 作 用 无 法 达 到 预 期效 果。非 政 府 组 织 则 多 注 重 于“全 球 或 区 域”利益,5在 全 球 海 洋 环 境 治 理 中 具 有 较 强 的 行 动 力,对 海 洋 环 境 污 染 等 问 题 的 反 应 也 较 为 敏 锐,其 与国 家 相 比,更 加 注 重 对 全 球 海 洋 环 境 整 体 利 益 的维 护,能 够 对 国 家 治 理 乏 力 或 尚 未 关 注 的 治 理 领域 进 行 填 补。国 际 非 政 府 组 织 能 够 通 过 游 说、施压 或 公 开 反 对 等 方
14、式 改 变 国 家 不 合 理 的 海 洋 治 理行 为。例 如 1987 年 绿 色 和 平、世 界 自 然 基 金 会、地 球 之 友 等 非 政 府 组 织 因 反 对 南 极 条 约 缔 约方 加 速 对 南 极 矿 产 资 源 的 开 发 而 创 建 了 南 极 和 南大 洋 联 盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition,简 称 ASOC),6该 联 盟 为 南 极 海 洋 环 境 治 理 做 出了 实 质 性 贡 献。其 二,弥 补 政 府 间 国 际 组 织 参 与 全 球 海 洋 环境 治 理 的 不 足。政 府 间 国 际 组 织 在
15、全 球 海 洋 环 境治 理 中 发 挥 了 较 大 作 用。联 合 国 环 境 规 划 署(U-nited Nations Environment Programme,简 称 UNEP)作 为 全 球 主 要 的 环 境 主 管 机 构,既 负 责 制 定 全 球环 境 议 程,也 是 全 球 环 境 治 理 的 权 威 倡 导 者。近数 十 年 以 来,联 合 国 环 境 规 划 署 在 环 境 治 理 领 域推 动 了 多 项 环 境 公 约 的 达 成。然 而,尽 管 政 府 间国 际 组 织 在 全 球 海 洋 环 境 治 理 中 有 突 出 表 现,但其 也 面 临 着 彼 此 之
16、 间 的 交 流 和 合 作 机 制 并 不 完善、职 能 重 合 严 重 的 问 题,降 低 了 全 球 海 洋 环 境 治理 效 率。7在 南 海 区 域,虽 然 联 合 国 环 境 规 划 署 和东 盟 都 对 南 海 区 域 海 洋 环 境 进 行 治 理,但 就 已 有实 践 来 看,两 者 的 共 同 治 理 行 为 因 缺 乏 协 调 性 和整 体 性 而 并 未 达 到 理 想 效 果。与 政 府 间 国 际 组 织相 比,国 际 非 政 府 组 织 在 治 理 行 动 力 和 治 理 效 率上 都 有 较 大 优 势。国 际 非 政 府 组 织 具 有 较 为 快 速的 行
17、动 网 络,能 够 集 中 民 间 力 量 促 进 多 元 主 体 对海 洋 环 境 治 理 的 广 泛 参 与。国 际 非 政 府 组 织 之 间往 来 频 繁,信 息 沟 通 与 交 流 较 多,且 常 常 以 联 盟 方式 实 现 治 理,能 够 避 免 重 复 治 理 或 是 治 理 缺 位 的情 况。(二)推 动 全 球 海 洋 环 境 治 理 机 制 的 形 成 与发 展全 球 海 洋 环 境 治 理 机 制 的 形 成 与 发 展 离 不 开国 际 非 政 府 组 织 的 推 动 作 用。环 境 与 气 候 治 理 领域(其 中 也 包 括 海 洋 领 域)的 国 际 非 政 府
18、 组 织 最早 出 现 在 19 世 纪 下 半 叶,并 在 20 世 纪 70 年 代 后得 到 迅 猛 发 展。涉 海 国 际 非 政 府 组 织 活 跃 在 海 洋环 境 保 护、海 洋 资 源 保 护、促 进 海 洋 可 持 续 发 展 等重 要 海 洋 环 境 治 理 事 项 上,通 过 积 极 参 与 海 洋 环境 公 约 谈 判、促 进 海 洋 环 境 公 约 达 成、监 督 海 洋 环境 公 约 执 行、开 展 海 洋 环 境 治 理 行 动 等 方 式,推 动第 1 期 江 婷 烨:国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 问 题 审 视 与 路
