1、住宅建设用地使用权自动续期解释学研究 生青杰 河南城建学院 摘 要： 由现代法律解释学来看, 具有当地城镇户口或在当地缴纳社会保障费一定年限以上, 且户均住宅建筑用地面积及房价总值在住宅所在地省级人民政府规定范围内的住宅建设用地使用权期限届满时, 自动续期 70 年, 免交费用;超过标准且原建设用地使用权期限届满时, 住宅依然安全使用的, 按照不高于所购住宅坐落位置标定地价 10%的标准支付, 续期以该建筑物的安全剩余寿命为准, 且最长不超过国家规定的住宅建设用地使用权的最高年限。关键词： 住宅建设用地使用权; 自动续期; 续期费用; 续期期限; 作者简介：生青杰 (1969) , 男, 河南
2、南召人, 河南城建学院法学院教授, 主要从事城乡规划法研究。收稿日期：2017-02-17基金：河南省政府决策研究招标课题“河南省农村宅基地与城镇用地转换模式研究” (B763) Received： 2017-02-17中华人民共和国物权法 (以下简称物权法) 第一百四十九条第一款规定:“住宅建设用地使用权期间届满的, 自动续期。”但自动续期是否有偿、期限多长等问题在物权法制订期间就是人们关注的热点之一, 随着温州“二十年产权到期”事件再次引起学界关注。学者们纷纷提出, 应由全国人大常委会尽快做出立法解释。本文用法律解释学的方法, 对住宅建设用地使用权自动续期的立法解释加以探讨。一、自动续期的
3、特性在物权法的制定过程中, 建设用地使用权届满后续期就一直存在争议。物权法第一、二、三次审议稿均沿袭城市房地产管理法等法律规定。在审议过程中, 全国人大法工委提出, 住有所居是关系到广大群众能否安居乐业的根本问题, 因此在建设用地使用权续期上应明确区分住宅与非住宅, 分设不同的规则。第四次审议稿规定了自动续期的规则, 直到物权法通过。从物权法第一百四十九条及相关条款看, 该条有四层含义:一是权利的自动性。住宅建设用地使用权期间届满时, 不需要向政府提出续期申请即自动顺延。自动续期是与申请续期相对应的概念, 住宅建设用地使用权与非住宅建设用地使用权的区分之一便是自动续期。二是权利的独立性。住宅建
4、设用地使用权期间届满, 不像专利权期限届满专利权即消灭的规则, 也不像商标权一样逾期不申请者予以注销的规则, 而是采用住宅建设用地使用权届满自然续期, 不用重新进行登记, 使用权仍有效。三是权利的成长性。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期, 依照法律规定办理。而对住宅用地使用权期间届满的, 仅规定自动续期, 并未明确规定依照法律规定办理, 这是立法有意做一个留白。四是权利的创设性。物权法第十三章规定了宅基地使用权, 明确了宅基地使用权的用益物权属性;物权法第一百五十三条规定, 宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用中华人民共和国土地管理法 (以下简称土地管理法) 等法律和国家有关规定。而依照
5、土地管理法, 宅基地使用权依然遵照无偿、无期限的规则。由此, 可以理解为立法机关有意在为城市居民创设一个既不同于非住宅建设用地使用权, 又不同于宅基地使用权的城镇住宅用地使用权的独立权利;而对这一权利, 只表达了自动续期这一特征, 其他特点需要以后继续探索。结合中华人民共和国城市房地产管理法 (以下简称城市房地产管理法) 第二十二条与中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 (以下简称城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例) 第四十一条, 按照新法优于旧法的原则可以解释为:物权法第一百四十九条规定优先于上述两个条文。住宅建设用地使用权期间届满, 国家并未取得该土地的权属, 更不能取得土
6、地上建筑物、其他附着物的所有权, 土地使用权仍归原权属人;住宅建设用地使用权期间届满, 不是政府收回土地使用权的法定事由, 不产生政府收回的后果。住宅建设用地使用权期间届满, 不像非住宅建设用地使用权一样需要政府的批准, 而是无须批准, 不用重新签订土地使用权出让合同, 不用重新办理登记手续, 土地使用者仍有继续使用土地的权利。住宅建设用地使用权届满时, 不用再一次交土地使用权出让金, 是不缴费还是只交付少量土地使用费尚不明确。二、自动续期的费用(一) 从法律解释来看, 自动续期有偿还是无偿尚不明确从物权法第一百四十一条来看, 物权法并没有改变土地有偿使用的规则, 因此物权法第一百四十九条规定
