1、 “三民一体”:突破二元体制的社区建设样本浙江宁波奉化市力邦社区调查 熊兢 卢福营 宁波大红鹰学院社科部 杭州师范大学政治与社会学院 摘 要： 社区是社会治理的基本单元, 是国家治理现代化和社会和谐稳定的基础。然而, 长期以来, 中国的社区建设基本沿袭城乡二元体制, 实行不同的建设政策和治理制度。外来民工租客聚居地是伴随工业化城镇化变迁出现的一种新社会现象, 对现行城乡二元社区体制提出了挑战。力邦社区是一个以外来民工租客为主体的特殊社区, 突破了现行二元社区体制, 在实践中建构了一种民营企业为主导、民工租客为主体、民生服务为中心的“三民一体”社区建设新道路。力邦社区建设的实践表明, 社区形态和
2、社区建设方式可以且势必在创新中呈现出多元化格局, 意味着社区概念应当更具包容性, 社区制度应当更有灵活性。预示着社会力量将在社区建设中扮演重要角色, 发挥重要作用, 形成共建共享的社区建设新局面。关键词： 社区建设; 三民一体; 民工租客聚居地; 力邦社区; 作者简介：熊兢, 宁波大红鹰学院社科部讲师, 宁波市, 315175;作者简介：卢福营, 杭州师范大学政治与社会学院教授、博士生导师, 杭州市, 311121。基金：浙江省高校重大人文社科攻关计划项目“新型城镇化中城郊村 (社区) 的包容型治理研究” (2014GH011) 社区是社会治理的基本单元, 是国家治理现代化和社会和谐稳定的基础
3、。进入新世纪以来, 党和国家一再强调加强社区建设, 党的十八大以新发展理念为引领, 明确提出“把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”的目标。然而, 长期以来, 中国的社区建设基本沿袭城乡二元体制, 实行不同的建设政策和治理制度。伴随着工业化城镇化的迅速发展, 大批农村人口流入工业相对发达地区, 或进入城镇务工经商, 以户籍制度为基础的二元社区体制面临着多种困境与挑战, 迫切需要社区建设和社区治理的创新。在调查中发现, 在一些城镇或城郊形成了多种形式的外来民工聚居地, 建立了不同形式的社区, 进行了社区建设的新探索。浙江宁波奉化市 (2016 年 9 月已改为宁波市
4、奉化区) 的力邦社区便是典型一例。力邦社区是一个以外来民工租客为主体的特殊社区, 突破了现行二元社区体制, 在实践中逐渐建构了一种“三民一体”的社区建设样本。一力邦社区:突破二元体制的社区新样态力邦社区隶属浙江宁波奉化市西坞街道 (原为西坞镇) 。改革开放以来, 西坞街道结合本地实际, 借助民营经济和民间金融, 开辟了一条以个私非农经济为主的经济发展道路。伴随着经济体制改革的深入和地方经济发展的转型, 为吸引外来企业投资, 促进地方经济新发展, 经奉化市人民政府批准成立了奉化市西坞外向科技园区 (又称奉化市台商工业城) 。园区地处奉化城郊, 交通便利, 以吸引台商投资为主, 同时也吸纳其他外商
5、和内地企业投资入园。园区的良好投资环境吸引了大批国内外企业, 也带动了大批外来民工到园区就业。在此背景下, 园区外来民工管理成了新的课题。针对这一新情况新问题, 在倡导企业后勤服务社会化的大背景下, 西坞镇政府决定建设西坞外向科技园区服务中心 (也称“园中园”) , 为园区企业雇佣的外来民工提供集中统一的宿舍与后勤服务。从 2001 年 7 月起, 镇政府用 200 万元征用了 50 亩土地, 投入 700 万元建设基础设施和民工宿舍, 初步建成了专门为外来民工提供集中居住管理服务的场所, 形成一个外来民工租客的聚居地。据调查, 在浙江省内, 这是第一家。“园中园”初步建成后, 其运行与发展面
