1、我国产业链环境立法初探 周建勋 北京市西城经济科学大学 摘 要： 2017年 9月发生的“舍弗勒”事件, 反映了国家坚持环保不动摇的决心, 但也凸显了我国在产业链环境立法方面重排污行为, 轻产业链污染识别;重末端治理, 轻产业链关联;重卖方环境责任, 轻买方环境责任的问题。在产业链环境污染的背景下, 我国环境法治有必要借鉴西方国家的环境法治经验, 在坚持现行立法的基础上, 建立企业环境法律责任可追溯制度, 强化绿色采购的环境法律责任, 逐步完善我国的产业链环境立法。关键词： 产业链; 产业链环境污染; 产业链环境立法; 可追溯性; 绿色采购; 作者简介：周建勋 (1974-) , 河北黄骅人,
2、 毕业于首都师范大学法学专业, 硕士, 讲师, 主要从事民商法、环境法方面的研究。收稿日期：2017-11-20Chinas Environmental Legislation on Industrial ChainZhou Jianxun Beijing Xicheng College of Economics Science; Abstract： The “Schaeffler“ incident that occurred in September 2017, reflected the states determination to insist on environmental pr
3、otection, but also highlighted the existing problems in the legislation on industrial chain, such as: (a) heavy blowdown, light industrial chain pollution identification, (b) heavy end management, light industrial chain connection, (c) heavy sellers environmental responsibility, light buyers environ
4、mental responsibility. In the context of industrial chain environmental pollution, in order to avoid the recurrence of the “Schaeffler“ incident, it is necessary to draw lessons from the Western countries experience of environmental rule of law, to establish the traceability system of environmental
5、legal liability, to strengthen the environmental legal responsibility of green procurement, to improve the legislation of industrial chain environment in China.Keyword： industrial chain; pollution of industrial chain; environmental legislation of industrial chain; traceability; green purchase; Recei
6、ved： 2017-11-202017年 9月一封舍弗勒公司“紧急求助函”引爆环保圈。标榜崇尚环保理念、高度重视自身及供应商环保责任的德国舍弗勒公司, 竟然在相当长的时间里, 选择存在环保违法顽疾的界龙公司作为其滚针原材料的唯一供应商, 甚至在界龙公司被责令关停后, 作为采购商的舍弗勒公司成为了“紧急求助”政府延期处罚的主角。当政府部门对舍弗勒公司的危言耸听给予了强有力的回应后, 舍弗勒公司又表示“事态可控”, “舍弗勒”事件暂告结束。表面看, “舍弗勒”事件是产业链机制问题, 但从存在环境违法问题的供应商能长期寄生在汽车产业链的角度看, 我国环境立法对产业链上的环境污染缺少规制才是这一事件发