19、 径 优 化 13 全 球 海 洋 环 境 机 制 的 形 成 与 发 展。其 一,积 极 参 与 海 洋 环 境 公 约 谈 判。1992 年里 约 热 内 卢 会 议 鼓 励 非 政 府 组 织 协 助 制 定 会 议 议程,在21 世 纪 议 程 中 也 已 确 定 了 非 政 府 组 织 的可 持 续 发 展 合 作 者 身 份。取 得 观 察 员 地 位 的 国 际非 政 府 组 织 能 够 参 与 海 洋 环 境 公 约 谈 判 进 程,在气 候 谈 判 缔 约 方 会 议 中,参 与 会 议 谈 判 的 国 际 非政 府 组 织 数 量 已 远 超 缔 约 方 国 家 的 数 量
20、。联 合 国气 候 峰 会 在 召 开 前 还 会 专 门 邀 请 国 际 非 政 府 组 织作 为 第 三 方 监 督 者 参 与 会 议,以 平 衡 发 达 国 家 和发 展 中 国 家 在 会 议 谈 判 中 的 不 同 利 益 需 求。在 国家 管 辖 外 区 域 海 洋 生 物 多 样 性(Marine Biodiversi-ty of Areas Beyond National Jurisdiction,简 称BBNJ)协 定 谈 判 中,参 与 谈 判 的 国 际 非 政 府 组 织数 量 也 在 不 断 增 加,在 谈 判 中 积 极 表 达 观 点 和 立场。公 海 联 盟(
21、High Seas Alliance)在 BBNJ 协 定第 一 次 政 府 间 会 议 谈 判 中 就 呼 吁 要 与 其 他 全 球、区 域 和 部 门 机 构 进 行 强 有 力 的 协 商,以 提 高 效 率并 填 补 监 管 空 白。8其 二,促 进 海 洋 环 境 公 约、政 策 和 法 案 的 达成。绿 色 和 平 组 织 成 功 推 动 奥 斯 陆 和 巴 黎 保 护海 洋 环 境 公 约的 签 署,以 国 际 公 约 形 式 禁 止 各国 在 北 大 西 洋 丢 弃 海 上 石 油 钻 井 设 备,并 逐 步 停止 排 放 放 射 性 和 有 毒 物 质。其 还 促 成 了
22、控 制 危险 废 物 越 境 转 移 及 其 处 置 巴 塞 尔 公 约 与 联 合国 气 候 变 化 框 架 公 约 的 制 定 与 实 施。9海 洋 环 境保 护 组 织(Oceana)是 世 界 上 最 大 的 专 门 致 力 于 保护 海 洋 生 态 系 统 和 濒 危 物 种 的 非 政 府 组 织,其 积极 参 与 国 家 和 地 区 中 与 海 洋 环 境 治 理 相 关 的 政策、法 案 制 定,推 动 了 欧 盟 共 同 渔 业 政 策 的 施行 和 加 拿 大 新 渔 业 法 案 的 通 过。其 三,监 督 海 洋 环 境 公 约 的 有 效 执 行。国 际非 政 府 组
23、织 不 仅 能 够 参 与 海 洋 环 境 公 约 谈 判 进程,影 响 国 家 和 政 府 间 国 际 组 织 的 谈 判 行 为 并 促成 海 洋 环 境 公 约、政 策 和 法 案 的 通 过,在 海 洋 环 境公 约 的 执 行 过 程 中,其 还 能 够 以 参 与 公 约 缔 约 方大 会 审 议 公 约 实 施 情 况、敦 促 环 境 公 约 及 时 进 行调 整 和 修 改 等 方 式 监 督 海 洋 环 境 公 约 的 执 行。在 生 物 多 样 性 公 约 缔 约 方 大 会 会 议 中 还 专 门 设置 了 平 行 论 坛,就 非 政 府 组 织 在 生 物 多 样 性
