1、 论农村最低生活保障制度的完善【摘要】最低生活保障制度是指公民因受社会经济因素影响而陷入贫困状态，由政府给予最基本生活保障的国家救助制度。农村最低生活保障制度是解决农村贫困群众温饱问题的重要举措，对于构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村都具有重要意义。该制度诞生至今已逾 10 年，在不断总结各方面经验的基础上也渐趋走向成熟。文章旨在针对其运行中存在的主要问题提出完善的思路，使之更加完善，发挥更大的社会作用。 【关键词】最低生活保障制度；低保对象；低保资金 最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最
2、低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保” 。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有三个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督。针对这三方面的问题，笔者认为以下意见值得认真对待。 一、在资金来源上，应该多渠道筹措资金，资金问题是农村低保制度得以实施的关键 现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省
3、财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度（30%50% 较为适宜），尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困
4、的省份，如青海、西藏，中央至少应负担低保总支出的一半，这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。 关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题，笔者认为中央政府完全有能力。2005 年，政府的财政收入已经达到 3 万亿元，仅增收部分就达 5000 多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”3040 元计算。如今还没有享受低保的
5、 2600 多万贫困人口每年大约需要 100 亿元。但是，这笔钱并非都要“新增” 。按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项， 2005 年在辽宁省是 1.62 亿元。而全省全年的农村低保资金是 2.54 亿元，这笔款项占的比重是 64%。也就是说，实际上，有 2/3 的钱中央已经掏出来了。2005 年辽宁省农村低保的补差金额是 30 元左右，即使辽宁省补差金额增加到 40 元，也不过再增加 1.5亿元。 所以，如果假设辽宁省正在全国平均水平上，除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增” 投入也就在 3050 亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保
6、救助金为 40 元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番（每人补差 70 元左右），也不过 100 个亿，相当于 2005 年财政收入的 0.33%。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。1 2007 年第二季度，民政部统计低保的补助标准是 71.4 元/每人每月（参照下表），6 月份的计划支出为7.4 亿元，按此计算全年不过 88.8 亿元，仅占 2006 年全国财政总收入（39373.2 亿元）的 0.2255%。这个比例低于 2005 年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。 在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的
7、数额确定各级负担的比例，如福建省对于人均在 1.52 万元的县市给予 15%的补助，对于超过 2 万元的县市完全由地方各级自行负担，2对于 11.5 万元的省级补助 30%50% 。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平，增加低保户的数量。 二、在低保对象的选取上，要坚持评审程序化、公开化的原则 每个
8、低保对象的确定必须在符合收入条件的基础上，经过村级评议，乡镇审核，县市民政部门审批、省级监督的程序，有效杜绝非贫困因素的干扰，同时各评审级次的结果都必须及时在乡村两级公示，给其他村民提出异议进行监督留有时间，省级政府的监督可以采取不定点抽查的方法和对宏观政策的调整方面。 三、在资金的发放上，应坚持社会化的原则 通过分布广泛的农村金融机构，如信用社，邮政储蓄网点代发低保金，这样做有助于避免克扣、冒领及不必要行政干预，节省人力、财力、物力。 四、在低保对象的管理上，应采取动态灵活的方式 五、在低保的监督上，应坚持多元化，依靠群众的原则 通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是
9、最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督，纪检监督等多种方式防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。 六、在保障对象的范围上，应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡 都是贫困户，都符合低保条件，有人得不到救助就会引发诸多矛盾，与公平原则不符、与和谐社会相悖。在目前还没有能力实现应保尽保的情况下，应该给贫困市、县、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配，因为越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人和相应的资金投入就越多。以吉林省为例，2006 年吉林省民政厅统计全省共有特困户 120 万，占农村人口的 7.7%。由于资金极其有限，目前仅将 80 万纳入低保范围，还有将近
10、 40 万贫困人口无任何保障。德惠市边岗乡 2006 年共有贫困人口 3200 多人，占乡总人口的 8%，目前只有 1518 人得到低保，有另一半贫困人口只能继续等待低保指标的增加。3 2007 年 7 月 9 日，吉林省政府常务会决定，要加大财政投入力度，新增省级财政补助资金 7600 万元，将全省保障标准提高到 693 元，补助标准提高到 360 元；投资 200 万元建立农村低保信息系统，推进农村低保信息化建设，适当增加农村低保工作经费和一次性专项经费，推进全省农村低保工作发展，切实保障农村贫困群众的基本生活。 七、在低保金的发放标准上，定额补助虽然存在一定问题，目前还不适宜采取补差原则
11、 定额补助是每月发给低保户固定金额，享受者人人平等，这样易于操作，节省人力、物力，又可以避免纠纷的发生，是目前各地普遍推广的补助模式。 八、在条件成熟的地区，可以对低保制度进行地方性立法 目前建立农村最低生活保障制度只是依据上级的指示、办法、意见等，随意性大，不具有持久性，这不利于低保制度的发展。各地在运作模式成型，条件稳妥的情况下可以制定地方性法规和地方政府规章，以期将低保法制化，更好地推进低保工作。2007 年 7 月 9 日，吉林省政府常务会决定，在深入调研的基础上修订吉林省农村居民最低生活保障办法和出台吉林省农村贫困家庭收入核算办法、吉林省农村低保资金管理办法和吉林省农村低保对象分类施保办法，规范农村低保制度。 农村最低生活保障制度是一件关系 7 亿农民切身利益的大事，是解决“三农问题” 的一项重要的保障措施，是建设社会新农村的基础，是建设和谐社会实现城乡和谐、分配和谐的关键一步。所以，低保制度的完善具有重大的现实意义和深远的历史意义，需要我们几年甚至十几年的努力。
