1、1社會服務契約管理 社會行政人員觀點之分析 1黃源協 2、蕭文高 31 本文為行政院國科會補助之專題研究計畫(NSC 92-2412-H-260-004)部分研究成果。2 國立暨南國際大學社會政策與社會工作系 教授 (yshwangncnu.edu.tw)3 國立暨南國際大學社會政策與社會工作系 博士班研究生 (s1103902ncnu.edu.tw)2中文摘要隨著地方政府委託民間單位辦理社會服務項目逐漸增加，以及政府採購法之公布實施， ”契約文化”的形成改變了既有福利服務輸送體系之互動方式，契約成為規範公私部門之間責任義務關係的重要媒介，主要的契約管理者社會行政人員亦面臨制度變遷所帶來的新挑
2、戰。因此，本研究旨在分析社會服務契約內容之管理機制，並瞭解契約管理者在契約流程所遭遇的挑戰及因應方式，進而提出有關地方政府進行社會服務契約管理的討論與建議。經採取質性之資料搜集與分析發現，社會服務委外之契約形成可區分為”招標”與”補助”兩種模式，契約內容之責信與規範亦呈現出許多特性；且因制度環境的轉變，契約管理者遭遇專業才能不足之壓力，並對其所採取之因應行為帶來風險與兩難。最後，本研究就跨單位協調、社會工作才能與績效評估之相關議題進行討論，並建議政府應致力於發展健全與穩定的契約管理制度，以舒緩社會行政人員所承擔之負荷，進而促進社會服務契約委外之效益與效能。關鍵字：民營化、契約委外、社會服務、契
3、約管理、社會行政3壹、前 言當西方國家在 1970 年代中期面對財政壓力，而紛紛對社會福利進行改革之際，最常被提及的就是社會服務民營化(privatisation)，期望藉由民間部門的力量，協助政府因應人民日漸增高的福利需求，並達到政府在政權上的合法性。儘管民營化的過程已引起多方的討論與爭辯，且民營化究竟適不適用於社會福利領域也有頗多的檢討和質疑。然而，傳統福利國家之社會福利供給責任，卻已逐漸由政府部門轉移至民間部門，並以契約做為規範政府與民間相互的責任和義務。雖然政府與民間透過契約建立了新式關係，但此種在民營化過程受到普遍採用的工具，卻也同時創造出新風險；由於與既有的經濟市場不同，社會服務的
4、市場往往難以形成完全的競爭，服務的使用者亦無法享有充分的選擇權，這讓政府在民營化的過程難以置身事外；於是，為了避免市場或契約失靈的狀況，在應用了民營化的契約機制後，便衍生出政府在福利供給責任減少的同時，是否需加強規範(regulation)與監管(monitoring)的力量，從契約本身來說，就是所謂契約管理(contract management)的能力，這不僅代表著政府的責信問題，最重要的是政府對於社會服務品質的承諾。台灣自 1980 年代末葉起，隨著政府宣布解嚴，社會福利消費團體為爭取自身權利或宣導福利理念，採取以社會運動方式爭取權益，也迫使政府相對大幅增加社會福利預算，惟在行政人力有限
5、的狀況下，善用民間資源以共同推展福利服務便成為解決問題的較佳策略(陳武雄，1997：8-9)，至 1997 年內政部通過實施推動社會福利民營化實施要點後，在其做為推動社會福利民營化的最高法規依據下，有關於契約的重要性已於該實施要點中受到重視(林萬億、陳毓文與秦文力，1997: 10)；至 1999 年，隨著規範契約委外制度較為完整的政府採購法( 以下簡稱採購法)開始實施，可說是我國逐漸形成契約文化(contract culture)的重要轉折，依 Taylor(2002: 80-81)的界定，契約文化包括四個重要的面向： 政府之購買者與供給者角色分離，並盡可能地將服務輸送轉移給民間； 促進供給
6、者彼此間的競爭； 補助協定正式化，並對供給者的服務品質與數量進行監管； 強調消費者的權利與選擇。上述四個面向中，雖然在台灣並未全然地成形，但卻已對既有的服務輸送4及管理體系帶來了衝擊，特別是國內目前較屬勞務式採購的社會服務類別，由於各地方政府大量運用契約或實行採購法的時程並非久遠，因而尚未建立各種合適的契約範本及管理制度，再加上整體的人力結構限制，使得有關契約管理的方式難以產生較具規模的契約體制(contract regime)(李宗勳，2002: 147)，這讓整體的契約管理充滿許多的不確定性，在此背景下，社會行政業務承辦人員或契約管理者的角色便成為左右整體契約流程相當重要的一環，這對專業人
