1、0论我国流域管理体制的法律完善摘 要 流域水资源管理是人们科学、有效地开发、保护、利用水资源而建议的适应流域自然特性的一系列管理制度。制度是影响流域复合系统管理最为有效、最为活跃的因素，而法律制度的构建是流域管理制度完善和创新的根本要求和基本内容。流域水资源管理的目标是追求水资源的可持续利用，以流域为单位实行一体化管理，合理配置、调整和平衡不同层次的利益主体的水资源利益和社会经济利益。因此，在立法上理清相关法律关系，以流域水资源统一管理体制的建立为切入点，制定综合性的流域水资源保护法，并根据各流域的特点和存在的法律问题，因地制宜地制定专门法规、规章。关键字 水资源,流域,管理体制,流域水资源保
2、护1、我国流域管理体制的现状 (一)我国流域管理体制的历史发展我国历史上各个朝代的中央政府，都组织管理治水工作，设置水官或设立主管水利的机构，对于主要江河的治理与管理，设有专门的官员和机构；同时，指定沿河地方官员兼管河务，明确地方对河道管理与防洪方面的责任。例如“隋唐设水部，明清设置都水司主管水利；民国初期，水利事业分属内务和工商两部。1927 年政府内设水利建设属建设委员会，农田水利由实业部管理，河道整治由交通部主持。” 11947 年成立水利部。上述都是按行政区域进行管理，1并没有着重水的流域性管理，当然也就没有流域管理的体制的确定。1988 年水法确立了对水资源管理的统分结合制度。 2主
3、要集中在用水管理体制上通过取水许可制度的实施基本上做到了统一规划、统一调度、统一水质水量标准、统一发放取水许可证和征收水费，在水资源管理上还存在着用水过程中的取水、用水、排水的各个部门的分割管理，同时，在流域层次上的管理还非常薄弱，关于水资源流域管理的还没有形成一个全面、统一、明确的认识。2002 年水法建立了新的水资源管理体制，强调统一管理，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水资源统一战略规划，各级政府机关职能部门，按上级政府要求，协助水行政主管部门管理，县级政府以上的水管部门具体负责本区域的具体事项。2002 年水法特别强调了水资源的统一管理，废除了 1988 年水法统分结合管理
4、体制， 3首次确定了流域管理机构的法律地位和职权，这是符合水自然管理规律的。目前我国流域管理机构对国务院水利部负责统一监督管理工作，地方人民政府负责本区域的监督管理工作，水利部在国家重要流域1 杨桂山等著,流域综合管理导论,科学出版社,2004 年 2 月版.第 54 页。2 1988 年水法第九条规定: “国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。国务院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关
5、的水资源管理。3 我国水法十二条规定;“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”2设立流域管理机构具体负责本流域法律法规授权的职能，二者权限并没有明确的划分，同时流域管理机构和地方政府的行政关系也没有进行明确规定。（二）我国流域管理的相关立法我国没有制定统一的流域管理基本法，涉及流域管理的法律法规也对散见于各个水部门制定的法律规范中。
6、这主要表现为:宪法明确水资源是国家所有即全民所有，国务院代表国家进行统一管理，这也为其他法律制定提供理论依据；环境保护法是我国环境保护的基本法，大多数是对各种自然资源保护的基本规定，涉及具体内容的很少，只是提供环境保护的法律依据，对于流域管理并未提及；2002 年水法是我国水资源保护体系的核心，“以建立节水型社会，实现水资源的可持续利用，支持社会经济的发展目标，以提高用水效率为核心，把水资源的节约、保护、合理配置放在突出的位置，首次确立了流域管理体制，强调水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展。” 4水污染防治法从水污染角度对水资源进行治理，而我国水环境恶化趋势一直未得到有效控制，其根本原
7、因就是污染治理不能仅对水污染，而是应该从整个流域进行综合治理，不然就会导致头痛医头，脚疼治脚，从而无法彻底治理水污染。国务院制定如淮河流域综合规划、河道管理条例等一些行政法规对规范水资源的开发利用，防治水污染发生等起到有利4 张菊清论新水法的理论创新与制度创新水利发展研究 2002 年（11），第 13 页3作用。但是大多都只是水资源哪一方面发生什么重大的事故才颁布的，仅对这方面颁布的法规进行管理，仍然没有形成流域综合管理的统一思想。2、我国流域管理体制存在的问题水法规定了流域管理体制，对此也做出了许多的具体规定，但是也存在一些不足。（1）管理机构交叉，职能重叠我国没有制定统一的流域管理法，大