6、临着一系列新的挑战。外来民工集中居住管理服务是一项复杂的工程。地方政府直接建设和负责外来民工租客聚居区的后勤服务并非最优选择, 企业反而更具优势。为此, 西坞镇党政领导决定将“园中园”项目从一个园区配套性服务项目转为招商引资项目, 将“园中园”的建设和管理服务打包成一个独立的项目面向社会公开招标, 引入企业负责经营。经过八个月的调研、沟通、谈判, 最后与奉化市浙江力邦控股集团有限公司达成协议, 以股份合作的形式投资建设外来民工居住区, 即“园中园”。2002 年 8 月, 西坞镇政府与浙江力邦控股集团有限公司正式签订合作协议, 浙江力邦控股集团有限公司出资 1050 万元购买“园中园”90%的
7、股权, 西坞镇政府保留 10%股权, 并有权干预和否决服务价格和经营方向的不合理变动等重大事项。据调查, 当初镇政府保留 10%的股权, 主要是为了体现政府公共权力在项目运行中的存在, 体现“园中园”服务的双重性。1为保障“园中园”的后勤服务, 浙江力邦控股集团有限公司专门注册成立了一个子公司奉化市西坞力邦村后勤服务有限公司, 简称“力邦村”公司。后来, 当地人习惯地将该公司经营的西坞外向科技园区的“园中园”称为“力邦村”。事实上, “力邦村”最初并非一个行政区划意义上的社区或村, 而是一个企业。在奉化市的工商税务管理中, “力邦村”始终是一个面向当地民工提供服务的营利性企业。然而, 由于“园
8、中园”项目和“力邦村”公司主要是为外来民工提供集中居住及后勤服务, 当初的镇政府领导和投资商有意将其视为一个类似社区或行政村的单位进行建设。中国现行的社会体制建构于城乡二元社会结构和非流动性社会基础之上, 以户籍管理为核心, 实行城乡对立、区域分割的籍地管理制度。伴随着社会流动性的增强, 特别是农民工流动的批量性、多元性和非充分性, 社区建设遭遇了种种困境。比如, 流动民工在流入地没有参与公共事务的权利, 无法享受在地政府的公共服务和社会福利;籍地政府无法管理流动在外的流动民工, 在地政府则因籍地管理制度的束缚而缺乏对外来民工的充分管理权力。2在“力邦村”建设与经营的外来民工租客聚居地, 入住
9、者是一个极其特殊的社会群体。首先, 他们是“农民工”, 兼有农民与工人双重身份, 享有少量的企业职工权利, 但依然主要保留原来的农民权利待遇。其次, 他们是“外地人”, 在籍地管理体制下, 其管理服务权在户籍所在地, 在地政府没有充分的管理权力和服务责任。再次, 他们是企业职工, 其工作关系及其管理服务权限属于雇佣企业。最后, 他们是租客, “力邦村”为他们提供后勤服务, 但缺乏完整的管理权力。如此, 民工租客的社会关系实现了根本性重构, 他们的权利与义务已经被分割为多个部分, 与多个社会单位或共同体建立了权力与利益关联。现有的社会治理体制已经无法适应这种社会流动性及其引发的变化, 流入地政府
10、和社会也难以对外来民工实现充分的管理与服务功能覆盖。从一定意义上说, “力邦村”面临的问题与挑战, 正是原有二元社会体制不适应性的特殊表现。作为中国经济社会发展中形成的新生事物, 外来民工租客聚居地的建设与管理急需突破原有二元社会体制, 实现社区建设创新。鉴于此, “力邦村”经与西坞街道、奉化市民政局反复协商, 最终决定在西坞外来民工租客聚居地建立新型社区, 实行社区化管理。2003 年 12 月, 奉化市政府下发抄告单, 同意市民政局成立力邦社区的申请。于是, 西坞外向科技园区的民工租客聚居地被重新冠名, 称为“力邦社区”。“力邦社区”隶属西坞街道管辖。成立后, 在西坞街道办事处的指导下,
