1、高风险弱激励型政策创新扩散机制研究以省级政府社会组织双重管理体制改革为例 章高荣 北京大学社会学系 摘 要： 国家治理体系和治理能力现代化迫切需要政策创新向高风险领域拓展。为了弥补这一领域研究的不足, 本文以社会组织双重管理体制改革为例, 分析了影响省级政府政策创新的因素和机制。研究发现:中央垂直压力是政策创新的充分但非必要条件, 地区之间不存在横向“争先式”竞争;需求因素并不构成政策创新的充分条件, 一个地区既往试点经验、市场化水平和法治水平对政策创新具有较强的解释力;政策企业家能够在局部范围内通过改变政策属性促进政策创新。另外, 通过对政策文本和政策执行的比较发现, 各自变量对于政策执行的
2、解释力高于政策文本。然而, 由于政策创新的复杂性没有识别出创新路径, 可能意味着此类创新缺乏有效发生机制。关键词： 政策创新; 政策扩散; 高风险; 双重管理体制改革; 作者简介：章高荣 (1982-) , 男, 北京大学社会学系博士研究生, 研究方向:国家社会关系、政策创新和非营利组织, E-mail:。收稿日期：2017-02-17Diffusion of Policy Innovations with High Risks and Low IncentivesCase Study of Social Organization Dual-management Systems Reform
3、at the Provincial LevelZhang Gaorong Department of Sociology, Peking University; Abstract： To improve and modernize Chinas governance mechanism calls for strengthened research on policy innovations with high risks and low incentives.Drawing on the case of social organization dual-management systems
4、reform in China, this paper analyzes factors and mechanisms affecting policy innovation at the provincial level through fuzzy-set qualitative comparative analysis (fs QCA) .It finds out, firstly, pressure from the central government serves as a sufficient (but unnecessary) condition for these provin
5、cial policy innovations, and horizontal competition among provinces is absent.Secondly, the pressure mechanisms of social needs are not definite, but previous pilot experience, the level of marketization and the rule by law have strong explanatory power on the policy innovations.Thirdly, policy entr
6、epreneurs can promote policy innovations through modifying policy attributes in the local context.Finally, it founds that the independent variables have more power explanatory to policy implementation than policy text.However, the paper recognizes the complex nature of policy innovation in China, an
7、d does not identify the solutions of policy diffusion.This may indicate that policy innovations with high risks and low incentives lack efficient diffusion mechanisms.Keyword： Policy Innovation; Policy Diffusion; High-risk; Dual-management System Reform; Received： 2017-02-171 问题提出政策创新作为全球政府回应治理挑战的重要