7、的自动续期, 并不能想当然地理解为无偿续期;从物权法第一百四十九条两款内容的对比来看, 不能把住宅建设用地使用权理解为像非住宅用地通过缴纳土地使用权出让金那样一律作为有偿处理。也就是说, 认为住宅用地使用权自动续期就是一律有偿或无偿的观点, 在法条本身得不到有力的支持。中华人民共和国宪法 (以下简称宪法) 第十条规定, “城市的土地属于国家所有”, “土地的使用权可以依照法律的规定转让”;第十五条规定, “国家实行社会主义市场经济”。国有土地实行有偿使用是建立社会主义市场体制的必由之路, 即使是宅基地使用权也开始探索有偿使用问题。若是免费且无限制的自动续期, 就像宅基地使用权没有危及集体土地所
8、有权一样, 住宅建设用地使用权也不会危及国有土地所有权, “但会导致建立在土地所有权和使用权分离基础上有偿使用的土地制度又回到了计划经济时代, 显然是一种制度性倒退”1, 因此把自动续期理解为无条件无期限全部免费, 与宪法及物权法的立法宗旨并不一致。宪法第三十三条规定, “国家尊重和保障人权”。住房权是公民的基本权利, 也是人权的重要内容, 但是, 对于符合一定条件的住宅用地使用权免交费用, 并不与宪法相抵触。在立法本意上, 考虑到住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费, 是关系到广大群众切身利益的问题。绝大多数住宅建设用地使用权的期限为 70 年, 如何科学地规定建设用地使用权人届时应当
9、承担的义务, 目前还缺少足够的科学依据, 几十年后, 国家富裕了, 是否还要收土地使用金, 应当慎重研究, 物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定, 也不影响国务院根据实际情况做出相关的规定。因此, 本条对建设用地使用权期间届满后是否支付土地使用费的问题未作规定2。物权法起草者之一、全国人大常委会法制工作委员会原民法室主任姚红认为, 我国的居住形式以单元楼为主, 假如采取非住宅建设用地的申请续期模式并不现实, 所以为了便利百姓, 就采用了自动续期模式。自动续期后要不要再交土地使用权出让金, 当时立法没说交钱, 也没说不交钱3。王利明教授回顾参与立法讨论的情形时, 指出:“在讨论过程中, 对于
10、是不是自动续期, 大家的意见比较一致, 没有太大分歧, 分歧主要在于自动续期要不要收费, 争论很激烈。但后来法律委向全国人大常委会报告提出, 收费问题以后再规定, 所以该条确实回避了这一问题。物权法最终并未对此作出规定。这主要是因为该问题关系到广大人民群众切身利益, 需要慎重对待, 毕竟当时住宅建设用地使用权到期的情况还很少, 问题还不突出, 还有时间对此问题做进一步深入研究, 然后在此基础上做出合理规定。”4(二) 从经济学、社会学解释来看, 应坚持有偿续期原则城镇住宅具有消费和投资双重属性, 城镇住宅建设用地也具有福利保障和商品性双重属性, 它们既是商品, 又是社会福利保障。忽视商品性,
11、一律实行无偿续期, 是错误的。忽视福利保障特性, 一律按市场规律, 发挥价格机制的功能, 实行有偿续期, 也不可取。对多数住宅建设用地还是要遵循市场规律, 实行有偿续期原则。住宅建设用地有偿续期有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用, 从而实现土地资源优化配置。“住宅建设用地使用权免费续期会加剧土地资源利用效率低下和土地资源稀缺性之间的矛盾。”5无偿自动续期带来的“土地兼并”, 使得本来就紧张的土地资源集中在少数人手中6, 且在土地使用权期满后, 其继续无偿占用大量土地, 造成土地资源的闲置和浪费。“无偿无期限自动续期, 会造成大量国有资产流失, 影响城市建设以及其他公共福利和民生事业。”
12、1反之, 有偿续期将增加蓄房成本, 缩减炒房利润空间, 抑制投机性购房, 减少囤房炒房量, 促使房产资源向中低收入阶层流动7。“免费续期还会在购买商品房与没有购买 (以及没有能力购买) 商品房的公民之间产生不公平, 因为无偿续期后的土地使用权近乎所有权, 定会导致新时期土地兼并, 使得土地资源和房产资源迅速集中在有财力的阶层手中, 这相当于一部分人花了很小的代价占有了全体人民应该拥有的财富, 进一步拉大了贫富悬殊。”8(三) 从住房政策角度解释来看, 自动续期也应包含无偿续期的内容, 并可设立专门基金物权法确立自动续期制度, 应是为了保障人民安居乐业, 实现社会长治久安, 是立法对人民的基本财