11、通过入住社区的民工租客民主选举, 建立了由 7 名成员组成的第一届力邦社区居民群众自治组织力邦社区居委会, 下设宣传教育、治安调解、计生服务和物业管理 4 个专门委员会。后来, 在一些媒体的报道中, 力邦社区居委会被称为全国第一个外来民工社区居委会。可见, 力邦社区是回应社会发展新情况新挑战, 突破了传统社区体制束缚而创新的一种社区样态, 具有显见的特殊性。 (1) 构成人员既非户籍人口, 也非商品房住宅小区那样的业主, 主要是来自企业的外来民工租客; (2) 辖区仅限于外来民工租客聚居地的狭小空间, 占地仅几十亩, 远不及常规意义上的社区; (3) 社区建设和管理服务受街道政府指导, 但主要
12、由民营企业浙江力邦控股集团有限公司及其下属的“力邦村”主导和自主运行。二“三民一体”:社区建设的创新样式作为一个独特的体制外社区, 力邦社区建设没有可循的先例与经验, 只有依靠自身的探索与尝试。在当地政府的指导下, “力邦村”自觉扮演社区建设主导者的角色, 结合自身实际积极探索社区建设的有效实现形式。经过十多年的探索, 取得了一系列重要经验, 获得了众多荣誉和奖励, 成为了当下中国社区建设的一个先进典型, 创新了“三民一体”的社区建设样式, 即以民营企业为主导, 吸纳民工租客广泛参与, 根据入住社区的民工租客需求提供人性化的民生服务, 在共建共享中推进社区和谐发展。其突出特点就在于“三民”融合
13、为一体, 即民营企业、民工参与、民生服务有机结合, 统一于社区建设过程之中。(一) 民营企业为主导力邦社区建设中的一个重要特点, 就是以民营企业为主导者。应当肯定, 社区建设是多个主体共同参与、多种力量合作的共建过程。作为前沿的公共治理理论, 网络化治理更强调治理结构的网络化。3然而, 从当前中国社区建设实践看, 社区建设主体结构中需要一个主导者, 在社区建设过程中发挥支配性功能。在力邦社区的建设实践中, 社区所在地党政部门解放思想, 改革创新, 根据力邦社区的特殊性, 实现社区建设的市场化, 通过转让股权和股份合作的方式, 转由民营企业具体负责社区营造。浙江力邦控股集团有限公司在受让力邦社区
14、建设和管理服务权后, 认真履行相应职责, 专门成立“力邦村”公司承担各项社区建设和管理服务工作, 向民工租客提供高层次的社区人居环境和高质量的后勤生活服务。实践表明, “力邦村”公司在力邦社区建设中有效发挥了主导作用, 出色扮演了社区建设者和营造者的角色。首先, 建设较完善的社区设施。作为一个生活共同体, 社区首先需要有一个共同生活的地域空间, 并提供基础设施。历史地看, 社区基础设施并无统一要求与规范, 主要由居民的生活需要所决定。力邦社区是一个外来民工租客聚居地, 社区设施建设的目标主要定位于为入住民工租客提供吃、住、玩等方面的条件与环境。“力邦村”公司将党和政府部门的号召与社区实际相结合
15、, 不断推进社区硬件建设。通过追加投资或设施再造, 建设了较为完善的社区配套设施。据统计, 目前力邦社区占地面积 71 亩, 建筑面积 35000 平方米。其中宿舍楼28000 平方米、社区办公服务用房和活动场所 3500 平方米、商铺 3500 平方米。还在社区大门口建设了高端文化广场、球场和提供各类服务的机构、商店等, 可以高质量地满足民工租客不断变化、多样化的生活需求。其次, 实行企业化的社区营造。“力邦村”公司相对独立、自主地负责社区管理服务, 社区所在的基层政府只负责指导与支持, 形成了独特的企业化社区营造模式。初期, “力邦村”公司采用和民工租客所属企业签定协议的方式, 由企业出面