8、手段, 成为近几十年来西方公共管理、政策科学领域的重要研究议题1,2。进行政策创新并将其上升为国家政策, 一直被认为是改革开放以来我国经济取得巨大成就的关键因素3-7。2013 年党的十八届三中全会更是将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的两大总目标之一。因此, 就政策创新而言, 意味着作为创新主体的政府, 需要将政策创新从传统的“经济领域”向“社会建设”领域, 甚至“体制改革”等具有较高风险的政策领域深入。早期研究提出的“地方法团主义”8、“行政发包制和锦标赛体制”9,10、“财政联邦制”11-13等概念框架较好地解释了经济领域政策创新的动力和机制。近年来对诸如“行政审批制
9、度”6,14、“城市网格化管理”15-17、“养老保险制度”7,18、“低保制度”19等公共政策的研究进一步拓展了经济领域以外政策创新的特征和机制。然而由于不同领域的政策创新机制不能简单套用19, 不同属性的政策其创新机制也并不一致2,20-22。对中国的研究也发现政策创新的成本和收益27, 政绩28等因素影响政策创新。然而, 整体而言对政策属性如何影响政策扩散和演变的研究明显不足20。政策执行研究关注的政策激励和政策清晰性等维度29-32也并没有引入到政策创新研究。这其中尤其是缺乏对于政策风险和激励维度的考虑。事实上, 在中国特定府际关系和官员升迁制度下, 当“维稳”已经逐渐上升为国家最重要
10、的政治日程之一时33, 政策风险无疑是政策创新中一个不可回避的分析维度。对地方政府而言, 创新当然要搞但更要安全第一34。另外, 从现有研究关注的政策创新属性来看, 普遍具备低风险、强激励的特征, 现有研究不足以支撑进一步的改革创新。下一步改革迫切需要突破“为创新而创新”的“悖论”, 政策创新需要向“高风险弱激励”领域拓展才能推动实质性变革。因此, 对政策创新属性中的风险和激励的关注不仅能够弥补现有研究类型上的缺陷, 也具备重要的政策意义。既有社会组织制度方面的研究确认了政策风险是地方政府政策创新中的一个重要考虑因素21。因此, 本文以社会组织双重管理体制改革为例, 从风险和激励维度切入来开展
11、政策创新扩散因素和机制的研究。社会组织管理体制改革政策创新具备“高风险弱激励”特征。从 1989 年开始确立的社会组织“双重管理”体制作为国家社会关系中重要的制度安排, 其核心内容为“归口登记、双重负责、分级管理”, 即任何社会组织在民政部门登记之前需要业务主管单位审查同意。作为确保政治可靠性的这一制度设计, 对于登记管理机关和业务主管单位而言, 其首要目标已经变成如何减低政治风险和规避责任35。随着经济社会发展和国家对社会服务供给的强调, “双重管理体制”成为制约社会组织发展的瓶颈。在这一背景下, 从 2004 年起社会组织双重管理体制开始从地方突破, 并最终在全国范围内得到初步扩散。然而,
12、 由于社会组织既能显著改善公共服务又具有挑战政治稳定的潜在可能性36, 政策制定者一方面希望发挥其协助党和政府开展社会治理的功能, 强调发展;另一方面又担心其发展失控, 影响社会稳定, 强调引导和管控21。社会组织发展的制度环境体现为“宏观鼓励、微观约束”37。体现在国家层面就是, “涉及三个登记条例计划修改了十几年, 之所以一直出不来, 主要是就双重管理体制的去留以及如何分类管理难以形成共识, 体制内主张保留业务主管单位的坚持依然存在。”38因此, 对省级政府而言落实社会组织直接登记承担了较大的制度生产风险和不确定性21, 意味着社会组织登记制度方面的创新具有高风险性, 并且不存在显著的强激
13、励21, 改革的政策效果在短时间内并不直接可见。在方法上, 本研究在政策创新研究领域引入了具备定性和定量研究方法优势的模糊集定性研究方法 (Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis, fs QCA) , 并结合对政府主体的定性访谈来探讨影响省级政府政策创新的因素和机制。2 政策创新与理论假设2.1 社会组织双重管理体制创新过程从 2004 年开始, 以深圳为代表的地方政府开始探索社会组织直接登记制度改革, 既涉及省级政府也涉及地市级政府部门。地方政府基本上采用三类模式来推动社会组织双重管理体制改革。第一类以深圳市为代表, 从经济类社会组织 (行业协会