8、多内容分散于其他的法律法规，从规定的内容上看出对水资源管理进行各方面的管理，管理机构及其职责也是相当明确，但实际情况是各个管理机构在职权划分上并不明确，同时也并存着管理机构交叉，职责不清或者职能重叠的问题。因为每部法律法规大多都是从本部门利益出发，因此在对同一个问题上的管理就会产生交叉，职能相互重叠。例如以下事例：水污染防治法授予环保部门对水污染防治进行规划，设定流域水质标准及细化水功能区的职能，水法又赋予水利部进行水资源保护规划，全国开展水质水量监测，设立水资源保护区及纳污总量的控制；跨行政区的河流，省界、地区或者县界河流最易发生冲突和纠纷，对此我国并没有明文规定，这也导致了水资源管理的盲点
9、，这就是部门利益的最大弊端，对自身有利的全都去争，没有利益就会出现行政空白区；还有就是水法规定流域管理机构在4法律法规的授权下可以进行管理，那么那些法律法规进行了授权？那些本应该归流域管理机构管的，仅因为没有法律法规进行明确授权就不应该管吗?地方政府在本辖区对水资源进行管理，也往往导致了 1992 年以前的统分结合的管理，事实上也就成为整个流域就是由各个地方分段组成，二者都是水资源的管理者具体到职责都有管理权，那么是谁听从谁的安排呢？（2）权限安排不合理目前我国管理流域缺少一个拥有实权的行政机构进行统一组织和领导。我国流域管理机构处于一个十分尴尬的地位，水法规定国务院水资源主管机关即水利部可以
10、在全国重要流域设立流域机构，那么法律地位就是仅拥有法律和行政规章部分授权的事业单位，不是国家行政机关也不是具体的办事机构，则就不是权力主体，同时，流域管理机构也不是单纯的经济实体。因此可以说流域管理机构处在一个非常尴尬的地位，使其很难发挥它的执法能力和协调监督作用。水法明确了规定了流域管理机构的检测、编制、分配、监督检查等职能， 5看似流域机构拥有很广泛的权限，但水法大部分内容是行政管理部门的权力更多而且还很不配合流域管理机构的职责具体实施，比如说水法规定“几个部门同时拥有职责时出现了5 4水法规定（1）水资源的动态监测和水功能区水质状况的监测。（2）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自
11、治区、直辖市的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制。（3）在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程的审查。（4）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水功能区划。（5）管辖权限范围内的排污口设置审查。（6）管辖权限范围内的水工程保护。（7）跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制订以及年度水量分配方案和调度计划的制定。（8）管辖权限范围内的取水许可证颁发和水资源费收取。（9）水事纠纷处理与执法监督检查等。5“应该与”、“会同”、“协商”等字眼，到底是哪个部门具有优先地位，出现问题哪一部门负主要责任
12、” 6；如水法46 条规定 7水量分配和统一调度，明确规定了地方人民政府服从流域管理机构的计划。但是在实践操作中地方政府为了发展，根本不会把流域管理的计划落实到实处，比如黄河上游地区频频超量用水直接导致中下游缺水甚至断水。因此需要在法律中明确划分出流域管理机构和地方水行政机关的权限，同时也要规定解决在具体问题中按照谁的决策执行，不执行的后果和承担的责任也应当进一步明确。 （三）立法缺陷首先，我国全国人大及其常委会制定的法律涉及流域管理的规定很少，大多数都是国务院制定的法规和行政部门规章。国际上大多涉及流域管理都是国家最高立法机关进行立法。但是在我国那么多的法规和部门规章充斥各个部门的利益，立法
13、水平可想而知，当然不能更好的治理流域和可持续的综合开发利用水资源了，在我国只有全国人大及其常委会立法才具有更高的权威性，才能有效遏制行政机关部门利益化立法的倾向，彻底在法律上堵死部门寻利在路口，废除那些不能合乎流域管理的规定。其次，部分法律相互不协调。“由于立法的侧重点各不相同，立法时间不一致，清理旧法的工作进展缓慢，导致一些重要的法律之间衔接不协调。” 8如与水污染防治协调性较差，权力冲突表6 杨桂山等著,流域综合管理导论,科学出版社,2004 年 2 月版.第 78 页。7水法46 条规定：县级以上地方政府人民政府上行政主管或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测的水量来制定年
14、度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从。8 陈德敏著挑战与策略：中国水资源安全法律保障,法律出版社 2015 年 2 月版.第 198 页6现为：国务院统一管理水污染防治，各级地方政府以及有关水资源管理的各个政府部门进行分级管理，地方政府和水行政部门对区域分割管理法，分部门管理。而流域管理是从流域的整体出发对整条流域进行统一规划、统一治理从源头到结尾，从治理到保护。第三，立法规范操作性不够。“现行有关水资源管理的法律规定过于原则，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，不便操作。” 9比如水法22 条 10规定跨流域调水制度，我国疆域跨度大，地理地貌复杂，降水不