16、组织民工, 统一办理租住手续。“力邦村”公司向入住社区的民工租客提供价廉物美的食宿和后勤服务, 并通过开发社区商铺等配套服务来实现盈亏平衡。直到现在, “力邦村”公司依然遵循原初的经营方针, 实现半公益化的社区服务。据调查, 目前力邦社区居住着来自 20 多个省约 3000 名民工, 宿舍房租和商铺租金等共计年收入 500 万元左右, 用于管理人员工资、办公费用和宿舍维修等开支大约 220 万元, 需要支付每年约 400 万元的银行贷款利息。收支基本相当, 时常略有亏损, 主要依靠总公司资助。当然, 从企业经营的角度看, “力邦村”公司投资建设和管理力邦社区并非是一项违背市场规律的亏本买卖。一
17、方面, 力邦社区的房地产基于低价的土地和房产出让, 有较大升值空间;另一方面, 力邦社区建设形成的品牌效应, 为投资营运商创造了巨大的经济和社会效应。实践表明, 这种企业化社区营造模式, 较好地体现企业与政府之间伙伴式合作关系, 发挥了企业与政府积极性, 为力邦社区可持续发展奠定了制度基础。正是在“力邦村”公司的主导下, 通过企业化的管理服务, 力邦社区得以有序发展和有效运行。尽管社区内居住人口相对集中、来源多样、构成复杂, 但没有给人“人员混杂”“设施简陋”“环境脏乱差”等感觉。力邦社区不仅环境干净、整洁, 而且生活设施齐全, 人居环境不亚于一些高档城市社区。(二) 民工租客为主体力邦社区不
18、同于其他社区的一个突出特点, 就是社区成员主要是外来民工租客。宏观地说, 力邦社区的成员由“力邦村”公司职工和入住社区的民工租客两部分组成。其中, “力邦村”公司职工仅数十人, 外来民工租客则达 3000 人左右, 占绝对多数, 成为了社区事实上的主体。从一定意义上说, “力邦村”公司与入住外来民工之间是一种房东与租客的关系、管理服务提供者与管理服务对象的关系。然后, 在社区建设与治理实践中, “力邦村”公司积极回应外来民工租客聚居地后勤服务面临的新情况、新问题、新挑战, 探索与创新了以民工租客为主体的多元化社区自治。集中体现在:第一, 民工租客民主选举群众自治组织管理社区公共事务。所谓自治,
19、 就是指“自己管理自己的事情”。4由社区群众民主选举产生群众自治组织, 负责社区公共性管理服务, 这是中国特色社会主义基层群众自治制度的主要实现形式。2003 年 12 月 16 日, 力邦社区突破基层民主选举中的资格限制 (即一般本社区户籍居民方可参与选举) , 让民工租客以主人的身份参与基层群众自治组织民主选举, 由民工租客代表选举产生了第一届力邦社区居委会。居委会由 7 名成员组成, 其中, “力邦村”公司工作人员 2 名, 其中公司总裁兼总经理兼任居委会主任, 公司副总经理任专职居委会副主任, 具体负责社区建设和管理事务;入住力邦社区的民工租客 5 名, 分别以兼职方式担任居委会委员。
20、随后几届力邦社区居委会也类同, “力邦村”公司均有 2 至 3 名成员, 除总裁兼总经理兼职居委会主任外, 基本都是专职从事社区建设和管理服务工作, 工资主要由公司负担。民工租客当选的居委会委员则兼职从事社区管理服务, 没有工资, 主要由“力邦村”公司象征性发每年几百元的误工补贴。同时, 建立了一系列配套的社区群众自治组织, 如由民工租客推选产生的社区居民代表会议和根据居住结构和生活实际设立的楼长、层长, 实行多层级的社区公共事务群众自治。第二, 民工租客自主组织、自我服务。力邦社区的民工租客来自 20 多个省市和数十家企业, 有 11 名少数民族成员。在文化程度、地方风俗、民族传统、生活习性
21、、工作时间、职业特性等均存在着较大差异, 异质性程度高。在社区居委会的引导和支持下, 社区内的民工租客建立了诸如读书俱乐部、书画俱乐部、远足俱乐部、购物俱乐部、知心姐姐志愿服务队、篮球队等多种多样的自组织。同时, 这些自组织自主开展各自喜爱、各具特色的活动, 有力地促进了特定意义上的基层群众自我管理、自我服务、自我教育, 构成社区民工租客群众自治的有效实现形式。第三, 民工租客广泛参与社区活动。入住社区的民工租客以青年为主, 拥较强的文体娱乐和其他生活需求。同时, 他们精力旺盛, 不少人拥有一技之长, 有着表现自己才能的欲望。基于这一情况, 力邦社区开展文体比赛、节庆活动、志愿者服务等多样化的