24、保 护方 面 的 贡 献 进 行 讨 论。此 外,提 交 履 约 信 息、提 交法 庭 之 友 书 面 意 见 以 及 提 出 申 诉 等,也 是 国 际 非政 府 组 织 监 督 海 洋 环 境 公 约 执 行 的 有 效 方 式。10其 四,开 展 全 球 海 洋 环 境 治 理 行 动。国 际 非政 府 组 织 能 够 以 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 宣 传 方、协调 方、资 助 方 等 角 色 在 治 理 中 发 挥 作 用。作 为 全球 海 洋 环 境 治 理 的 宣 传 方,国 际 非 政 府 组 织 通 过发 行 出 版 物、纪 录 片、环 保 手 册 等 方 式 培 养
25、 公 众 的环 保 意 识,鼓 励 公 众 参 与 海 洋 环 境 治 理 行 动。世界 自 然 基 金 会 创 办 了“地 球 一 小 时”活 动 以 呼 吁携 手 共 创 和 谐 社 会。作 为 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 协调 方,国 际 非 政 府 组 织 的 参 与 可 以 实 现 多 部 门 的协 调、融 合、整 体 和 可 持 续 发 展,11尤 其 是 其 能 够在 政 府 与 公 众、政 府 与 企 业、公 众 与 企 业 之 间 搭 建沟 通 平 台,传 达 民 意。作 为 全 球 海 洋 环 境 治 理 的资 助 方,国 际 非 政 府 组 织 主 要 通 过 海
26、 洋 能 力 建 设援 助 项 目 为 发 展 中 国 家 提 供 帮 助,比 如 实 行 全 球奖 学 金 计 划、设 立 发 展 研 究 基 金 等。随 着 非 政 府组 织 作 为 信 息 的 传 播 者 和 环 境 价 值 与 行 为 的 推 动者 发 挥 的 作 用 日 益 增 大,其 在 社 会 上 的 知 名 度 和认 可 度 也 在 不 断 提 高。(三)增 强 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 合 法 性 与 正当 性国 际 社 会 不 断 呈 现 出 多 元 化 的 发 展 趋 势,各种 利 益 主 体 陆 续 登 上 国 际 舞 台,通 过 参 加 国 际 事务 影 响
27、 国 际 法 的 发 展。传 统 国 际 法 时 代 由 主 权 国家 独 自 垄 断 国 际 社 会 立 法 权 的 格 局 逐 渐 被 打 破,大 量 的 非 政 府 组 织 涌 现 出 来,开 始 通 过 各 种 渠 道积 极 参 与 国 际 社 会 立 法,表 达 他 们 的 呼 声 和 建 议,希 望 在 国 际 社 会 的 规 则 制 定 过 程 中 取 得 自 己 的 一席 之 位。12国 际 立 法 进 程 亦 受 此 影 响,不 断 发 生着 变 化,呈 现 出 民 主 化 和 组 织 化 的 发 展 态 势。市民 社 会 最 早 在 罗 马 城 邦 中 成 形,经 历 了
28、从 古 典 市民 社 会 发 展 为 现 代 及 全 球 市 民 社 会 的 过 程。市 民社 会 意 识 的 勃 兴 培 育 并 发 展 出 非 政 府 组 织,全 球市 民 社 会 以 非 政 府 组 织 为 主 要 的 活 动 行 为 体。13非 政 府 组 织 亦 常 被 称 为“公 民 社 会 组 织”,能 够 为政 府 和 公 民 的 沟 通 搭 建 桥 梁。非 政 府 组 织 基 于 自 奥 斯 陆 和 巴 黎 保 护 海 洋 环 境 公 约,又 被 称 为 保 护 东北 大 西 洋 海 洋 环 境 公 约(简 称 OSPAR 公 约),该 公 约 取 代 了1972 年 关 于
29、 在 海 上 倾 倒 废 物 的 奥 斯 陆 公 约 和 1974 年 关 于 陆 源海 洋 污 染 源 的 巴 黎 公 约。参 见 https:/www.ospar.org/,访 问 日期:2022 年 11 月 30 日。参 见 https:/oceana.org/our-campaigns/feedtheworld/#vic-tories,访 问 日 期:2022 年 11 月 9 日。14 大 连 海 事 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 22 卷身 与 民 众 的 广 泛 联 结 和 互 动,也 在 推 动 全 球 市 民社 会 进 一 步 发 展。非 政 府 组 织 的 生