14、商会) 的改革切入, 继而扩展到其他类别。改革延续了行业协会民间化、行业协会直接登记和扩大直接登记范畴这一“三步走”的路径39,40。第二类改革路径则是直接将社会组织体制改革嵌入到经济体制改革之中, 作为推动经济体制改革的配套措施而出现, 以安徽省以及北京市中关村为代表。第三类将社会组织体制改革作为社会建设的重要一环, 将社会建设提升到与经济建设同等重要的地位。这一类型的典型代表是广东省、云南省。在国家层面, 早期民政部主要依托地方积极性, 通过部市、部省协议给予地方制度创新以合法性41。从 2011 年开始, 民政部提出对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化
15、职能42。2012 年 3月 19 日, 国务院总理温家宝在第十三次全国民政工作会议中明确提出“要加快社会组织登记管理体制的改革, 简化登记管理的程序, 对一些社会组织采取直接登记的形式。”43在民政部的推动下, 截至 2012 年底, 广东、北京、安徽等 19 个省份开展或试行了社会组织直接登记44。2013 年初, 十二届全国人大一次会议通过的关于国务院机构改革和职能转变方案中明确“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织, 直接向民政部门依法申请登记, 不再需要业务主管单位审查同意。”在后续任务分工文件中要求, “2013 年 12
16、月底前完成社会团体登记管理条例等相关行政法规修订工作。”45在此之后, 2013 年 11 月, 关于改革社会组织登记制度在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中进一步予以确认, “重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织, 成立时直接依法申请登记。”然而, 作为落实社会组织直接登记的社会团体登记管理条例 (以下简称“社团条例”) 等三大条例修订虽然一直被列入立法计划, 但进度滞后。社团条例在 2013 年、2014 年、2015 年都被列入“力争年内完成的项目”, 2016 年被列入“全面深化改革急需的项目”之中, 意味着当年无法修订完成。可以说,
17、虽然在政策表述层面国家已经确认了四类社会组织直接登记, 但是在法律层面如何体现仍然并不确定。2.2 文献评述与研究假设政策创新指的是一个政府部门首次采纳某个政策或项目, 不管这个政策或项目已经产生多久, 也不管其他政府部门是否已经采纳它46。政策创新并不等同于政策发明。政策扩散则是指“一项创新通过某种渠道随着时间流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程。”47从一般意义上讲, 政策扩散可以被定义为一个政府的政策选择受其他政府的选择影响2。政策创新和政策扩散在很多情况下其实是站在不同角度对同一个政策过程的观察14。政策执行则关注政策如何被执行或者被异化, 从一定角度来看意味着政策创新的真实性或者
18、创新程度。因此, 本文所述政策创新包括扩散和执行这两种情况。以美国为主的西方政策研究发现, 影响地方政府政策创新的因素 (动力) 主要包括内部因素和外部因素以及两者的综合。内部因素通常指的是某一辖区的政治、经济与社会特征, 涉及人口结构、收入水平、产业结构以及官员选举制度等结构性因素48。其中, 政策网络和政策企业家也被认为是一个地区政策创新的重要因素。外部因素通常指扩散机制, 包括纵向与横向机制。纵向机制指的是来自上级政府的推动。对美国的研究发现, 联邦政府通过财政激励、命令、传递政治信号能促进地方政策创新与扩散49-52;纵向机制还包括自下而上的联邦主义扩散效应, 存在“滚雪球”和“压力阀
19、”两种不同的效应53。横向机制在美国联邦体制下, 主要是指水平扩散46,49, 一般包括学习和竞争等。西方政策创新研究的一个典型制度特征是联邦制和地方选举制度, 地方政府的决策主要基于在任政治家希望连任的政治考虑19,20。中国作为党政一体 (One-party State) 的威权主义国家, 具有特殊的府际关系和干部选拔制度6,54。因此, 本文首先梳理府际关系对地方政府政策创新的潜在影响, 其次分析影响社会组织双重管理体制的特定影响因素, 最后从政府属性的角度出发提出影响政策创新的其他相关研究假设。2.2.1 府际关系与政策创新府际关系指的是政府间关系, 包括纵向的中央地方关系、地方各级政
20、府关系, 以及横向的各地区、各部门间关系55。中国特定政治体制下府际关系对于各级政府的重要性不言而喻。中央通过不同方式来影响地方政府的创新。首先是强制压力, 地方政府的政策选择受到更权威政府所采取的行动的影响, 包括中央的直接参与以及惩戒/激励机制的引入等15,19,56,57。上级政府所释放的政策信号或者来自上级政府的认可是政策创新的主要因素58-60。中央还可以采用“排名”、“通报”等弱激励机制。公众需求给政府带来的压力和地方官员的“政绩需求”会催化创新和变革的产生, 但是决定变革与否主要取决于现有的制度空间60。因此, 中央的政策意图和制度空间是地方开展政策创新的推动因素, 得到第一个假