7、生的根源。1 我国产业链环境立法欠缺在“互联网+”和新经济体不断涌现的今天, 产业链认知, 已经成为当前我国产业经济发展的共识。与此同时, 产业链环境污染问题也愈发突出, 但是我国产业链环境立法却很欠缺。1.1 重排污行为控制, 轻产业链污染识别我国现行环境法律法规历来强调环境要素的污染防治和自然资源的合理利用, 有关环境标准绝大多数也是以环境要素以及行业污染排放为对象加以制定的。环境立法主要聚焦在排污单位的控污与治污, 而与排污单位密切关联, 由不同产业经济主体组成的产业链上的环境污染及其应承担的法律责任, 却没有被环境立法所识别。过分注重对产业经济中个别排污行为课以环境法律责任, 缺少从产
8、业链角度反思和审视环境保护法律制度的规范和落实。1.2 重末端治理, 轻产业链关联可追溯性是产业链企业间关联的重要表现。在产业链上某个“点” (企业) 出现的环境问题, 可能在产业链的某些中间环节就已经有了预兆, 如果在这些中间环节进行环境治理, 效果恐怕要比污染发生后的末端治理要好。申言之, 如果环境立法对产业链中处于“节点地位”的企业, 诸如处于产业链前端的组装、采购等企业的关键行为, 加以环保法律的规范, 便可以最大限度减少其选择存在环境违法行为供货商的可能, 从而促使企业减少环境违法行为的发生。1.3 重卖方责任, 轻买方责任我国现行与产业经济运行密切相关的环境立法 (主要包括清洁生产
9、法循环经济促进法固体废物污染环境防治法以及节能法等单行法) , 缺少对产业链上企业环境违法的震慑力。稍加分析不难发现, 这些立法指导性条文较多, 并且仅就企业的生产、销售等行为规定了法律责任, 但不涉及产品采购等关键环节。例如, 在清洁生产法仅有的五个法律责任条文中, 只有一个条文规定对生产、销售有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料的行为, 应依照产品质量法和有关民事、刑事法律的规定, 追究其行政、民事、刑事法律责任。循环经济促进法仅有的八个法律责任条文中, 只对列入淘汰名录的产品、设备, 粘土砖和无再利用产品标识的产品三个对象明确“禁止销售”, 而非“禁止采购”。固体废物污染环境防治法
10、的法律责任条文中, 仅有一个条文对淘汰的设备或者生产工艺, 禁止生产、销售、进口或者使用。此处的“使用”指的显然是生产方, 并且, 对采用这些应予淘汰的设备或者工艺生产的产品, 应如何对待, 法律责任中没有具体规定。节能法中对明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备, 同样仅规定了禁止生产、销售、进口;对明令淘汰的用能设备或者生产工艺, 禁止使用, 严重的应予关停。但是对采购这些以明令淘汰的设备和工艺生产的产品的采购方, 是否应予追责, 却没有规定。正因如此, 使得如舍弗勒公司那样, 采购了环境违法企业的产品后, 不仅毫无愧意, 环境法律也对其无法追究。众所周知, 社会主义市场经济
11、本质是法治经济。产业经济的绿色发展, 需要环境法律制度的协调与保障。产业链的形成既包括生产、销售环节, 更包括采购环节。对买方市场的有效监管, 在环境治理中具有同样重要的地位。2 我国产业链环境立法的意义2.1 有利于促进环境执法能力的提升我国环境立法没有对产业链层面的规范, 使得现行环境执法部门难以针对产业链的关键环节进行有效监管。实践中, 环境执法常常陷入“污染处罚再污染再处罚”的怪圈, 不断违法, 不断处罚, 环保执法部门尽职尽责, 但又疲于奔命。环保执法部门缺少遏制和对抗规模化产业经济下环境污染的手段。例如“舍弗勒”事件中, 界龙公司从 1993年成立至今, 没办理过环评手续, 自20
