1、适应市场监管新要求 探索市场监管新模式 张国胜 山西省工商学会 2017 年初国务院印发了关于“十三五”市场监管规划的通知 (国发20176 号 (以下简称规划) , 为市场监管做出了“综合性、基础性和战略性规划, 强调从维护全国统一大市场出发, 从维护市场公平竞争出发, 从维护广大消费者权益出发, 对市场秩序、市场环境进行综合监管”。落实好规划的精神要求, 各级工商和市场监管部门需认真学习, 深刻领会, 积极采取有效措施, 确保“十三五”市场监管任务圆满完成。2014 年 5 月 7 日, 山西省级以下工商、质监部门行政管理体制取消垂直管理, 并对原有的市场监管机构进行了重新调整, 整合了县
2、 (市) 食安办和工商、质监部门、食药监部门的机构、职责和人员编制, 组建了新的市场监督管理机构, 有的是“二局合一”, 有的是“三局合一”。至 2015 年底, 全省 96 个县 (市) (不含市区) 中已有 46 个完成“二合一”、50 个完成“三合一”整合工作。但整合后的市场监管机构至今职能不明、职责不清, 需政府或法律尽快重新确定, 以便适应市场监管的新需求。市场监管机构主要任务应当是对市场主体的准入和退出行为、竞争行为、经营行为进行全方位监管, 营造良好的市场环境。如何适应改革大势, 适应市场监管的新要求, 山西省基层市场监管部门应主动作为, 根据规划要求, 投身于政府职能再转变、再
3、强化、再调整、再完善的改革中, 彻底完成整合的目标, 站在新高度, 履行新职能, 放眼大市场, 创新市场监管范式, 建立与市场监管相适应的体制和机制, 适应政府体制改革和职能转变的新定位、新要求。一、机构整合改革需到位, 真正履行市场监管新职能、发挥监管市场新作用目前, 山西省基层市场监管部门不管是“二合一”还是“三合一”, 只是做到了形式上的整合, 管理仍然沿用过去的体制。由于机构整合没有完全到位, 暴露出的问题很多, 除职能不明、职责不清外, 还有诸如执法着装问题、执法证问题、人员融合问题、执法中主次之分问题等, 但最主要的问题表现为:一是监管观念陈旧。仍局限于工商的管工商, 质监的管质监
4、, 各管各的局面, 没有达到整合的预期目的, 没有形成统一的市场监管理念。这种“监管”观念的实际效果是弱化了监管权威, 出现了监管真空。目前, 整合后的监管部门因为怕追责, 把主要精力放在了食品和特殊行业监管方面, 而对工商承担的日常监管职责则停留在应付层面上, 不办案、少办案、办小案, 对违法者震慑力大大降低, 导致市场主体违法现象频发, 扰乱了公平竞争的营商环境, 也阻碍了“大众创业、万众创新”发展环境的形成。二是监管职能不到位。由于没有做到实质上的融合, 造成职能定位不明, 执法标准不统一, 未能形成市场监管的集中优势、最优组合, 未能实现整合的真正愿望。在这样的监管体制下, 实现对市场
5、的有效监管、营造有序健康的市场环境是难以实现的。三是监管职责错位。“该管的不管, 该放的仍然握着不放”, 形成职责模糊, 职能错位, 主次颠倒;业务抓的少了, 非业务抓的相对多了, 更有甚者, 扭曲市场监管部门对企业服务的准确内涵, 代替或者为企业“融资贷款”。这样的所谓监管, 势必造成阵地荒芜、职能缺位、地位错位、作用无为、角色扭曲。四是审批流程不畅。整合后没有形成统一的审批标准和规范程序, 仍然按过去的思维各审批各的, 程序没有减少, 其结果是影响市场主体的准入和退出, 出现准入容易、退出难, 影响市场主体的营商行为和转型发展, 迟滞和贻误企业的发展机遇等。政府市场监管机构改革是大势所趋,
6、 市场监管部门应顺势而为, 根据要求积极整合市场监管执法资源, 理顺内部管理职能, 真正履行市场监管新职能、发挥监管市场新作用, 形成最优组合, 实现“五统一”, 即统一执法形象, 包括服装、执法证件的统一等;统一执法标准, 取消过去工商、质监或食药各自的执法标准, 制定新的、统一的市场监管执法标准;统一工作规范, 让大家遵章执行, 减少随意性;统一执法队伍, 加强综合执法, 随机抽取人员执法, 避免不执法、乱执法, 回避人情法;统一审批流程, 堵住“权力寻租”的漏洞。整合后的市场监管部门应真正做到“心”合, 而不是“身”合。只有这样才能形成合力, 拧成一个拳头, 释放新能量, 更好地履行市场