7、員或是服務供給本身，亦是一種持續性的挑戰。本研究之目的即欲透過搜集地方政府之契約文件，以分析契約內容中的管理機制，並瞭解契約管理者在整個契約流程中，所遭遇的挑戰及因應方式，最後綜合各種相關的分析，提出關於我國地方政府社會服務契約管理的討論與建議。貳、文獻探討一、地方政府社會服務契約：成長與兩難台灣早期並沒有建立一套由國家提供人民社會服務的完整體系，除了少部份的機構式照顧服務之外，政府很少直接承擔服務的供給者角色，林萬億(2004: 5)即指出，在內政部於 1983 年頒佈加強民間力量推展社會福利實施計畫 ，而開啟了購買式服務輸送模式之前，我國的社會福利輸送體系屬公、私部門分立並存的模式。雖然就
8、西方學者的觀點，民營化常是受政治面或政黨意識型態主導所致(Savas, 2000: 12)，但這在解釋我國國營企業民營化的過程較具說服力，就社會服務領域而言，由於我國主要業務單位是在地方政府層級，在其民營化的過程中，有兩個主要的結構與制度導因，使得地方政府對契約委外的運用大量增加： 社會福利立法的增修訂：其賦予地方政府提供各項社會服務的法定責任，亦因為條文的明訂，使其成為中央政府的社會福利考核，以及社會監督地方政府施政作為的重要依據。這雖然反應出福利社會權的更加完整，但由於人事員額無法配合跟隨成長，使得業務委外成為地方政府紓解福利責任壓力的出口。 配套措施的建構：在依法行政的公務倫理中，各種法
9、制面的配合，讓契約委外的運作有了法理基礎，例如，林萬億(2004: 5-6)曾列舉包括 1989年內政部訂頒內政部加強社會福利獎助作業要點 、1994 年政府委託民間辦理殘障福利服務實施要點 、1996 年訂定政府鼓勵民間辦理社會福利服務實施要點 、1997 年推動社會福利民營化實施要點以及台北市自行頒訂的許多法規等。而目前影響層面最大者莫過於採購法及相關子法的施行，雖然它並非專為社會福利領域而訂定，但因其法律5位階較高之故，已成為執行社會服務契約委外的重要基礎。在此背景下，我國並未經歷如英國大規模市場化的社會服務民營化過程，在公私部門的互動中，主要是從早期培養或吸納民間單位服務能量的補助(g
10、rant-in-aid)方式，漸漸納入較為正式性的契約關係，但這也伴隨著許多爭議。其中，針對契約文化逐漸增多，以及政府與民間部門互動之結構性改變，劉淑瓊(2000 ：533)借用 Smith and Lipsky(1993)的”浮士德交易 ”(Faustian bargain)之隱喻指出，志願部門參與購買式契約須面對本身體質、組織混亂與目標認同的危機，她並進一步指出，我國目前在契約管理面乃存在許多迷思(劉淑瓊，2001：26) ：包括認為契約委託制度可在良性競爭中產生效率；政府可以低廉的價格購買高品質的服務；政府可以掌握受託單位的品質；目前的甄審及評鑑制度可保證受託者的產出；民間社會因此而更蓬
11、勃發展；民營化讓政府、民間志願服務組織、服務接受者與納稅人四贏等。國外學者 Van Slyke(2003: 298-9 Table 1)則整理近 20 年來政府與志願部門間互動的相關實證研究之發現包括：缺乏競爭及測量績效的能力；責信機制的界定與執行不當；政策與執行實務之目標相左；志願部門依賴公共資金導致任務混淆、去專業化及服務品質下降；政府與志願部門之間因為缺乏資訊交換與協調引起關係緊張；政府對承包單位與案主所傳遞有關政策、方案、規定及期待之訊息不一致，產生對於案主的公正性議題。另外，就更為鉅視層面，有關公民社會的論述亦引起討論，Nowland-Foreman(1998: 112、121)指出
12、政府與志願部門之契約會產生非預期性的效果，當社區參與被專業管理所取代，志願部門將從社會資本的貢獻者變成流失者，購買式契約造成政府對志願部門產生財源補助控制，並使得志願部門這隻”金鵝”(goose) ，將無法再生下”金蛋”(包括參與、資源動員、領導力發展、鼓勵合作與信任關係)。在這些批評聲浪中，主要呈現出對結構面與制度面的設計不當，或根本性地對整體運作體系的否定或質疑，並擔心其對社會基本價值的摧殘；儘管如此，仍有許多支持的聲音主導整個體制的運用(詳細整理可參見 Savas, 2000: 76-77)，讓政府對於契約的運用有增無減，在這樣的價值衝突過程中，或許以 Ascoli and Ranci(