13、产权或作为基本生存条件的住宅, 给予特别的保护9。只要实行市场经济, 在现有宪政框架下, 就采取土地使用权有偿有期限使用, 只要土地使用权是有期限使用, 就必然存在期满后续期的问题。自动续期是一个价值昭示, 让居民有一个稳定的、长期使用的、可预期的标准。另外, 虽然房屋所有权是没有期限的, 但房屋是有设计年限的, 按目前的标准设计年限是 50 年, 而住宅建设土地使用权最高年限是 70 年。解决住房问题, 就要发挥市场在配置住宅建设用地使用权上的决定性地位, 也就是自动续期与有偿使用是兼容的;同时, 解决住房问题又不能全部交给市场, 还要发挥政府的作用, 所以自动续期与无偿使用也并不矛盾。即使
14、是有偿续期, 住宅建设用地的缴费与非住宅建设用地的缴费也应有显著区别, 能达到节约和合理使用土地的目标、抑制住房投机即可, 政府不应再从中牟利;住宅建设用地的缴费可不纳入统一的财政账户, 而是设立专项基金, 专门支持社会保障房的建设;在坚持住宅建设用地使用权有偿续期的前提下, 针对特定情况制定免费的标准。(四) 从住宅立法史来看, 规定免交费用的条件是有其历史文化基因的1982 年 12 月 4 日第五届全国人大第五次会议通过新的宪法, 第一次确立了城市土地归国家所有制度。1983 年 5 月 25 日经国务院批准, 1983 年 6 月 4日城乡建设环境保护部发布了城镇个人建造住宅管理办法,
15、 该办法曾是城镇个人建造住宅的重要行政法规, 在我国城镇住宅史上发挥了重要作用。随着社会经济条件的变化, 其现已被土地管理法物权法城市房地产管理法中华人民共和国城乡规划法代替, 2008 年 1 月 15 日国务院令第 516号明文废止。但从该办法也可以看出城镇住宅用地的历史脉络, 对理解当下的住宅建设用地使用权不无裨益。该城镇个人建造住宅管理办法规定, 凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工, 都可以申请建造住宅。城镇个人建造住宅的建筑面积, 由各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定, 但按城镇正式户口平均, 每人建筑面积一般不得超过二十平方米 (包括在本城的异地住宅) 。按照该
16、规定, 当时政府负责给居民或职工提供住宅, 那么对个人而言, 住宅建设用地的使用自然是免费的。如果从历史的视角来看, 住宅建设用地使用权自动续期时, 有城镇正式户口且建筑面积在规定标准内者免交费用, 这是有其历史文化基因的, 因此在考虑免交费用时仍可延续这一标准。但在当前户籍制度改革的背景下, 不少政策文件把缴纳社会保险基金作为户口的替代性条件, 因此把缴纳一定年限的社会保障金作为取得免交费用的标准也是适当的。此外, 由于住宅的区位价值很大, 为防止少数人长期独占良好的区位, 可在建筑面积上再加上房价总值的限定。基于住宅用地面积差异较大, 不太好把握, 仍沿用住宅建筑面积作为标准也是恰当的。(
17、五) 从实践经验来看, 住宅建设用地使用权续期费用仅具有杠杆作用, 与非住宅续期费用有显著区别1. 香港的经验对制定续期收费标准具有参考价值新中国成立初期, 城市土地以私人所有制为主10, 然后逐步推动国有化改造, 直到 1982 年宪法确立了城市土地归国家所有的体制。城镇建设用地实行无偿无期限使用制度。随着改革开放的深入, 深圳借鉴香港的土地批租制度, 于 1987年 9 月 9 日第一次以协议方式将一块土地以 106.4 万元的价格出让给中国航空技术进出口公司深圳工贸中心, 使用期限为 50 年, 揭开了城镇国有土地有偿有期限出让的序幕。之后, 在福州等地试点。试点成功后, 推动了 198
18、8 年宪法修改工作, 修正案规定:“土地使用权可以依照法律规定转让。”随后城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例城市房地产管理法土地管理法物权法相继出台, 构建了城镇国有土地有偿有期限出让制度。城镇国有土地有偿有期限出让对促进土地资源节约与合理使用意义重大, 但是带来的问题就是建设用地期满后的续期问题, 特别是住宅建设用地续期问题。香港的土地续期也极具参考价值。其主要依据政府租契条例新界土地契约 (续期) 条例等。使用期满后, 自动续期;期限与上一次土地批租年限相同, 续期不需补交地价, 仅需每年缴纳新地税, 标准为年度差饷的 3%, 差饷为房产年度总租金的 5%, 因此续期业主的年应缴新地税仅
19、及房产年租金的 1.5、市场地价的 1 。此项制度在很大程度上仅具象征意义, 得到广大业主的认可, 已臻成熟11。2. 国家对公有住房和经济适用住房上市补缴土地出让金的标准对制定续期标准有借鉴意义国家对公有住房和经济适用住房上市如何补缴土地出让金已经有明确的规定, 这在解释住宅建设用地使用权续期的缴费标准时, 也有借鉴价值。1999 年财政部、国土资源部、建设部关于印发已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定的通知规定:“已购公有住房和经济适用住房上市出售时, 由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。缴纳标准按不低于所购买的已购公有住房或经济适用住房坐