21、设:H1:中央政策意图越明确, 越有利于该地区直接登记政策创新。除了纵向垂直关系以外, 地方政府面临横向的竞争性环境和压力, 造就了中国公共政策扩散的独特竞争性机制61。在社会政策方面也发现来自相邻地区或其对标城市的“争先式”竞争是促进政策扩散的重要因素6,14,15,56,62。由此, 我们得到第二个假设:H2:相邻或对标地区出台的政策创新力度越大, 越有利于该地区直接登记政策创新。2.2.2 需求因素与政策创新对“中国政府创新奖”的问卷调查发现, 70%以上的政策创新主要目的是为了解决社会需求的问题60。本研究中各省直接登记范围的差异主要体现在对公益慈善类社会组织范围界定的不一致。广义的公
22、益慈善类社会组织包括教科文卫体和环境类社会组织, 狭义的则主要关注扶贫、济困、扶老、救孤、恤病等领域。在社会组织领域, 既往研究将需求解释应用到地区层面的研究时, 主要关注地区社会痛苦程度和需求异质性程度与非营利组织规模的关系63,64。因此, 本文借用这一界定, 并用贫困程度来代替社会痛苦程度, 提出两个子假设:H3:该地区越贫困, 越不利于该地区直接登记政策创新;H4:该地区需求越异质, 越有利于该地区直接登记政策创新。社会组织的功能之一是政策倡导65, 因此存量社会组织的存在可能也会影响地方政府决策。社会组织影响政策创新的潜在路径包括:通过增进公众乃至于政府官员对社会组织的理解, 消除不
23、信任感;作为托克维尔意义上的社会组织通过直接的政策参与等促进政策变迁。在调研中也发现, 往往一个地区环保类的社会组织越活跃则该地区取消该类组织业务主管单位的可能性也越大。因此, 得到如下假设:H5:该地区社会组织越活跃, 越有利于该地区直接登记政策创新。除了上述直接的需求外, 经济因素被认为是政策创新的重要影响因素, 一般认为经济因素主要通过两种机制影响政策创新。当一个新的项目有助于地方的经济、财政和投资境况的改善时, 该项目就有可能被全国其他地方政府快速学习6。除此之外, 财政实力更强的政府更容易采纳创新尤其是需要花费金钱和物质等资源的政策创新27。对中国的观察发现, 东部地区政府创新更多关
24、注公共服务、行政改革, 其次才是政治改革;而中西部地区则更多地关注政治改革、行政改革, 其次才是公共服务27。这说明经济落后反而能促进政策创新66。在社会组织直接登记制度改革方面, 作为一项不需要财政投入并且不能带来直接经济激励的政策, 经济因素的潜在作用机制可能是资源供给的路径。国外经验研究表明地区的经济资源与非营利组织规模密切相关64。经济发展好尤其是市场化水平高, 可能会影响一个地区政府更能够接受简政放权思维。定性研究发现有些地区推动登记制度改革所借鉴的就是经济领域“商事制度”改革的经验。因此, 我们初步假设:H6:一个地区的人均国民总收入越高, 越有利于该地区直接登记政策创新。2.2.
25、3 政府属性与政策创新作为政策创新主体, 除了府际因素这一外部条件外, 地方政府本身的属性是政策创新的重要影响因素。首先是试点经验与政府属性的关系。早期研究认为, 中国特定的央地关系下政策创新的典型模式是“试点-推广机制 (Experiment-based Policymaking Model) ”3。政策试验既不是漫无目的的试错, 也不是先入为主的试对, 而是中央主导下的“政策求解”过程5,67。实际上, 中央的角色远不如韩博天3所说的中国政策试点模式那么清晰。在一些中央不愿意涉及的敏感政策领域, 底层自发的政策试点更加活跃, 比如政治发展和社会管理领域57。在社会组织双重管理体制改革过程中
26、也存在显著的“试点模式”。民政部从 2007 年开始启动了设立综合观察点和签订部省 (市) 合作协议工作。协议主要是配合地方规划, 赋予这些地区开展民政相关工作先行先试的合法性, 社会组织直接登记体制改革即是试点的主要内容之一41。当然, 作为和省级政府平级的部委, 推动社会组织直接登记试点主要还是依托地方的积极性。如果省级政府没有积极性, 民政部无法强制推动试点。政策试点不仅反映了部委的意图, 也反应了地方的创新生态, 即政府是否具备创新的诉求 (积极性) 。由此, 提出两个假设:H7:既往存在社会组织直接登记试点, 有利于该地区直接登记政策创新;H8:该地区既往的政策试点经验越多, 越有利