13、2002: 18-20)的論點較為貼切，亦即無論是政府或民間，均將遭遇許多”福利混合的兩難”，包括在授權與責任、合作或競爭、組織效率或服務品質、穩定的合作關係或創新的機會、志工的核心與邊緣角色等各個層面。而就我國目前的社會行政體系來說，在行政院持續聲稱為積極落實民間可做，政府不做；地方可做，中央不做 、 小而能政府的政府改造理念之口號帶動下，過去所立基的科層典範受到質疑，科層的理性慢慢受到市場精神的侵蝕，當地方政府本身的供給能量尚未得到擴充，且專業人力尚未獲得支援之際，契約委外雖不是最佳的選擇，但卻是難以逃避的重要選項。6二、社會服務契約管理的特性社會服務是整體公共服務的一環，由於過去 198
14、0 年代以來有關新公共管理(New Public Management)及公共選擇理論(public choice theory)論述之主導，對於公務人員在執行與管理服務上失去信心，亦產生對政府服務品質的質疑，契約委外因而成為削減國家供給角色的方法之一。但相對於其他的各種公共服務，社會服務的契約委外有其不同的特性，就歷史發展而言，非社會服務性的契約，如垃圾清運、清潔或工程委外一般較早受到政府的運用，而有關社會服務類的契約委外之起步較晚，形成一種”新契約主義”(new contractualism)(Chalmers and Davis, 2001: 75)，它代表著以契約(無論是法定或非法定的
15、方式)來規範公共關係，並使得管理的密集性增加(Ramia and Carney, 2000: 61-2)。就台灣之經驗，社會服務的契約委外亦呈現類似狀況，李宗勳(1999: 450-1)曾在1997 年進行調查發現，在其所界定的”健康與社會服務”一類之中，除了高雄市占簽約外包項次 22.58%之外，包括當時的台北市與台灣省，本項占簽約外包項次的比率均不到 6%，更何況該項統計還將健康類別納入其中，若僅單純計算社會服務的部份，其所佔之比例會更低；不過若細究該項調查的內容可發現，其中以機構委外經營的項目居多，較缺少非機構類別的社會服務項目，而這部份近年來已逐漸增長，例如，自 1998 年行政院核定
16、加強老人安養服務方案後，居家服務已成為地方政府服務契約委外相當重要的一環。至於在契約的管理上，社會服務的許多特性，亦使其較其他公共服務的契約管理更為困難，美國主計署曾在調查報告中對兩者進行比較(GAO, 1997: 30)：表 1 社會服務與非社會服務契約特性之差異非社會服務 社會服務工作要求較容易訂定 任務通常較為複雜且不確定；工作要求難以訂定數量的輸出較易確定與監督 長期性的方案結果較難以確定及監督績效的監督著重在有形的任務或輸出 績效監督難以進行任務通常較為標準化與定量，績效測量較為容易績效難以測量，因為大部分的服務無法由案主的成果進行判定，處遇方式難以標準化，工作人員的決策適當性亦難以
17、評量資料來源：修改自 GAO(1997: 30)7在上表的內容中，社會服務與其他公共服務的契約委外之最大差異，在於服務內容之相對不具體性、複雜性與私密性，加上受服務對象相對權力之弱勢，讓期望引進民間企業精神，以重塑公部門服務品質的自發性力量，難以在此得到重要突破，特別是績效評估或牽涉到有關數量測量的部份，包括詳細評估指標、工作說明以及契約內容，幾乎難以有一套固定的標準，實際進行契約管理的難度亦因而較高。這在英國的居家服務委外之研究中亦得到證實，Hardy and Wistow(1998: 33)的研究發現，地方政府在契約監督上已遭遇許多困境：(1)難以至人們的家中監督照顧服務；(2)大部份的案
18、主並不願意進行申訴；(3)雇用人們進行嚴格的監督程序亦需要成本。但社會服務契約委外亦有其相對較為優勢的一部份，由於承接服務的單位以志願部門為多，雖然 Milward and Provan(2000: 362)稱此為”空洞化國家”(hollowing state)的現象，但就傳統解釋政府契約委外的委託人與代理人理論(principle-agent theory)與交易成本理論(transaction cost theory)的觀點，委託人為了預防資訊的不對稱性或是代理人的自利行為，常使得契約的監督與管理等交易成本大量增加，而志願部門因其理念價值或利他精神的特色，使得政府與志願部門間的合作關係較能
19、避免商業部門的道德危險，有助於降低地方政府在契約管理上的負荷，Ferris and Graddy(1991: 546)即指出，如果志願部門能真正地代表其社群，除了其服務較易獲滿意外，契約簽訂過程所採取的協商，亦可讓政府在契約訂定的交易成本降低；Van Slyke(2004: 194)亦指出，志願部門較不易透過資訊的不對稱性，為謀求自身利益而產生投機行為，這有助於避免“契約失靈”的問題。三、契約過程之責信與績效隨著地方政府在契約上運用的日漸增加，有關於契約管理的制度建立慢慢成為學者討論之重點，其中以擔心規範或管理不足的問題為最(例如，劉淑瓊，2001)，因為這將牽涉服務的品質與責信。就傳統的科層