12、09年起就因废水、废气等排放超标被不断处罚, 可谓环境违法问题严重。但是作为其采购方, 且标榜环保理念的舍弗勒公司, 除了在此事件发生后受到环保部和社会舆论的谴责外, 环保执法部门并不能对其长期采购环境违法企业产品的行为加以处罚。令人对环境执法有“头痛医头, 脚痛医脚”之感。试想, 如果从产业链角度进行环境立法规制, 环境执法的聚焦点将从污染排放的个体, 向其所处的产业链前端或上游转移, 对位于产业链上的上游或者前端等关键企业形成震慑, 影响和促进产业链上企业发生符合环境保护方向的调整和重组, 有效降低执法成本, 获得事半功倍的执法效益。2.2 有利于防止产业链关联企业间环境守法与违法成本的倒
13、置现象产业链上的企业之间, 固然可以通过合同方式将环保责任相对化、内部化, 但由于利益最大化的资本属性, 和环境污染的外部性, 难以确保整个产业链的环境保护法律责任的最终落实。同时, 我国没有产业链环境法律责任的规范, 产业链的各关联方没有环保责任内部化的外在动力, 使得自觉改善环保治理的企业守法成本提高, 产品价格优势降低, 很难与缺少环保投入的同类企业进行竞争。如此倒置的结果, 属于典型的“劣币驱逐良币”。3 国外产业链环境立法经验3.1 欧盟产业链环境足迹指令为寻找降低产业链对环境影响的最佳方法, 西方国家早在 20世纪 60年代就开展了产品生命周期研究, 并提出了生命周期评价方法 (L
14、ife Cycle Assessment, LCA) 1, 2013年, 欧盟在此基础上, 同时发布了评估绿色产品和绿色企业的方法指南, 分别为产品环境足迹评价方法 (Product Environmental Footprint, PEF) 和组织环境足迹评价方法 (Organization Environmental Footprint, OEF) 2。其中, PEF 方法完全基于生命周期评价方法 (LCA) 。这一评价方法被广泛用于产品的设计、制造、认证、采购和营销等多方面3。作为一种具有环境准入意义的方法和标准, 环境足迹评价方法通过对一种或多种环境要素从产品设计、生产、消费直至回收利
15、用或处置等环节的追踪评价, 并经过科学测算, 对产品的资源利用效率、产业链的环境风险等进行判定, 使企业、政府和消费者更全面地比较产品及其背后的产业链对环境影响的程度。3.2 绿色采购法制化国外愈来愈重视产业链在采购环节的环境法律责任, 研究并实施了绿色采购制度。所谓绿色采购就是指在充分考虑环境因素的前提下, 通过采购-供应双方的紧密合作, 以使产品从物料获取、加工、包装、仓储、运输、使用到报废处理的整个过程中对环境的影响最小为目的而采取的一系列行动4。欧盟等国积极倡导绿色公共采购 (GPP) , 2014 年 3月, 欧盟官方公报 (OJEU) 公布了三部新版欧盟公共采购指令, 包括替代原先
16、两部指令的公共部门指令 (2014/24/EU) 与公用事业部门指令 (2014/25/EU) , 以及首次引入的有关特许经营的指令 (2014/23/EU) , 强调要更多考虑采购行为对环境、社会与创新等诸多方面的影响, 欧盟运作条约 (综合版) 中也纳入了减少采购对环境影响的多个条款。5如果说, 环境足迹评价方法是对产业链企业间环境法律责任可追溯性的积极探索, 那么绿色采购则是对这一可追溯性的制度保障。也正因此, 西方国家才不断拓展绿色采购、绿色消费等有关产业链上买方市场环境治理的法制化途径。4 完善我国产业链环境立法的初步建议“环境法就是有关以保护环境为目的, 调整与环境相关的人类行为的
17、法律规范的总称”6。我国产业链环境立法应借鉴西方国家环境足迹的理念, 在坚持控污治污的基础上, 摸索环境立法向产业链层面延伸的规律。基于产业链的“点”和“线”, 一方面以产业链“链上”企业间的关联性为切入点, 从责任追究出发, 建立链上企业的环境法律责任的可追溯制度, 另一方面关注产业链上的“联结点”, 强化企业绿色采购的法律责任。4.1 建立链上企业的环境法律责任的可追溯制度这里的“企业环境法律责任”, 既包括从建设前期到竣工投产全过程的企业污染源管理中的法律责任, 也包括产品从设计到生产符合各项环保标准的责任。这里的“可追溯”主要是指在一旦发生企业被追究环境法律责任的情况下, 可以沿产业链