27、于该地区直接登记政策创新。政策企业家 (Policy Entrepreneur) 通常是指那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人68。对中国改革的一个基本共识是政策创新主要是由官员或者说体制内精英推动的57,60。对低保制度的研究发现, 政策企业家是政策推动的主导性因素7,69-72。他们能够有效地在现有制度空间下进行改革和突破, 并且不一定是基于所谓“政绩”来进行推动7,69,72,73。在社会组织领域, 党政领导的重视和推动被认为是该地区出台相关政策的因素之一58。因此得到假设:H9:如果该地区存在政策企业家, 则有利于该地区直接登记政策创新。另外, 社会组织双重管理体制
28、改革不同于一般公共政策的主要特征在其高风险或者说不确定性。这个高风险并不在于地方试点与现有法律法规的冲突, 而是在维稳已经成为国家最重要的政治日程33的背景下, 当中央政策并不明确时放开社会组织直接登记存在潜在影响“稳定”的风险。对于行政部门而言, 出问题并不一定是它的责任, 但问责的时候板子往往又打在其身上, 所以“业务主管单位”的存在往往是风险规避的重要手段。从既往经验来看, 国家在社会组织政策上, 一直是宏观鼓励, 微观约束37。当中央提出了推动“四类社会组织”直接登记后, 省级政府需要判断这一政策导向的真实意图及其稳定性。研究发现风险控制逻辑实际上渗透在社会组织相关制度生产的各个环节2
29、1。因此, 我们假定自身行政区划的政治地位会影响政策创新的决策, 即:H10:在中国政治版图中越重要, 越不利于该地区直接登记政策创新。地方政府往往兼具代理人和自利者的双重角色, 就代理而言主要是代理上级指令和地方公共事务29。自 2004 年, 中国开始推动法治政府的建设, 目标是建立一个有限有为、透明廉洁、诚信负责、便民高效的服务型政府74。因此, 党和国家提出社会组织直接登记的指导思想后, 法治政府意味着更能不偏不倚快速地执行中央政策, 服务型政府则更有可能满足社会的需求。当然, 如果从合法性审查的角度来看, 一个地方的法治程度越高, 其突破现有法律框架进行政策创新的可能性也越小。但是从
30、政策实践来看, 在中国语境下“政策”往往比“法律法规”更为重要, 因此我们假设:H11:一个地区法治水平越高, 越有利于该地区直接登记政策创新。除了政府的法治水平以外, 从社会组织改革的地方经验中可以看到, 很多地区直接登记制度改革对标的是当地的商事制度改革。也就是说, 经济发展好, 市场机制就能通过影响政府理念来影响社会组织方面的制度创新。因此作为 H6 假设的补充, 我们进一步假设:H12:一个地区的市场化水平越高, 越有利于该地区直接登记政策创新。除了上述影响因素外, 政府内部官僚体制的复杂程度也可能影响政策创新。行政级别较高的政府, 以及城区面积大的采纳创新时所面对的阻力更大6,15。
31、由于我们分析的对象为省级政府, 因此本文并不涉及这一因素。除此之外, 地方政府官员的跨区域流动6,71、政策网络和横向的政策学习等因素都会直接影响政策创新。但本文所采用的 fs QCA 方法并不能考察时间序列问题, 并且考虑到社会组织直接登记其政策内容相对较为简单, 效果并不是显见, 所以没有将政策学习纳入分析框架。3 研究方法、数据与变量3.1 模糊集定性研究方法定性研究方法 (QCA) 由查尔斯拉金在 1987 年提出。他通过引入布尔代数和集合理论有效地解决了基于密尔法的传统定性研究方法无法识别出某一现象发生的多重原因75,76。为弥补 QCA 只能处理条件和结果变量都为二分变量的数据,
32、拉金又提出了模糊集定性研究方法 (Fuzzy-set QCA, fs QCA) 77。通过引入隶属度 (Degree of Membership) 这一概念, 将确定集集合之间的关系处理为一种程度关系。并且, 按照现有社会科学理论或者经验赋予分类或者序列变量不同的隶属度78。对于定距和定比数据, 拉金通过校准 (Calibration) 方法转化为隶属度, 从而扩大了 fs QCA 的适用性。在对变量进行赋值后, 通过 Consistency (一致性) 和 Coverage (覆盖率) 可以判断条件或其组合 X 与结果 Y 之间的因果关系。X 作为 Y 的充分条件时, X 的模糊集得分小于
33、Y 的模糊集得分, 对应的一致性有:在拉金看来, 如果一致性分数低于 0.75 (推荐值为 0.85) , 就可以认为不具有一致性。在实际操作过程中那些一致性分数达到 0.75 以上的条件或条件组合, 就可以编码为 1;低于 0.75 的组合则编码为 077,79。当 X 作为充分条件成立, 在此前提下, 相应的覆盖率为:覆盖率近似地反映了 X 对 Y 的解释能力。类似地, Consistency (Y iX i) 可以评估作为必要条件的 X, 取 0.9 为必要条件评估的阈值80。通过对一致性分数和覆盖率的计算, 就可以获得各种条件或条件组合是否构成了结果发生的充分条件和必要条件。在选择多个