20、理論而言，既有政府科層間之規範相對較為嚴密，地方政府雖受到科層理性的限制，但卻也維持了基本的政府職能，但是契約外包之後，複雜的網絡關係將分散管理者的管理能量，Auger(1999: 450)針對美國地方政府之研究更指出，由於契約委外或民營化主要都是以節省成本為主要考量，於是對承包者之監督與績效評量，亦需面對人力與預算不足的問題。雖然 Van Slyke(2003: 306、2004: 204)建議政府若要獲得人民的肯定，就需有能力扮演一位”聰明的買家”(smart buyer)，這包括對契約的監督與評估，但他亦進一步指出，當資源無法提供支援時，契約的使用愈多，政府的管理能力將同時下降。8台灣目
21、前亦面臨到此種結構限制，特別是社會行政體系的契約管理者，由於其捲入多元的責信關係，包括對其財務供給者、服務使用者、所處社區以及網絡中的社會服務組織等(Walker, 2002: 71)，使得他/她們需在公務倫理以及社會工作專業倫理中求取最大公約數，以同時滿足機構、案主甚至各種利害關係人之利益，並面臨如何維護服務績效的問題。由於績效測量系統本身即被視為是契約管理的重要工具(Meagher and Healy, 2003: 40)，於是如何透過以績效為基礎的契約(performance-based contract)進行管理，已在大西洋的兩岸已引起諸多討論(OECD, 1999)，並被國內學者所提
22、倡(例如，劉淑瓊，2001)。相對於傳統誘因契約著重以誘因或懲罰的方式讓成本極小化，績效契約較強調輸出與成果，以使契約給付、範圍與成果產生緊密連結，針對這個部份的討論，Martin(2005: 66)以系統的觀點來呈現出契約流程中的績效責信，他指出在契約委外的過程之中，不同階段都有其所著重的責信，績效性的責信主要是指輸出、品質以及成果這三個階段，每個階段如何達成其責信亦有其重要的指標(參見圖 1)，至於美國社會服務的契約委外則是經歷了強調輸入面的形成期(1968-1979)、著重過程面的成熟期(1980 年代)，至 1990 年代才邁入了績效時期。輸入 過程 輸出 品質 成果-人員-設施-設備
23、-物資-供應量-資金-服務接受者- 服務界定- 工作聲明- 服務任務- 服務量測量- 服務單位數-適時性-可信賴性-一致性-明確性-其他- 效果- 影響- 成就-計劃性項目- -績效性項目 -圖 1 人群服務契約化之延伸系統架構與責信資料來源：Martin(2005: 66)雖然 Martin 所界定的績效性項目需依頼系統運作的產出來衡量，但績效的達成是一個持續性的過程，其不可能只著重在契約履行結束，而忽略整個契約流程之準備與執行，依 Peat and Costley(2001: 56)所定義的契約委外五個階段：(1)徵求計劃書；(2) 計劃書審查； (3)協商並架構契約；(4) 監督與評估服
24、務輸送；(5)檢討、結案或中止契約，契約管理者在每個階段的參與以及才能之展現，往往是達成契約績效的核心媒介(GAO, 1997)，其中有幾個部份更是受到許多學者的強調： 競標前的規劃與需求評量(Gooden, 1998; Kettner and Martin, 1998)9 契約內容與目標之詳細確立(Behn, 2003; Brown and Potoski, 2003;) 服務輸送網絡之管理(Milward and Provan, 2000; Martin, 2002) 績效測量的規劃(Romzek and Johnston, 2002)上述相關研究之歸納可知，契約委外之績效管理牽涉層面廣泛
25、，對於在民營化過程中，早已負擔沉重之管理機制更是另一種層次的管理負荷，更讓人不免擔心其實施之可行性，對於這種質疑，致力於本領域相關研究之美國學者Martin(2005: 63)在最近發表的文章中仍持肯定看法並加以倡導；對此，相較於美國長久的發展經驗，雖然台灣尚未建立起一套標準的績效評估體系，但隨著各式福利項目的開辦，方興未艾的社會服務契約委外讓績效性的議題已逐漸受到矚目，契約管理者如何在這個過程中透過其具備之才能，讓契約流程展現其效率與效能，將會是影響契約委外績效之重要關鍵。參、研究工具與方法本研究旨在瞭解目前地方政府社會服務契約內容之管理機制，以及契約管理者在面對契約委外的變動結構環境，所遭
