1、浅议税收风险的危害及对策宜宾市国税局 梁爱和 马长弓随着我国社会主义市场经济的发展和依法治税工作的推进，税务机关科学管理的要求不断提高，税收执法服务的标准逐渐精细，纳税人依法保护自己合法权益的意识日渐加强，税务干部的行政行为和执法行为时刻在接受着多层次的监督和制约。如何规避税收风险，已成为税务机关及税务人员一个不容忽视的课题。笔者试就这个问题，谈一些粗浅的认识。一、税收风险的表现及危害对于风险的含义目前学界有多种解释，概括起来主要有四个方面：一是损失的可能性和概率，二是潜在的损失以及潜在损失的变化范围与幅度，三是财产灭失与人员伤亡，四是实际与预期结果的离差。通过对风险含义的理解，我们可以认为税
2、收风险就是税收工作因不确定因素受到破坏或损失的可能。根据税务机关工作实际和风险影响的直接后果，笔者将税收风险划分为两大类，即：行政管理类风险和税收执法类风险。前者主要包括税务机关政务管理和事务管理风险，侧重于对机关内部产生影响。后者主要是指税收执法业务风险，存在于征收、管理、稽查等环节。（一）行政管理类风险。税务机关内部行政管理是税务机关履行税收职能的保证，包括决策、执行、协调等环节，涉及思想教育、政务管理、干部管理、财务经费等保证机关正常运转和促进干部发展的多个方面。因此，税收行政管理风险的特征是点面宽、思想因素多。1.思想道德风险。公务员是社会主体的重要组成部分，公务员的一言一行，一举一动
3、，既能反应整个社会的道德水平，又是社会道德的主要示范力量，对社会思想具有引导作用。公务员道德高尚，党就有感召力和亲和力，政府就有威望，相反则有巨大破坏作用。特别是随着经济社会的飞速发展，利益关系进一步深刻调整，思想道德领域面临前所未有的考验。在这场没有硝烟的“阵地战”中，广大税务干部在名、利、权、钱、色面前，经受住了考验。但是也有个别税务人员道德缺失，信念淡漠。2001 年被广西区高级法院判处死刑的因包养情妇而残杀妻子的广西环江县某地税分局长谭某就是随着职务的升迁，思想道德迷失，进而以身试法的例证。2.职权风险。税务机关是国家财政收入的关键部门，税务机关领导干部是关键中的关键，因此越来越成为糖
4、衣炮弹的目标和社会关注的焦点。面对职权风险，个别领导干部放任自流，脱离组织和群众的监督，大肆挥霍权力，成为了“风险损失”。原河北省国税局局长李真贪污受贿 1051.09 万元被判处死刑，就是一起典型的领导干部放弃世界观、人生观、价值观改造，利用职权大肆聚敛钱财的严重违纪违法案件。从这一案例中，我们可以看到，职权风险的高危程度。职权风险除了表现为领导干部以权谋私外，也经常表现在决策环节上，表现为集体错误。2005 年某市税务机关为缓解机关车辆紧张状况，班子集体研究决定购置超标车辆，后被上级税务机关查处。3.政务风险。政务风险存在于税务机关行政工作的各个方面，它的特征是风险相对常态化，主要表现为个
5、体化、群体性。如，2003 年川北某县税务人员公务时间打麻将被处分并全省系统通报和 2002 年某市政务服务中心税务窗口职工因迟到半个小时，被扣发工资和奖金。政务风险除了以个体表现出来外，也有整个单位发生风险事例的。这主要表现为机关的行政管理执行力不力，引起的单位整体风险。2004 年被“焦点访谈”曝光的湖北省随州市曾都区、广水市国税部门违规税务代理案，市、区、分局三级国税机关 7 名主要负责人被政纪处分，两家税务师事务所有限公司停业整顿。2006 年四川某市政府常务会议议定一数据调整问题，简单的几个测算数据调整，经办部门办理时间长达 31 天，受到市政府主要负责同志的严厉批评，并全市通报。可
6、见，政策不落实，执行不到位，也是重要的风险因素，会引起严重的后果。4.事务风险。税务机关内有着大量的事务性工作，应急管理、安全保卫、公务接待、集体活动、车辆管理等。这些工作的核心就是制度。按规章制度办理事务性工作，风险因素将最小化，反之则最大化。事务性风险的特征是与内部管理密切相关，工作相对繁杂，风险警惕相对疲乏。从近年机关事务风险发生情况来看，车辆管理风险尤为突出，一些单位车辆管理混乱，时有发生公车私用、领导干部自行驾车现象。2002 年川西某县 4名税务人员公车私用，发生 3 死 1 伤 1 人失踪的重大交通事故。不难发现，事务风险的发生与管理不严关系密切。只要狠抓内部制度管理和执行，事务
7、风险发生的几率就会得到有效控制。5.网络信息风险。随着税务机关装备现代化步伐的加快，信息化已经覆盖了税收工作的各个环节。据资料，截止 2006 年底，全国已有 3700 余万户纳税人纳入计算机管理，当年处理纳税额 3.2 万亿元。目前，税务机关基本形成了以小型机为基础，以广域网络为依托，以综合征管软件、金税工程、出口退税系统和办公自动化系统为主体的税务信息系统，由于业务系统的全面网络化和数据管理的高度集中化，网络信息安全风险明显增大。一是计算机病毒泛滥引起的风险。2004 年，东北某省会城市税务部门个别工作机器感染“震荡波”、“冲击波”病毒，通过网络传递，大范围交叉感染和发作，全市系统网络完全