15、均以及经济发展水平各个地区不同，例如我国京津冀面临严重缺水，我国实行南水北调工程用以缓解水资源匮乏的现状，而法律规定的流域调水仅仅说明要提前规划好防治环境遭到破坏。那么是谁来进行科学论证和统一规划？又是那个机构实际进行考察和计算调出调入用水需要？这一系列问题具体谁负责谁监督这都需要法律明确规定。 （四）公众参与缺失流域管理仅仅凭借我国行政机关来完成是根本不切合实际和无法完成的，特别是地方政府为了本辖区的发展和追求 GDP 增长以及领导自身政绩不可避免的会破坏整体流域的利益。但是目前我国的现状就是政府在进行决策，管理，监督为一体的进行运作。最近几年全国人大及其常委会注意立法草案的公布和征求意见，
16、但是实际情况是公众参与的征求意见并没有得到重视，比如说有些9 袁弘任 吴国平著 ,水资源保护及其立法 ,中国水利水电出版社,2002 年 3 月版.第 100页.10 水法第 22 条：“跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏”。7草案征求有些草案并不征求，征求意见具有随意性和不确定性，期限和征求内容并无明确法律规定，而且征求的意见并没有回复对于是否采纳并不为知，尽管每次公布说征求意见多少多少条，有多多是多少的建议，面对那些冷冰冰的数字我们无法得知具体情况。并且公众参与的形式单一，即使有好些有利的建议也不会到达立法者的耳蜗，这些都不利于
17、公众参与的积极性和实效性。往往导致的结果还是存在部门利益的痕迹，“肉食者谋”的惯性思维并没有打破，民众监督更不知从何说起。三、国外流域管理体制经验介绍由于世界各地区的自然地理地貌、社会和经济发展水平的差异性,流域管理体制建立的模式各国当然也会有所不同，总体可分为三种模式。(一)美国：流域管理局模式美国的流域管理模式采用典型的集成与分散方式主要权利归属于联邦政府集成管辖。在美国流域的治理过程中有统一的联邦水环境保护部门进行综合决策分析，评估与监管。在流域流经的各州实行各州分散负责制，各部门各地区按分工各司其职，提升了不同地区治污的自主性和积极性，在州与州之间通过联邦政府的统筹协调综合管理，有效减
18、少了相邻州际之间因流域水污染产生矛盾的次数。田纳西河流域成功的经验之一“是制定全面开发治理田纳西河流域的专门法律，通过这一专门立法建立具有行政实权的田纳西河8流域管理局，由于该河流域管理机构，专门的综合开发保护规划这三个要素，所以较好地实现了流域开发、治理和保护的统一，环境资源保护和经济社会发展的统一” 11。（二）澳大利亚：流域协调委员会模式为应对干旱挑战，解决流域水资源利用的诸多问题，墨累达令河流域州际政府与联邦政府达成流域管理协议，以流域为单位进行管理。墨累达令河流域由于自然地理和行政区域跨度大，各州间水资源利用的相关性导致水问题存在交互性，因此，管理过程中需要十分突出流域各州间的协调配
19、合，强调流域尺度的整体管理。协议的制定强调流域整体的管理目标。出于流域整体利益的考虑，各项管理政策主要从整个流域各种自然资源保护的角度出发，保证各管理主体的协调配合，避免行政区划管理造成的部门分割、职责分割与地方保护现象的发生，从而减少因追求地区利益与发展所造成的资源破坏与浪费。协议的执行强调各州的协调配合，流域管理协议约束所有的参与州，各州政府不能单方面修改或者撤销协定。在流域管理过程中，各管理部门的设置形式、管理组织框架、管理政策的制定和实施等都在流域尺度上进行，都充分体现流域整体管理的目标。三层管理组织框架 在流域尺度管理的指导思想下，如何建立起自上而下的管理框架，形成高效有序的管理结构
20、是管理体制中的重要问题。通过管理网络的建立，保证流域尺度上政策制度的决策、执行和反馈过程的有序进行。11 蔡守秋著,环境资源法教程,高等教育出版社,2004 年 7 月版。9（三）法国：综合性流域机构模式法国水管理体制是其典型。法国实行三层水资源管理体制，管理层主要职责就是讨论制定水资源法律及研究水资源发展趋势。流域管理职责包括水开发利用，污染防治与治理等，主要由国家的国土整治于环境部统一管理，其他部委履行与其有关的管理职责。农业部负责农业灌溉、水土保持、森林管理、农业污染防治；内务部负责防洪抢险、救灾救援、保障通信通畅；装备部负责水坝、水电站等水工程修建等，各部分工负责，具体承担失责所造成的
21、后果，这样大大的提高了运行效率和行政服务水平。法国卢瓦尔河-布列塔尼流域的管理经验：首先流域管理法律制度要健全，水质管理和水量调控相统一，管理机构精简高效，重视以共同参与、相互尊重、相互制约、充分协商为原则的流域管理机构建设，并在实践中取得了较好成绩。综上所述三种管理模式，世界水资源的管理模式大致都由人为意识的治理向水的自然流域属性进行管理。由水资源的分割管理转向水资源的统一管理。统一管理表现为实行流域管理为主的体制，但是我们不能照搬照抄外国的做法，各个国家都有不同的政治体制以及水资源管理历史，所以要根据我国的实际水文状况和流域状况，对不同流域要有不同情况要进行客观认识进而制定出更加符合整个流域可持续发展的专门法律法规。4、完善我国流域管理体制的法律建议