26、遇之契約管理挑戰與因應方式。就前者而言，契約已被認為是政府進行治理(governance)的重要工具(DeHoog and Salamon, 2002)，而 Forder(1997)及 Forder et al. (2004)的研究亦指出，契約內容之許多安排會影響社會/社區照顧之成果展現。因此，本研究採取文件分析的方法，透過搜集受訪單位目前進行社會服務契約委外的契約影本(包含公設民營、個案管理、居家/ 日間照顧及收容養護等四大項之 18 份契約)，並從中進行內容之分析以及歸類，以探尋出不同委外項目管理機制之差異，及其所呈現出之契約管理特性。至於後者，契約內容的訂定將對契約雙方造成影響，地方政府
27、的委外行為會形塑整個社會照顧產業的文化(Mackintosh, 2000: 16)，而契約做為一種中介的制度，它已成為部門間重要的互動媒介，任何契約的形成或修訂都可能改變政府與民間之互動關係，以及組織內人員之行為；在公部門的社會行政體系之中，業務承辦人員與二級主管(課長)往往是主要的契約管理者，由於他們處於這個動態變遷的核心位置，除了需承受外部結構面的限制與壓力，其所採取的行動亦影響契約管理制度之形成，在這個過程中，多元的角色期待讓他們必需在政府單位的民主責信、自利行為以及對弱勢人口群的利他精神與使命感間求取平衡。因此，除了契約文件之分析，本研究以立意抽樣的方式，考量涵蓋受訪單位之城鄉差異以及
28、業務性質，選取中部四縣市負責身心障礙者及老人福利業務10單位之課長或承辦人員(共計課長 6 位、承辦人員 7 位)進行半結構式的深入訪談或小型焦點團體，透過研究者與受訪者的對話，再結合文本(包含契約與訪談內容)的轉錄工作，從中萃取出研究所需之資料；另依陳向明(2002: 476)所指，質性研究對於理論(包含實質性與形式性)的運用，除了單獨整理於文獻探討之外，亦可將之與研究結果融合為一體，因此本文除了呈現出受訪者的意見，亦藉由文本與既有文獻所進行的持續交相參照，以分析受訪單位的契約管理現況，並據以進行延伸性之相關探討。肆、資料分析一、社會服務契約之形成模式與抉擇社會服務的委外工作並不一定會使用契
29、約，目前地方政府委託民間的工作當中，有些是透過計畫申請的補助方式辦理，由於此部份通常未達採購法規定之公告金額十分之一，得免適用採購法之規定，其管理之法制基礎便以地方政府訂定的相關法規(如評鑑考核或補助規定等)為主要依據。但這並非普遍的現象，為了避免事後產生爭議，契約的運用已逐漸普遍，依照目前地方政府社會服務契約委外的形成過程，可將之區分為兩種主要的模式(參見表 2)：表 2 社會服務契約形成模式之比較招標模式 補助模式法令依據 政府採購法 行政院公共工程委員會解 釋函補助對象 法人/團體 案主/服務使用者契約流程 較冗長 較簡短契約延續性 重新招標 年度換約承包單位 依招標規則而定 由業務單位
30、裁量例 子 社會福利中心公設民營 身心障礙者托育養護補助 招標模式：亦即以採購法為契約形成的規範，其主要透過較為正式的採購流程，不論是公開、限制或選擇性的招標方式，契約內容在採購流程之初便已由招標單位準備完成，契約被視為是整體招標文件的一部份，因此在內容上亦受到較多採購法規之約束，例如，社會福利中心或個案管理中心之公設民營契約簽訂即屬此種模式。11 補助模式：亦即以補助方式所簽訂的契約，這在過去是主要的契約形成來源，但隨著採購法的實施，曾引起類似社會服務之勞務採購是否適用採購法的爭議，經過公共工程委員會的解釋函 4說明，確立了補助案主/服務使用者關係不適用採購法之原則，例如，政府與民間機構間就
31、身心障礙者托育養護費用之補助契約即屬此種模式。雖然原則上可將社會服務委外之契約形成依上述兩種模式進行區分，但地方政府在實際運用時並非如此，招標與補助模式間之選擇存在許多衝突，其中牽涉到多元的權力與科層結構之問題。由於採購法並沒有要求所有的社會服務均需採取強制競標，但經過上述模式之比較可知，招標模式的制度化程度相對較高，使部份受訪者雖然認為其可形成某些保障，避免業務上圖利他人之疑慮，並減少地方政治力量之介入，但其所需準備的各式招標文件亦較為複雜，招標流程相對較為冗長，這對社會行政人員來說是相當大的業務負擔，亦是採購法實施後，契約管理者較為反彈之原因。僅管如此，現今許多服務項目如個案管理、居家服務