30、命 力 在 于 其 赖以 存 在 和 发 展 的 全 球 市 民 社 会,国 际 非 政 府 组 织作 为 市 民 社 会 的 代 表 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理,并以 公 众 参 与 的 方 式 塑 造 和 实 施 参 与 式 民 主。其 与市 民 社 会 的 融 合 增 强 了 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 民 主化 与 正 当 性,推 动 国 际 关 系 从“国 家 间 正 义”走 向“个 人 正 义”与“全 球 正 义”,实 现 更 为 普 遍 性 的 民主。此 外,国 际 法 在 输 入 程 序 层 面 和 输 出 结 果 层面 存 在 的 合 法 性 危 机 也
31、需 要 通 过 国 际 非 政 府 组 织来 消 解。14229以 国 际 非 政 府 组 织 为 代 表 的 市 民 社会 对 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 参 与,进 一 步 增 强 了 治理 的 合 法 性、民 主 化 与 正 当 性。二、国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环境 治 理 的 问 题 审 视 国 际 非 政 府 组 织 在 积 极 参 与 全 球 海 洋 环 境 治理 实 践 的 同 时,也 显 现 出 一 些 不 可 忽 视 的 问 题,包括 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 法 律 依 据 薄 弱、治 理 中立 性 不 足、治 理 作 用
32、发 挥 受 限 等,需 要 进 一 步 解 决和 完 善。(一)国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治理 的 法 律 依 据 薄 弱国 际 非 政 府 组 织 对 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 参 与并 不 是 处 于 无 序 状 态,而 是 已 有 一 定 的 国 际 法 依据 可 供 遵 循,但 国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环境 治 理 的 法 律 依 据 仍 较 为 薄 弱,体 现 在 治 理 依 据碎 片 化 严 重、多 为 软 法 性 规 定 和 问 责 机 制 存 在 缺陷 等 方 面。1.治 理 依 据 碎 片 化 严 重国
33、际 非 政 府 组 织 在 国 际 社 会 中 面 临 尴 尬 局面。一 方 面,在 国 际 实 践 中 其 已 经 能 够 通 过 信 息收 集 交 换、组 建 专 家 网 络、舆 论 导 向 宣 传、监 督 国家 行 为 等 方 式 对 国 际 条 约 谈 判 进 程 施 加 影 响,也会 影 响 一 国 的 政 治 外 交 行 为;但 另 一 方 面,与 此 种活 跃 身 份 并 不 相 符 的 是,国 际 法 至 今 尚 未 对 国 际非 政 府 组 织 的 法 律 地 位 予 以 承 认,并 倾 向 于 将 非政 府 组 织 是 否 具 有 国 际 法 主 体 地 位 的 争 议 暂