7、监管的新职能, 彻底扭转过去“扯皮”“分散”“大家都在管, 谁也管不好”的局面, 才能更好地适应社会管理体系、管理能力、管理现代化的需要。二、探索重构市场监管“七大”新体系适应形势需求, 完成规划设定的各项目标任务, 要管好、管活市场, 必须对现有市场监管方式进行重构与创新, 构建统一、规范的准入、监管、维权、服务、保障工作新体系。一是重构便捷、宽松的市场准入体系。创业者便捷、宽松的市场准入是现代市场经济体制的内在规定。市场主体是市场经济体制的承载, 只要是法律没有禁止的原则上都应由市场主体决定其经营行为。如果没有各类市场主体的生成与崛起, 市场经济发展就失去了活力。重新整合的市场监管部门包含
8、了工商、质监, 有的还包含了食药职能, 个体私营很大一部分“照、证”都集中在这几个部门, 理顺市场监管部门的职能, 就是不仅要解决好“照”的便利, 还要解决好办“证”难的问题。因此, 首先, 捋顺机构内部准入审批职能, 建构高效、统一、便捷的市场准入体系。从 2014 年推行商事制度改革以来, 市场主体准入发生了重大变化, 注册资本由“实缴制”改为“认缴制”, 公司实行“五证合一”、个体户实行“两证合一”“一照一码”, “先照后证”和“企业年报信息公示制”, 极大降低了投资者、创业者的市场准入门槛, 减少准入成本, 营造了宽松平等的准入环境。商事制度改革激发了全省投资创业的热潮, 新设市场主体
9、保持旺盛势头, 2016 年山西日均新设市场主体 1347 户, 新设市场主体活跃度达 70.1%, 承载了山西发展的生力军和就业重任。其次, 整合内部审批部门, 将所涉及的审批统一集中在一个窗口进行审批, 解决多头审批问题, 降低市场主体办照、证成本。总之, 重构便捷、宽松的市场准入体系是决定经济发展的重要基础和前提, 推进市场准入改革, 推动“多证合一”, 简化审批流程, 减少审批环节, 可以极大减轻开办成本, 有利于市场主体及时抓住发展机遇, 这也是生成政府市场监管能力的重要经济社会基础。二是建立以信用为核心的新型监管体系。通过企业信用信息公示制度, 实现对企业信用分类管理, 是政府职能
10、转变, 维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障, 是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。企业信用的核心是守信意愿和偿债能力。信用评价和风险评估是企业信用的量化形态。以信用为核心的市场监管, 其主要内容是公示企业的信用度和风险度, 以便社会对企业进行深度了解、客观评价, 进而得出褒贬、交易、许可的结论。因此, 信用评价和风险评估是市场监管的基石, 是市场监管的第一责任环节。在国内, 信用信息蕴藏着极大的社会需求和市场需求。从社会需求看, 行政许可、行政审批、资质审核、政府采购、社会荣誉、土地供应、出入境、市场监管都需要信用信息;从市场需求看, 企业经营、投融资、进出口、工程招投
11、标、安全许可、生产许可、从业任职资格等方面都需要信用信息。为此, 规划明确提出“推动信用服务产品开发创新和广泛运用”的要求, 国家发改委等有关部门也出台了一系列文件, 为社会信用体系建设制定了方针政策, 特别是中央深改组批准了个人诚信、政务诚信、商务诚信三个指导意见, 使社会信用体系建设上升到国家战略层面。根据规划关于“实行企业信用风险分类管理, 依据企业信用记录, 发布企业风险提示, 加强分类监管和风险预防”的要求, 重构企业年报信息归集体系, 重点增加企业信用、风险评价等内容, 通过“双随机、一公开”方式, 是实现对市场主体监管有效、适用、可信的途径。三是依法重构统一、高效的执法新体系。依