20、落位置的标定地价的 10%确定。”国务院机关事务管理局关于印发中央在京单位已购公有住房上市出售管理办法和北京市公有住房上市出售实施办法均规定, 上市出售的已购公房按当年房改成本价的 1%补交土地出让金12。住宅建设用地使用权续期时, 为防止地方政府涨价的可能, 可规定按照不高于所购住宅坐落位置标定地价 10%的标准支付土地费用。3.深圳市到期房地产续期若干规定对制定有偿续期标准并无参考价值随着深圳市最早一批通过行政划拨方式取得的经营性用地 (20 年) 的陆续到期, 深圳市首次集中出现了国有土地使用权期满的问题。为妥善解决该问题, 2004年 4 月 23 日, 深圳市到期房地产续期若干规定
21、(深府200473 号) 发布施行。按照该规定, 到期房产续期补交地价数额为公告基准地价的 35%, 并按约定年期一次性支付。2016 年 4 月 19 日深圳市规划和国土资源委员会发布关于土地使用权续期有关规定的说明, 指出深圳市到期房地产续期若干规定特指在深圳存在的、特殊的行政划拨用地。该规定所针对的对象是在深圳市房地产权利证书登记的土地使用年期届满的行政划拨性质房地产, 及原行政划拨用地补交地价后转为出让用地但原年期未重新调整而土地使用年期已届满的房地产。这一规定对通过出让方式获得土地使用权续期的交费标准并无参考价值。三、续期期限续期期限与续期是否有偿是自动续期规则的两个有机组成部分,
22、缺一不可。各界对续期期限规则的讨论集中在续期期限的上限和续期次数上。续期期限规则技术性较强, 很难通过文意解释、体系解释、立法史解释等进行推论, 本部分主要从学理解释与比较法解释的角度论证。(一) 续期期限的上限物权法第一百四十九条仅规定自动续期, 对续期的上限并未明确。有学者认为, 应以建筑物的剩余寿命为标准确定续期期限13;有学者主张以房屋安全使用年限作为续期年限, 但最长不得超过国家规定的住宅建设用地使用权最高年限14;也有学者解释说, 续期期限应为法律规定的最长期限, 例如居住用地70 年15;另有学者解释为原合同约定期限的延长16。笔者认为, 无偿自动续期与有偿自动续期的续期期限应有
23、所区别。无偿续期主要关注住宅的保障性, 为了实现居民的安居乐业, 维护社会长治久安, 其续期期限应较长些, 但也无须以住宅建设用地使用权届满时建筑物是否存在为条件。因此无偿续期的期限应为法律规定的最长期限, 例如居住用地 70 年, 让居民免费享受一次住宅建设用地使用权的福利还是可取的1。有偿续期主要关注住宅的财产性, 基于物尽其用的原则, 要以原土地使用权期限届满时地上建筑物是否存在为前提。王利明认为, 自动续期要以该土地性质是住宅用地, 且有住宅存在为条件17。崔建远认为, 建设用地使用权期间届满前地上建筑物、构筑物及其附属设施倒塌, 且一直未复建, 待建设用地使用权期间届满时, 不再自动
24、续期18312。从比较法解释看, 日本借地借房法第五条明确规定:借地权无论是明示更新抑或是默示更新, 均应以借地权存续期间届满时有建筑物情形为限。因此有偿续期的期限应以该建筑物的剩余寿命为限, 但考虑到装配式建筑的发展趋势, 同时规定最长不超过国家规定的住宅建设用地使用权的最高年限的观点, 是较为适宜的。(二) 续期次数有学者解释为无限次续期19。崔建远认为, 为了避免国家失去优化土地用途的权力, 自动续期不应超过一次18312。笔者认为, 国有土地使用权实行有限期使用是基本的法律原则, 建设用地使用权作为用益物权进行期限限制也合乎法律逻辑, 因此主张无限次续期与现行的法律制度并不兼容。无论是
25、有偿续期还是无偿续期, 以续期一次为宜。至于无偿续期的, 一次续期 70 年后怎么办?那可根据当时的法律环境再进行研究。结语综上所述, 对住宅建设用地自动续期的续期规则可做以下解释:具有当地城镇户口或在当地缴纳社会保障费一定年限以上, 且户均住宅建筑用地面积及房价总值在住宅所在地省级人民政府规定范围内的住宅建设用地使用权期限届满时, 自动续期 70 年, 免交费用;超过标准且原建设用地使用权期限届满时, 住宅依然存在的, 按照不高于所购住宅坐落位置标定地价 10%的标准支付土地费用, 续期以该建筑物的剩余寿命为准, 且最长不超过国家规定的住宅建设用地使用权的最高年限。所交的住宅建设用地费用设立
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