34、 时 搁置。15由 于 缺 乏 对 国 际 非 政 府 组 织 统 一 的 法 律 规制,国 际 非 政 府 组 织 只 能 通 过 零 散 的 法 律 规 定 参与 全 球 海 洋 环 境 治 理。虽 然 国 际 非 政 府 组 织 在 国际 层 面 的 行 为 依 据 包 括 全 球 性 公 约、宪 章、议 程 等国 际 文 书 的 安 排,在 区 域 层 面 也 有 区 域 性 公 约、宣言、计 划 等 国 际 文 书 对 国 际 非 政 府 组 织 参 与 区 域海 洋 环 境 治 理 问 题 进 行 规 定,但 是 这 些 规 定 都 只是 散 见 于 各 个 文 书 之 中,碎 片
35、 化 问 题 严 重。尽 管有 许 多 全 球 性 或 区 域 性 公 约 都 赋 予 了 国 际 非 政 府组 织 一 定 的 权 利 并 要 求 其 承 担 一 定 的 义 务,但 就其 规 定 的 内 容 来 说,权 利 与 义 务 并 不 对 等。尤 其是 在 国 际 环 境 法 领 域,其 条 约 文 本 往 往 提 到 非 政府 组 织 的 作 用,但 是 对 其 处 于 何 种 地 位 却 态 度 模糊。162.治 理 依 据 多 为 软 法 性 规 定一 是 政 府 间 国 际 组 织 对 国 际 非 政 府 组 织 的 行为 规 制 仅 具 有 软 法 效 力。包 括 全 球
36、 性 的 联 合 国宪 章21 世 纪 议 程 联 合 国 千 年 宣 言 和 区 域性 的 北 极 理 事 会 20152025 年 北 极 海 洋 战 略 计划 等 在 内 的 国 际 文 书,虽 然 对 国 际 非 政 府 组 织 的行 动 依 据、目 标、活 动、实 施 手 段 等 提 出 了 要 求,但由 于 其 不 具 有 强 制 性 而 难 以 得 到 有 效 落 实。二 是国 际 非 政 府 组 织 间 的 行 为 准 则 也 并 不 具 有 强 制性。目 前 已 有 的 国 际 非 政 府 组 织 行 为 准 则 如 国际 非 政 府 组 织 问 责 宪 章 独 立 部 门
37、善 治 和 道 德实 践 原 则 世 界 非 政 府 组 织 协 会 非 政 府 组 织 道德 和 行 为 准 则 等 都 对 国 际 非 政 府 组 织 的 治 理 行为 进 行 了 规 定。在 国 际 非 政 府 组 织 问 责 宪 章中 还 列 举 了 国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 治 理 应 当 遵循 的 原 则,如 尊 重 全 球 原 则、独 立 原 则、透 明 原 则、报 告 原 则 等。17232但 此 类 国 际 非 政 府 组 织 治 理 行为 准 则 在 性 质 和 作 用 上 还 存 在 较 大 缺 陷。首 先,这 类 治 理 行 为 规 制 只 是 国 际
38、 非 政 府 组 织 进 行 自 我约 束 的 一 种 软 法 性 文 件,并 不 具 有 强 制 性,只 能 为国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 治 理 的 行 为 提 供 指 导。其 次,行 为 准 则 中 的 条 款 用 语 较 为 模 糊,其 制 定 过于 简 单 随 意,同 一 行 为 的 用 语 并 不 固 定,减 弱 了 准则 的 适 用 性。最 后,是 否 接 受 行 为 准 则 的 约 束 完全 是 国 际 非 政 府 组 织 的 自 愿 行 为,国 际 非 政 府 组织 出 于 各 种 原 因 考 量 未 必 都 会 选 择 接 受 这 一 准则,准 则 的 影
39、响 力 较 为 有 限。文 中 所 参 考 的 国 际 非 政 府 组 织 问 责 宪 章 独 立 部 门 善治 和 道 德 实 践 原 则 世 界 非 政 府 组 织 协 会 非 政 府 组 织 道 德 和 行为 准 则 中 文 版 均 由 学 者 刘 海 江 进 行 翻 译,并 编 成 非 政 府 组 织 行为 准 则 译 汇 一 书。参 见 参 考 文 献 17 第 230 页、第 204 页、第283 页。第 1 期 江 婷 烨:国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理 的 问 题 审 视 与 路 径 优 化 15 3.问 责 机 制 存 在 较 大 缺 陷尽