22、社区活动, 并努力引导和动员社区民工租客的广泛参与。社区居委会工作人员动员那些有一技之长、愿意奉献的民工租客策划、组织, 各类活动均主要由民工租客自我管理、自愿参与。丰富的社区活动构成了力邦社区的一大特点和亮点, 较好地调动了民工租客的参与积极性, 既提升了社区群众自治水平, 又增强了社区凝聚力、认同感。(三) 民生服务为中心作为一个生活共同体, 力邦社区的主要职能, 就是为社区民工租客提供所需的生活服务。因此, 在力邦社区建设过程中, 极为突出民生服务事业的发展。第一, 积极发现和回应民工租客的多元需求。由民工租客的异质性、多样性所决定, 社区民工租客的需求是多元复杂的。而且由于受多种因素影
23、响, 相当部分民工租客无意主动表达自己的需求, 这就决定了民工租客的需求需要管理服务者去发现。针对这一情况有关部门和人员采取了多样性策略:对于民工租客主动提出的服务要求, “力邦村”公司和社区居委会结合社区管理服务的实际能力采取针对性服务方式;对于民工租客以行动表达的服务需求, 力邦社区管理服务人员主动采取回应性服务措施;对于民工租客的潜在服务需求, 力邦社区管理服务者设法去发现并采取有效办法。第二, 及时提供和完善社区的民生服务。社区不仅需要充分满足民工租客吃、住、玩等基本生活需求, 而且需要高度关注青年民工租客渴望进步的自我发展需求。因此, 社区在切实提供优质的基本生活服务之外, 努力把社
24、区办成“学习型”社区。先后举办了成人高中班、电大班、自大班、英语培训班、车间主任和班组长培训班等。同时, 开办了多媒体教室, 邀请有关老师到社区开展针对性、分层次的教育培训工作, 举办了电脑、服装、交通安全、计划生育、职业病防治、新婚姻法等各类培训班。设立了心理咨询室, 开展心理疏导等服务。此外, 还开展诸如集体婚礼、社区十佳居民评选、节日庆典等, 形成了多样性、人性化的社区民生服务。三力邦社区建设引发的思考力邦社区建设是应对社会发展挑战的一种选择, 借助创新驱动, 取得了显著成效, 也面临着一些新的挑战与问题, 引发了若干思考。(一) 社区建设主体的多元性与主导者“三民一体”是力邦社区建设中
25、创新的特殊模式。在这一社区建设模式中, 政府不再直接介入社区建设过程, 只是扮演指导者角色, 承担一定的引导和服务责任。作为民营企业的力邦集团转而居于主导地位, 承担着建设和管理服务的主要责任。民工租客既是社区管理服务的对象, 又共同参与社区建设和治理, 构成社区建设的重要主体。形成多元力量共同参与的共建型结构, 且由民营企业主导社区建设过程。不仅解决了社区建设中多元参与问题, 而且更进一步地创新了社区建设多元主体中的主导者。这意味着政府可以不是社区建设的唯一主体, 可以是社区建设中的非主导力量, 可以通过聚合社会力量, 激发社会活力来实现社区的更好治理。社区建设是谁的责任?政府在社区建设中扮
26、演什么角色?这些构成了当前社区建设争论的焦点。5改革以前, 中国政府扮演着全权全能角色, 政府几乎是唯一的基层社会管理与建设主体。近年来, 中国基层社会逐渐由管控向治理转型, 政府的社区建设责任相应地由全面负责转向主导, 并鼓励和倡导社会力量广泛参与和多方协同。也就是说, 社区建设与社区治理正从单一主体转向多元主体。力邦社区在这方面做出可贵的尝试, 其创新集中表现在:一是政府退出了直接的、具体的社区建设过程;二是民营企业主导了社区建设, 在社区建设中较好地体现了优势主导原则。力邦社区建设的创新无疑是成功的, 具有一定的代表性。十多年来的实践表明, 包括企业在内的非政府力量可以成功地扮演社区建设