32、、日間照顧等，是以補助案主為主，依行政院公共工程委員會解釋函指示：老人居家服務如係由個人向社政機關申請，並由社政機關審核後安排服務及提供補助，係補助個人性質，不適用本法 ，應可採取補助方式辦理契約委外，但因為服務契約之內容難以預防所有的突發狀況，為減少契約失靈的風險，或因專業間認知之差異，常使得契約過程難以任由社會行政專業自行決定，主計、採購乃至法制單位的意見往往扮演了最後守門員(gatekeeper)的角色，一位契約管理者做如下的表示：今天我採購所以我可以用兩個東西，都有契約關係啊，我可以採用政府採購法，我可以採用補助關係，可是現在大部分人特別指主計都不願意我們去用補助關係(受訪者 A)。這
33、種公部門的採購與人群服務專業彼此之間的互相不瞭解或衝突，其負面影響可能使得採購結果不如預期(Martin, 2002: 58-9)，雖然目前我們缺乏研究以評估那種模式的契約形成對服務品質的提昇較具正面意義，但在這場專業間的角力過程中，其潛藏著權力不平等之關係，主計或採購人員依其專業知識或預算監督者之角色，其決策可能左右社會行政人員在契約過程之模式抉擇，並間接影響契約管理者的行政效率，類似的情形亦出現在契約續約條款之訂定上：你要做續約過程部份的契約變更的動作那一部份比較困難，而且我們的4 行政院公共工程委員會(八八)工程企字第八八一四四六三號解釋函http:/www.pcc.gov.tw/jsp
34、/web/userweb/pccwbspgadsmu_web_show_frame.jsp?node_id=32712主計，他在不可預見的時候，他不太喜歡這個不可預見的事情不喜歡他說寧願擬每年都辦，幾乎沒有喘息的機會(受訪者 H)就服務本身而言，續約條款扮演著一種促進契約系統穩定性的功能，對於地方政府的社會行政人員，隨著互動熟悉度的增加，讓既有的合格承包單位繼續辦理相關服務，將比尋找一個新的承包單位節省交易成本，已建立的合作關係更是未來進行管理的重要基礎，就如同 Milward and Provan (2000: 368)針對社區心理衛生的研究曾指出，在一個穩定的系統之中，即使它的設計不當或資
35、金不足，卻允許個人及機構有時間處理問題，委託者亦有時間學習如何進行治理。且對照台灣之現況來看，續約過程常伴隨著評鑑制度，有利於委託單位確保服務績效或品質之責信；另一方面，若契約環境相對穩定，承包單位願意就既有的服務進行投資，而不致於在充滿不確定性的環境下，採取短線操作，但這一切需要相關專業之間形成共識，否則無法達成。二、契約內容之分析在各式各樣的契約管理方法中，經過契約內容的明訂，委託者與承包者之間的監督關係便正式化，並形成雙方可明確遵循的部份，Johnson et al., (1998: 319)指出，契約本身就可被視為是為確保服務品質的重要方式，特別是附屬在各契約之後的服務說明，這部份在美
36、國的績效契約是相當重要的一部份，但現今我國地方政府的契約委外除了招標文件的規定外，幾乎都是以契約條文的內容做為規範，很少有附屬的相關說明，以本研究所搜集到的 18 份契約為例，依照其委託內容與性質之不同，主要可分為四大項目：(1)公設民營(主要指委託人提供場地) ；(2)個案管理； (3)居家/ 日間照顧；(4)收容養護。在契約條文中，除了基本的契約期程、終止條款、補助標準、福利資格、主計單位核銷要求與服務項目說明的規定外，各類型社會服務的契約內容所涉及之管理機制主要形成幾種特性( 對照表 3)：表 3 社會服務契約管理內容之描述性統計(n=18)類 別項 目公設民營(n=3)個案管理(n=3
37、)居家/日間照顧(n=7)收容養護(n=5)人員資格 + + +工作人員管理考核辦法 + +辦理內部人員訓練 + +個案資料建立/保密 + + +內部會報/個案研討 + +出席/辦理聯繫會議 + +建立外聘督導制 +13成果 (工作)報告 + + +評估服務品質/成效 + + +服務滿意度調查 +案主權益條款 + + +專業倫理條款 + + +接受委託者督導 + + + +接受委託者評鑑 + + +續約條款 + + +罰 則 + + + + 代表契約內容符合左列項目的個數(一) 著重在輸入、過程及輸出面之契約責信依照 Martin 在上圖 1 中所提之延伸系統的契約責信觀點，本研究發現地方政府