40、 管 国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治 理能 够 发 挥 出 国 家 和 政 府 间 国 际 组 织 所 不 具 有 的 优势,但 随 着 其 治 理 领 域 的 不 断 深 入,国 际 非 政 府 组织 的 治 理 行 为 已 有 所 失 控。在 德 国,有 来 自 非 政府 组 织 的“气 候 保 护 主 义 者”为 呼 吁 德 国 政 府 采取 严 格 措 施 解 决 气 候 问 题,采 取 了 向 莫 奈 的 名 画泼 洒 土 豆 泥 的 极 端 做 法。我 国 也 已 发 现,近 年 来有 涉 海 非 政 府 组 织 接 受 境 外 非 政 府 组 织
41、资 助 并 向其 提 供 我 国 海 洋 监 测 数 据 等 敏 感 数 据 的 情 况。因此 必 须 对 这 些 采 取 极 端 方 式 意 图 达 到 治 理 目 的,或 表 面 上 以 治 理 为 目 的 但 实 际 从 事 违 法 行 为 的 非政 府 组 织 进 行 问 责。现 有 国 际 非 政 府 组 织 治 理 行为 问 责 机 制 主 要 由 问 责 主 体、问 责 方 式 和 问 责 内容 等 部 分 组 成。包 括 国 家、政 府 间 国 际 组 织、跨 国公 司、国 际 非 政 府 组 织 和 个 人 在 内 的 问 责 主 体,通过 多 样 化 的 问 责 方 式 实
42、 现 对 国 际 非 政 府 组 织 在 使命、组 织 和 法 律 内 容 上 的 问 责,能 够 在 一 定 程 度 上对 国 际 非 政 府 组 织 不 合 理 或 不 合 法 的 海 洋 环 境 治理 行 为 进 行 规 制,以 增 强 国 际 非 政 府 组 织 参 与 全球 海 洋 环 境 治 理 的 有 效 性。但 此 问 责 机 制 存 在 以下 三 方 面 的 缺 陷。第 一,问 责 依 据 缺 乏 统 一 性。由 于 缺 乏 对 国 际 非 政 府 组 织 统 一 的 国 际 法 规 制,国 际 社 会 主 要 依 靠 各 国 国 内 法 和 较 为 零 散 的 国 际文 书
43、 进 行 问 责,而 如 果 由 各 国 国 内 法 对 国 际 非 政府 组 织 的 行 为 进 行 问 责,则 各 国 问 责 方 式 难 以 统一 且 容 易 存 在 问 责 空 白。第 二,问 责 力 度 过 轻。以 国 际 非 政 府 组 织 对 自 我 的 问 责 为 例,其 可 以 选择 是 否 加 入 行 为 准 则,而 国 际 非 政 府 组 织 未 必 都会 选 择 自 愿 受 其 约 束。即 使 是 选 择 加 入,该 准 则中 用 语 的 模 糊 性 和 建 议 的 指 导 性 也 使 其 并 不 能 真正 对 国 际 非 政 府 组 织 产 生 震 慑 力。第 三,问
44、 责 效果 不 佳。对 国 际 非 政 府 组 织 的 问 责 因 缺 乏 实 施 机制 而 往 往 流 于 形 式。另 外,在 问 责 成 本 的 承 担 上国 际 社 会 还 未 有 统 一 规 定,这 增 大 了 国 际 非 政 府组 织 问 责 机 制 的 落 实 难 度。(二)国 际 非 政 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治理 的 中 立 性 不 足自 从 国 际 非 政 府 组 织 开 始 活 跃 于 国 际 舞 台 之上,其 就 被 赋 予 了 市 民 社 会“代 言 人”的 角 色,并因 其 所 特 有 的 中 立 性 和 独 立 性 等 优 势 而 与 政 府