27、主导者的角色, 有效地推动社区建设进程。政府可以视条件更多地以政府购买服务等多种方式引导社会组织、企业、社区居民等多种非政府力量提供社区管理服务, 扮演社区建设者角色。如此, 将有助于创造灵活多样、共建包容、充满活力的社区建设新局面。当然, 力邦社区建设的创新及其成功均基于社区的特殊性及其带来的社区建设条件, 呈现出独特性, 未必可以在其他社区广泛复制。但是, 力邦社区建设创造的经验及其体现的基本原则可以为各地社区建设实践提供有益的启示和借鉴, 推动社区建设的多元性、包容性。(二) 根据条件探索社区建设的有效实现形式在一定意义上说, 力邦社区是顺应经济社会发展特别是人口流动的现实需求而出现的一
28、种独特社区样态。正是立足于社区的独特性与自身的资源条件, 在当地政府的指导和支持下, 力邦社区建设的主导者积极探索, 建构了一种独特的“三民一体”社区建设模式, 在共建共享中推进社区和谐发展, 成为社区建设典型。社区建设是党和国家积极倡导的一项现代化建设任务, 旨在解决后单位时期的社区“失灵”问题。然而, 对于社区的性质和边界等, 尚缺乏统一认识。有的依据学术经典, 把社区视为街坊邻里聚居的生活共同体。而中国现行政策中的社区, 则主要指一个特定的区划和管理层级。共识的缺乏, 容易引发社区建设实践上的一些困境。应当理性地认识到, 社区建设方式与条件存在着密切关联。当代中国经济社会发生了并正在发生
29、着复杂多样的急剧变化, 固守学术经典意义上的社区概念, 显然缺乏现实性和时代性。而中国现行社区体制又缺乏包容性和弹性, 有可能对社区建设造成束缚。有效、有序地推进当代中国的社区建设, 急切需要突破理念与体制的束缚, 实现创新驱动。力邦社区建设的成功实践表明, 社区建设方式应当依据经济社会发展创造的条件实现与时俱进的创新, 需要且可以根据具体条件探索有效实现形式。鉴于当代中国经济社会发展的多元性、复杂性, 社区建设可以且应当更具创新性、多样性、包容性。(三) 特殊社区建设中面临的特殊问题从一定意义上说, 力邦社区是明显区别于传统社区的一种特殊社区。对于这类新出现的社区形态, 国家尚未在推动社区建
30、设过程中做出必要关注和针对性的制度安排, 因此力邦社区建设首先遭遇了一定程度的“无制可依”问题。正因为缺乏独特的制度安排, 地方政府在指导社区建设、部署社区建设任务时, 往往不能独列一策, 做出个案性的特殊处理。力邦社区只能根据地方政府有关部门的统一要求应付社区建设的各类工作和任务, 接受各种评估与考核。特殊社区在建设与治理中如何实现与宏观社会体制的衔接, 是有待进一步探索的重要问题, 需要进一步的制度创新驱动。长远地看, 国家应当在顶层设计中实现社区体制创新, 更加关注类似于力邦社区这样有别于传统城乡社区的特殊社区样态, 针对性地建构一套区别于现行城镇社区与农村社区的第三类社区建设体制机制。注释()1顾骏:活力与秩序:浙江力邦村农民工社区的理论与实践, 宁波:宁波出版社, 2008 年, 第 30 页。 ()2卢福营:农民流动:嵌入村民自治的新变量-浙江省奉化市庄家村调查, 华中师范大学学报1998 年第 2 期。 ()3韩兆柱、翟文康:西方公共治理前沿理论述评, 甘肃行政学院学报2016 年第 4 期。 ()4卢福营等:当代浙江乡村治理研究, 北京:科学出版社, 2009 年, 第12 页。 ()5吴晓林、郝丽娜:“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察, 政治学研究2015 年第 1 期。