18、找到与该企业相关的原材料供应方、产品采购方及其他产业链利益相关方。企业环境法律责任可追溯制度的实施起点可以是企业因环境违法受到的环境行政处罚, 也可以是受到环境司法裁判的追究。除涉及国家法律、行政法规规定的特别情形外, 环境执法部门依法有权根据企业违法情节, 采取限制交易期限、直至向法院申请禁令等冻结交易的方式, 限制或者禁止与该企业的产品相关联的采购、消费等行为, 并向社会公示。对违反规定继续进行交易的, 环保部门有权予以相应的处罚, 并采取诸如责令召回, 予以符合环保要求的无害化处置等措施, 从而斩断以损害环境为代价的产业利益链条。这样, 位于产业链上相关联的企业将会意识到, 忽视环境法律
19、责任将是得不偿失的, 只有链上企业都自觉将环境法律责任内化为各自企业环境管理的一部分, 实现产业链的“绿色化”, 才能有利可图。改变“先污染, 后治理”的环境治理模式, 扭转“劣币驱逐良币”的不良现象, 促进我国经济的可持续发展。4.2 强化企业绿色采购的法律责任供应与采购是产业链的关键环节, 在产业链的节点企业之间发挥着纽带作用。环境立法不能只注重卖方市场的法律责任, 更应注重买方市场, 开展绿色采购的法制化。具体而言:4.2.1 强化绿色采购规范的法律强制力当前, 无论是政府绿色采购清单, 还是企业绿色采购指南, 既不属于环境立法, 又缺乏环境法律责任的强制性规定。例如, 在政府采购方面,
20、 仅以“环境标志产品政府采购清单”和“节能产品政府采购清单”为绿色采购提供依据, 且清单仅局限于界定产品功能, 对生产过程的环保评价并不完善3。在企业绿色采购方面, 仅有商务部、环境保护部、工业和信息化部 2014年 12月联合印发的企业绿色采购指南 (试行) 进行引导。因此, 有必要对此加以修改, 建立有法律强制效力的绿色采购规则。4.2.2 修订现行立法修订清洁生产法循环经济促进法和节能法等现行立法, 确定我国绿色采购的基本原则。不仅要规范企业在生产、销售环节的法律责任, 更要规范和强化包括政府在内的采购方, 以及与生产、销售等企业存在产业链关联的其他利益相关方的环境法律责任。4.2.3
21、建立绿色申报机制为有效实施绿色采购, 可考虑建立交易的绿色申报机制。即立法明确规定企业在完成产业链上的采购行为过程中, 一方面, 基于环境行政处罚和司法裁判的社会公开性, 凡是与之进行交易的关联企业均应依据法律规定, 调查供应方的环境违法情况, 发现交易对方正在被追究环境违法责任时, 应及时停止交易, 并向有关环保部门申报交易情况, 以防止环境违法企业的产品流向产业链的下一个环节;另一方面, 应当在有关法律确定的期限内, 保留其原材料的采购、产品的销售等与产业链相关的经营环节的原始资料备查, 并将环境法律责任作为交易双方的强制性要求;必要时, 可要求交易对方提供依法取得的环保合规认证, 从而确
22、保企业绿色采购的真实性, 也可以实现产业链上的企业间环境法律责任的可追溯性。综上所述, “舍弗勒”事件尽管是偶发的环境热点, 但应见微知著, 正视我国产业链环境污染的现实, 研究和探索有效控制我国产业链环境污染治理的规律。在借鉴已有经验的基础上, 推动我国环境立法在坚持污染防治导向的基础上, 向产业链环境法治延伸, 消除环境污染在产业链上寄生和发展的温床, 确保我国产业经济的健康发展。参考文献1霍李江.生命周期评价 (LCA) 综述J.中国包装, 2003 (1) :42-46. 2付允, 林翎, 高东峰, 等.欧盟产品环境足迹评价方法与机制研究J.中国标准化, 2013 (9) :59-62. 3孙楚绿, 慕静.产品环境足迹的供应链绿色采购政策分析欧盟的实践与启示J.天津大学学报:社会科学版, 2017, 19 (1) :7-11. 4刘彬, 朱庆华.绿色采购实践研究述评J.中国人口资源与环境, 2009, 19 (1) :150-155. 5朱颖.破除繁文缛节放宽市场准入解读欧盟新版公共采购指令中的关键词N.中国政府采购报, 2014-04-11 (4) . 6汪劲.环境法律的理念与价值追求:环境立法目的论M.北京:法律出版社, 2000:94.