45、和国 际 组 织 等 治 理 主 体 相 区 别 开 来。但 随 着 国 际 非政 府 组 织 在 全 球 多 个 重 要 治 理 领 域 的 不 断 发 展,其 在 拥 有 一 定 的 治 理 优 势 的 同 时,也 暴 露 出 一 些治 理 缺 陷,尤 其 体 现 为 国 际 非 政 府 组 织 在 全 球 海洋 环 境 治 理 中 偏 向 于 维 护 发 达 国 家 利 益。一 方 面,部 分 国 际 非 政 府 组 织 的 资 金 来 源 由政 府 提 供。与 国 际 非 政 府 组 织 具 有 非 营 利 性 和 独立 于 政 府 的 一 贯 印 象 有 所 不 同,政 府 已 成
46、为 国 际非 政 府 组 织 收 入 的 重 要 来 源。以 绿 色 和 平 组 织 为例,其 40 多 个 分 部 中 有 24 个 位 于 西 方 国 家,这 些西 方 国 家 为 绿 色 和 平 组 织 提 供 了 90%的 资 金 来源。在 此 种 情 况 下,国 际 非 政 府 组 织 与 政 府 只 可能 是 互 补 与 依 赖 关 系,两 者 在 利 益 追 求 上 不 可 能出 现 太 多 的 对 立 或 分 歧,国 际 非 政 府 组 织 自 我 价值 的 实 现 也 将 让 步 于 资 金 不 足 的 窘 境。另 一 方面,国 际 非 政 府 组 织 总 部 多 设 立 在
47、 发 达 国 家。由于 国 际 非 政 府 组 织 深 深 嵌 入 于 西 方 宗 教 文 化 及 政治 哲 学 之 中,这 就 导 致 一 些 国 际 非 政 府 组 织 在 很大 程 度 上 也 会 对 执 有 不 同 政 见 的 非 西 方 国 家 构 成威 胁。18在 实 践 中 也 存 在 代 表 西 方 国 家 的 非 政 府组 织 在 全 球 海 洋 环 境 治 理 中 片 面 强 调 环 境 保 护,忽 视 经 济 发 展 和 发 展 中 国 家 的 要 求,进 而 对 发 展中 国 家 的 社 会 利 益 和 国 家 主 权 造 成 威 胁 的 情 形。此 外,国 际 非 政
48、 府 组 织 参 与 全 球 海 洋 环 境 治理 中 立 性 不 足 的 一 个 重 要 原 因 在 于 国 际 非 政 府 组织 南 北 发 展 之 间 具 有 较 大 差 异。双 方 在 全 球 海 洋环 境 治 理 当 中 所 具 有 的 影 响 力 并 不 均 衡,在 功 能发 挥 和 价 值 追 求 等 方 面 的 倾 向 也 并 不 相 同。中 国研 究 机 构 首 发 的 全 球 国 际 组 织 影 响 力 指 数 报告显 示,在“气 候 行 动”领 域 非 政 府 组 织 影 响 力最 高 的 前 十 名 分 别 是 世 界 自 然 保 护 联 盟、绿 色 和平、欧 洲 环
49、境 局、国 际 环 境 与 发 展 研 究 所、国 际 回收 局、自 然 资 源 保 护 协 会、世 界 自 然 基 金 会、气 候行 动 网 络、塞 拉 俱 乐 部、气 候 变 化 适 应 基 金,其 中没 有 任 何 一 个 国 际 非 政 府 组 织 的 总 部 位 于 发 展 中国 家。在 学 术 研 究 方 面,对 于 发 展 中 国 家 非 政 府组 织 的 研 究 常 常 由 发 达 国 家 的 学 者 进 行,而 发 展 全 球 国 际 组 织 影 响 力 指 数 报 告 由 北 京 外 国 语 大 学 区域 与 全 球 治 理 高 等 研 究 院 于 2021 年 9 月 发
50、 布,“全 球 国 际 组 织 影响 力 指 数”采 用 大 数 据 研 究 方 法,从 组 织 影 响 力、政 策 影 响 力、传播 影 响 力 三 个 方 面,构 建 了 一 套 针 对 全 世 界 各 类、各 领 域 国 际 组织 的 通 用 评 价 体 系,并 用 这 一 体 系 对 超 过 2500 个 主 要 国 际 组 织进 行 测 评。参 见 https:/问 日 期:2022 年 11 月 30 日。16 大 连 海 事 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 22 卷中 国 家 的 学 者 对 非 政 府 组 织 的 研 究 成 果 却 难 以 出现 在 发 达 国 家 学