12、法执法是政府监管市场的主要手段;也是规范市场秩序的主要抓手。目前, 整合后的市场监管部门执法任务更重, 执法的领域更广, 执行的监管法律也很多。法律的贯彻实施必须通过必要的执法的威慑力来推动。因此, 整合后的市场监管部门应牢固树立法定职责必须为的监管新理念, 组建综合执法队伍, 统一执法、综合执法、依法监管, 改变过去被动执法局面, 创新、改革执法模式, 实施分类监管, 既让权力发挥到位, 把该管的管好, 又让权力在阳光下行使, 避免乱作为。面对日益复杂的监管任务和监管环境, 如何实行科学有效的监管, 让市场活而不乱、活而有序, 让各类市场主体准入公平、创业公平、交易公平、竞争公平, 重构新型
13、规范统一的执法体系, 不仅紧迫而且十分必然, 也是实现市场监管最终目标的保障。四是重构“三消联动”消费维权新体系。规划指出, “要树立消费者至上的理念, 把维护消费者权益放在市场监管的核心位置, 提高人民群众幸福感和获得感。把强化消费维权、改善消费环境, 作为推进供给侧结构性改革、实现供给与需求两端发力的重要举措。”目前, 假冒伪劣、欺诈行为无法杜绝, 侵害消费者合法权益屡屡发生的原因, 不仅仅是利益的驱使, 更是违法成本较低的表现, 也是监管部门“放纵”和自身力量弱化的结果。提振消费信心, 释放消费潜力, 营造安全放心的消费环境, 是全社会的共同责任, 更是市场监管部门的首责。建立维权层级联
14、系制度, 加强“一会两站”建设, 推动社会共治, 实行横纵向信息共享, 强化“经营者自治、行业自律、社会监督、政府监管”的大维权体系建设。重新整合现有监管部门的维权资源, 探索把消费者协会组织、12315 申诉举报中心和行政保护有机结合起来, 实行“三消”联动机制, 构建强大维权力量, 充分利用 12315 完善的受理平台, 形成 12315 中心统一受理, 消协统一调解和发挥社会监督作用, 消保部门加大督查和查处的格局。这样可以弥补各自不足, 集中力量, 充分发挥各自的优势, 督促和教育引导经营者自治, 自觉履行消法质量法和食品法等法律法规规定的各项义务, 主动承担社会第一责任人义务;督促行
15、业组织加强自律, 制定行业标准, 引导行业规范发展, 接受社会监督, 避免成为企业的保护伞和侵害消费者权益的行业行为;鼓励社会监督, 特别是重视和支持媒体的监督, 让不法行为和假冒伪劣无处藏身;对一切违法者和侵权行为要经常“亮剑”。积极探索对新消费领域的监管, 加大对流通领域商品的抽检和服务监督, 加大执法力度, 主动出击, 让违法者损失惨重, 得不偿失。唯有如此, 才能真正营造安全放心的消费环境, 诚实守信的经营环境和和谐发展的社会环境。五是重构规范、可行的标准体系。市场主体对资源配置起决定性作用, 而法律调节、政府监管部门的作用则体现在依法对各类产品质量标准、产品构成成分以及服务标准或规范
16、的监管上, 即制订科学的标准。产品质量管理是市场监管的客体。而现实市场上无标产品或服务的状况很多, 常常造成监管部门无据可依, 监管缺失。整合后的市场监管部门因为包含了质监和食药部门的职能, 不仅应加强市场监管, 也应依据职能和法律制定、规范或推动产品和服务标准生成, 完善各种标准体系, 让经营者有“标”经营, 让消费者认“标”消费或接受服务, 让监管者依“标”和依法监管。六是重构特殊行业监管体系。整合后的市场监管部门承担的任务越来越多, 责任越来越大。最主要的责任是关系消费者身体健康的食品药品安全和消费环境的安全, 应高度重视, 强化责任意识, 对食品药品安全, 应依法形成和建立链条式、全过
17、程、无缝隙的特殊监管体系, 确保消费者的身心安全。对涉危涉爆行业的经营、生产、销售制定严格的监管制度和措施, 以保证监管到位, 消费环境安全, 不发生特殊行业监管风险。七是重构市场监管队伍保障体系。监管市场、行政执法, 队伍是主体。重视监管队伍建设是实现市场监管效能的保证。现在, “二合一”“三合一”后, 人员增多, 但并不代表执法力量增强, 厘清人员, 配齐配强执法队伍是基础;建立执法办案队伍激励机制, 形成想办案、能办案、会办案, 办大案、敢担当、善作为的氛围;强化对执法人员的保障, 为敢于担当的执法人员担当;同时, 注重后备执法人员的培养, 确保执法新生力量不断, 是监管好市场的根本保障。加强对执法人员的综合执法培训, 提升应对能力, 既是落实好规划、适应监管形势所需, 也是解决队伍思想落后、观念陈旧、措施无力之举。