38、目前的契約管理內容主要還是以輸入、過程及輸出面為主，較少涉及品質與成果之面向，雖然 Brown and Potoski(2003: 279)曾指出，如果契約中對於輸出與成果面有清楚明定的話，那麼各種記錄的監督本身就能有效地呈現出績效的部份。但上表大部份的契約內容僅要求承包單位提出例行性的報告，或部份要求受委託單位自行評估服務品質及進行滿意度的調查外，有關績效的監督主要仍是委請外部專家學者進行的評鑑，並用以做為續約的主要參考標準。(二) 契約規範之嚴密性差異依公共選擇理論之觀點，行政科層在形塑組織變遷時，會反應出其自利的一部份，但受到不確定性程度之影響，如果導入規則的結果難以預測時，他們會試著去
39、縮小其所面對之風險，此時契約會盡量試著涵蓋所有的突發狀況，這表示組織是以避免風險的方式來進行契約委外(Walsh et al., 1997: 28)。對照上表內容可知，這種觀點在招標式契約委外(公設民營、個案管理、居家/日間照顧)較為明顯，而補助式契約(收容養護)其契約規範內容則相對較為寬鬆，這主要有幾個原因所造成： 評鑑制度完備性：目前有關老人及身心障礙福利機構的評鑑制度已較具規模，特別是相關社會立法中多已要求中央及地方政府負起監督之責任，並進行全國性之評鑑，評鑑結果已成為簽約之依據標準，分擔了契約內容之規範要求，受訪者 I 指出：我們之前像那個評鑑結果，那個服務品質比較差的，我們也主動跟他
40、們解約像這次中央來考核的時候，他們也列有說你們不能跟丙等、丁等的訂定合約，不能送老人過去 。 契約之形成過程：本項契約之形成通常較不需經過採購法之規範，再加14上定型化契約的設定，因而避免了相對較為嚴謹的審核過程，基於避險的角度，若經過愈多專業之詳細審視，契約條文將會愈來愈嚴謹，補助式契約因省略招標過程，較不會產生招標式契約內容之制度化現象，受訪者 B 表示：我們就是只要跟立案機構去訂合約就行了，那合約又因為中央又有定型稿，所以就比較爭議不大，所以就沒有經過採購單位 。 競爭性市場：機構照顧產業相對較具規模，市場的競爭有助於降低承包單位的投機主義，即使私部門在此供給市場中占有相當大的比例，委託
41、單位亦對整個契約委外較為放心，受訪者 D 表示：我們覺得假如你這個機構做的不好的話，我們會跟你終止合約關係，我不怕說我人送不出去，因為有一大堆機構等著要 。(三) 非正式制度的正式化趨勢除了一般我們所熟知的監督工具，如法定人員資格、評鑑等部份，許多原本較為非正式性，且在既有政府法規較無明定的契約管理工具，亦慢慢被納入契約內容中，其中以居家、日間照顧及個案管理服務的委託契約最為明顯，已有委託者要求承包單位建立人員考核制度，明訂辦理內部個案研討，舉行或參加由政府所舉辦的聯繫會報，並將之形成記錄，讓此種原本是相對做為公私部門間非正式性溝通的制度，有慢慢正式化之趨勢。不過非正式性關係的衰微對契約管理者
42、並非全然就是有益，Van Slyke(2003: 306)指出，若為了增加責信而要求服務供給者提出更多的報告時，這同時也加劇對管理者能力之挑戰，當報告要求增多，行政成本也同時跟著增加；這另一方面亦顯示，在衡量地方政府進行契約委外之交易成本時，除了監督及管理之外，亦需留意教導或是訓練承包單位如何符合契約要求或是政府之規定，雖然服務的直接成本降低，但間接性的交易成本卻因而上昇(DeHoog and Salamon, 2002: 329-330)，部份契約管理者的意見反應出其在輔導或培植承包單位能力之努力：但是我覺得我們目前在鄉下嘛，社會福利團體還在成立的初期跟中期之間，我們還在教他們怎麼做，還在一
43、邊教他們怎麼做，而不是單純契約成立就不管了(受訪者 E)。當初是認為說，因為我用這樣的契約我可以節省人力，可是我發現其實並沒有節省所謂的人力，你要花更多的時間去監控他，你委託出去的方案跟品質，包括怎麼樣去教，或是跟他們聯繫去寫所謂的服務的紀錄，或是說他們服務上面的流程(受訪者 G)。15他可能是沒有注意合約的內容方式，我可能要他什麼時候要交一些會議紀錄，什麼時候要交一些主管報告，或是說他的個案訪視，訪視的情況，所以我們承辦員還要隨時去回顧我們的合約內容，如果有寫的話我們還要提醒他們，所以這方面也是非常的辛苦(受訪者 H)。(四) 專業化規範之兩難在現行的採購制度中，對招標單位常會有參與投標的門