34、解释变量的情况下, 可以在理论阐明的基础上具体引入变量81,82, 呈现出各种条件的组合导致结果发生的多条路径及其解释力80。fs QCA 相比回归分析等传统定量研究方法的优势主要体现在中小规模样本的研究中。首先, 不受自相关与多重共线性的负面影响;其次, 可以分析多个因素组合对结果的影响, 以及当某一结果是由多种原因的不同组合所导致, 可以测量不同原因组合对结果的净影响83-85。因此, fs QCA 被广泛运用于社会科学研究, 尤其是抗争研究和比较政治研究81,83,86,87。在方法上, 现有政策创新研究主要以个案、描述统计和事件史计量模型为主6,62,88。其中事件史计量模型 (EHA
35、) 被认为是政策创新研究最经典的方法49, 然而该方法只能处理二分变量, 无法区分政策创新程度的差异62。与之相比, fs QCA 不仅在处理小样本数据的多因素组合中更具优势, 更为重要的是能够将政策的创新程度纳入分析, 而不是简单地判断政策创新有无, 因此 fs QCA 方法的引入可以弥补主流政策创新研究方法上的不足。3.2 数据来源与分析软件本文的研究对象为截止到 2015 年底, 中国 31 个省、自治区和直辖市 (不含台湾、香港和澳门) 关于社会组织直接登记制度的政策文本及其执行情况。此处的政策涵盖民政部门出台的办法、通知, 以及市委市政府或省委省政府出台的方案或意见。政策文件主要通过
36、搜索政府网站、数据库等获得, 主要调研两方面的情况:一方面是现有各省出台的相关政策文本, 另一方面是各省级政府政策的实际执行情况。实际执行情况主要通过对政府官员访谈、查询各省社会组织网上公开的直接登记情况等多种渠道获得。另外, 还通过定性访谈等形式调研影响政策出台的各种因素。软件选择上, 本文选用的是拉金团队的 fs QCA2.089。在统计性数据来源上, 除了特殊注明外, 均来自于中国人口和就业统计年鉴、中国民政统计年鉴以及国家统计局 (http:/ 和世界银行网站 (http:/:808) 。考虑到除了广东在 2012 年出台政策, 其他地区都是 2013 年及其后出台相关政策;同时, 为
37、了规避连续变量容易受某年数据的间断影响, 除了特殊情况外都以 20102012 年三年的平均值作为自变量。3.3 变量选择和赋值由于 fs QCA 作为分析工具本身并不能确定变量的选择, 变量选择主要依靠相关理论和社会科学经验, 因此本文将基于文献和定性研究为依据来选择变量。在赋值方面, 自变量与因变量的赋值采用四值或六值的 0 到 1 之间连续赋值, 其中连续变量如果没有明确的校准标准则采用线性标准化 (极值法) 。3.3.1 因变量在政策文本层面, 省级政府出台的政策内容大致分为七类。第一类是“除法律法规规定需要前置审批外, 实行直接登记”;第二类是“除前置行政审批及政治法律类、宗教类、社
38、科类外, 实行直接登记”;第三类是“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类”直接登记, 其中公益慈善类明确为教、科、文、卫、体和生态环境等;第四类是“四类直接登记”, 但是关于公益慈善类的具体范围则并没有明确;第五类指的是其中公益慈善类只限于传统的扶贫济困、助医、助教和环保;第六类是公益慈善类只限于扶贫济困等;第七类是没有出台任何直接登记政策。从中央层面来看, 民政部一度希望最终有 90%以上的社会组织都直接登记, 并且认为某些省实施前置审批以外直接登记步子可能过大。因此, 从这个角度来讲, 实施大公益的四类社会组织直接登记比较符合民政部的设想。同时, 对于省级政府层面的访谈发现, 之
39、所以存在第四类的政策表述, 主要在于省级政府层面认为不明确写“公益慈善类”范围, 在操作中更能掌握灵活性。综合以上情况, 我们将第四类赋值 0.4, 其他类分别赋值如下:第一类=1, 第二类=0.8, 第三类=0.6, 第五类=0.2, 第六类=0.2, 第七类=0。根据以上的分类方法, 全国 31 个省、自治区、直辖市的得分如表 1 所示。考虑到中国政策执行的复杂性, 因此除了政策文本以外, 将政策的实际执行情况作为因变量。政策文本中的第四类情况在实际执行中或者按照第三类, 或者按照第五类执行, 因此实际执行中只存在六类情况。考虑到与政策文本因变量赋值的可比性, 同时在实践执行过程中第四类和第五类的区分度并不明显, 因此将第四类和第五类统一赋值为 0.2, 如表 2 所示。3.3.2 自变量(1) 府际因素指标选择及赋值。对中央政策压力赋值如下:十二届全国人大一次会议审议批准了国务院机构改革和职能转变方案 (2013 年 3 月 14 日) 该方案提出了在中央层面实施四类社会组织直接登记制度。由于该方案只针对中央层面, 因此该方案发布后政策