44、檻訂定，愈是專業化的照顧項目，其所需的專業化要求愈高，例如，部份居家服務契約委外要求聘任具社會工作師執照或社會工作學系相關畢業，且曾於社會福利相關機構從事社會工作滿兩年以上者擔任工作人員，甚至要求聘用之新進人員若未接受過相關服務督導員訓練者，必須於一年內補足該項訓練。這部份雖然保障了服務的品質，但對以往接受政府補助的小型志願部門而言，將難以跟現有的市場佔有者競爭，在競爭性市場尚未成熟，而新的單位無法進入供給市場之際，反而不利於契約之管理，形成了一種”專業化規範之兩難”，Brown and Potoski(2003: 278-79)即指出，一個非競爭性的市場本身就足以讓契約委外陷入風險中，政府亦
45、需相對投入各種監督工具，以避免代理者之投機行為。但目前的投標或契約要求即可能使得發展不完全的照顧市場持續下去，並將既有屬於公民社會觀點較為著重，有關自發性的志願部門被排除在服務供給之外，部份受訪者即指出這種現象：那身障團體一個自閉症團體他要來接的時候，對不起，沒有採購，你不是我的合約廠商，你根本就沒有辦法跟你的自閉症的孩子去提供居家付費的，所以補助才會有更多的人來，才會有競爭阿，這樣才是一個產業啊(受訪者 A)。自從居家服務出來之後，變成說把這個居家服務的東西把半專業引到比較專業性的東西，他們也想要做居家服務，可是其實他們那個團體沒有那個條件，民間慈善團體沒有那個條件，再來就是，他會覺得他們失
46、去那個發展空間(受訪者 F)。三、專業才能(competence) 之挑戰雖然學者多認為訂定契約前的公私部門協商之重要性並不亞於事後的管理，但因採購法之規定，契約等同於招標文件，除非是透過契約管理者與民間單位之非正式性關係，否則此項制度設計幾乎沒有提供公私部門預先互動的誘因。於是，契約內容的訂定與管理責任常落在契約管理者的身上，除了需具備正式關係所要求的科層知識，更需處理與民間單位的合作關係，這便考驗著契約管16理者的職能或才能，並產生知識、技巧與價值層面(OHagan, 1996: 9)之挑戰：(一)知識與技巧地方政府的社會服務契約管理者並非全部都具備社會工作專業訓練之背景，但不可否認的是，
47、以其考試的門檻來說，社會工作相關科系學生仍是較容易進入社會行政部門，這本是一項優勢，但可惜的是，在傳統的社會工作教育中，較屬間接服務的社會行政訓練往往較不受重視(Patti, 2003; 賴兩陽，2004：230)，因而使學生對採購法規以及契約知識相對陌生，當其進入這個領域後，相關技巧亦容易顯得缺乏；更何況隨著地方政府委外項目日漸專業化之趨勢，更讓受訪者感受到督導與監督才能之侷限性與不足，其主要呈現在以下兩個部份：1.採購法與契約內容之訂定依循採購法及相關法律條文所制定的契約內容，已成為社會行政人員辦理契約委外的首要挑戰，法律性的契約用語對於傳統的社工專業訓練常是陌生，唯有長期經驗之累績或持續
48、性學習，才有助於相關知識之增長，缺乏此部份的才能讓受訪者感受到侷限性：社會局這邊的採購，我們的人對於採購法其實也是迷迷糊糊，不是那麼的清楚( 受訪者 A)。對契約的簽訂，還是有很多自己不懂的用的字眼，或者是自己在制度上面沒有辦法想得那麼多，會希望自己會有更多的機會可以去瞭解全貌，而不是只是用到的時候才去找(受訪者 G)。在社會行政部門來講，其實對採購法不了解的人很多很多，因為你要懂採購法，你可能要上課去受訓，你要經常接觸你才知道這個條文的來由，然後這條文要怎麼去寫，所以在整個形成，其實在我們這個部門來講，我們做的也是蠻辛苦的(受訪者 H)。2.專業之督導與監督社會立法中社會權之擴張，讓政府契約
49、委外的項目亦日漸專業化，這表示契約管理者熟悉的業務環境之變動高過個人才能之增長，逐漸呈現出委託人與代理人理論所稱，代理人所持資訊較委託人充足之不對稱現象，並限制管理者進行專業督導與監督之成效：17發現事實上那些東西指委外之服務 蠻專業的喔，那已經有一點算特教的領域了，如果我們去稽核好像，好像也有一點專業上不足的問題因為有些時候行政跟專業是有一些落差存在，我發覺到事實上已經有點擠不出東西的感覺，有點沒有辦法去做一個很好的一個，就是說業務上的督導(受訪者 D)。(二)價值價值是相對抽象的東西，雖較不具體，但卻是主導著契約委外之方向與目標，政府若想掌握承包單位的責信，便需確認契約過程的目的與目標(Peat and Costley(2001: 57)，如果管理者缺乏明確的理念，為求管理所搜集到任何有關績效的資料是沒有用處的(Behn, 2003: 587)。而就訪談之資料可知，由於目前地