8、瘫痪，严重影响日常工作。除了大病毒传播外，日常工作中经常遇到的就是 U 盘病毒，这类病毒通过移动储存盘进行传播，主要致使机器运行缓慢、堵塞网络。二是机器密码防控风险。目前，很多税务人员在使用计算机或工作系统的时候，常使用弱口令、却省口令甚至空口令。据资料，某市税务机关对计算机设置密码问题进行专题调查，结果显示 60%以上的计算机未设密码。2007 年某地税务人员擅自潜入综合征管软件后台程序，更改用户登陆口令，导致该省综合征管软件停止工作 4 个多小时。三是税收信息管理方面的风险。由于税务系统信息数据的特殊性，其对外是封闭的，必须严格数据管理，并严格与外网物理隔离，且税务机关为纳税人提供的公共查
9、询机器也不能与内部网络联接。据笔者观察，个别税务人员还存在数据管理不仔细，时有将连接内网的机器私自接入 lnternet 的现象，一些地方的办税服务厅的触摸屏机器还与内网联接。（二）税收执法类风险。税收执法即税务机关及税务干部执行国家税收法律、法规、政策，它是税务机关履行为国聚财职责的具体行政行为。税收执法工作遍及税收管理、征收、入库、发票管理、退税、优惠减免、稽查等各个业务点，其风险因素既可独立存在，又相互影响。因此，笔者按风险来源对税收执法风险进行了大线条分类，即外部环境引起的风险、税务机关和税务人员自身因素引起的风险。1.外部税收环境因素引发的风险。外部税收环境是指纳税人依法纳税的意识、
10、地方政府和其他部门对税收工作的认知度及影响，以及税法体系建设等。一是纳税人的因素。由于税收的过程是从纳税人手里无偿取得收入的过程，直接关系到纳税人的切身利益，这种国家与个人或集体间的利益冲突形成了征纳双方之间一种特殊的矛盾关系，这一矛盾不仅在我国存在，而且在世界各国包括发达国家都存在。由于一些纳税人的纳税观念相对偏低，出于对自身不合法利益的保护，部分纳税人会对税务部门或税务人员采取不正当的手段，来达到不交或少交税的目的。一是引发危及税务机关及税务人员安全的暴力事件，如川南某地 2001 年就曾发生过个体纳税人暴力抗税重伤税务人员的案件。二是发生偷、逃、抗、骗税案件，导致税款流失，损害国家利益。
11、二是地方政府对税收工作的干涉，主要表现为：一是部分基层地方政府，为了招商引资，搞活地方经济，私自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，出现问题后还要税务机关承担责任；二是一些地方政府为了自身利益的需要，不正当地干预或影响税务机关的执法行为，如乱挖税源、引税、骗税、混淆入库级次、越权减免税以及为纳税人的违法行为说情等。2007 年，根据中纪委指示，国家税务总局纪检组监察局、新疆区纪委联合查处拜城县截留 6223 万元国家税款案，该县县委、政府、财政局、国税局、人民银行等 8 部门涉案，县委、县府主要负责人和有关部门负责人及国税局责任人员 27 人受到党纪政纪处分。三是税法体系的不完善因素。一是税收
12、立法层次低，实体法领域法律少、条例多，缺乏上位法，形成了税收领域法律层次整体偏低的局面，法律体系的落后必然会带来执法风险的增强。二是征管法的程序规范方面不少地方缺少更高层次法律支持，且与其他法律如民商法、行政法之间的关系不协调，可操作性较差，如协税责任制度、税收优先权制度、税收代位权和撤消权制度、税务行政复议救济制度等，这些因素影响了税法的实施效力，容易形成执法风险。三是税制的缺陷。我国税收制度改革始于上世纪 80 年代初期，现行的税收制度是在 1994 年建立起来的，距今已有 10 多年的时间，从税收的实践来看，现行税制主要存在流转税比重偏重，所得税比重偏轻，某些辅助税种缺位，有些税种设计失
13、当等问题，此外，对电子商务、电子货币、虚拟经济的出现也存在税制真空。因此，现行的税制不可避免地存在一定的缺陷，这种缺陷无形中增加了税收管理的难度和风险。四是“计划税收”的体制缺陷。目前，各地普遍实行的“计划税收”财政体制，使税收工作仍维持完成下达收入任务的现状，难以真正实现“应收尽收、不收过头税”的依法组织收入原则。由于存在计划任务的要求，可能出现有税不收，压任务、压基数，为下期埋伏笔，或者强征过头税、协商预缴税甚至贷款缴税等两个极端。在长期“任务论”思想的支配下，税收执法出现了重实体轻程序、重结果轻过程的现象，客观上导致了程序、实体“两张皮”。法治的实质就是以程序正义为基本内容的，相对于税收
14、实体权利而言，税收执法程序有着独立存在的价值，程序违法必然导致实体违法，这种“计划税收”体制也就加大了税收的潜在风险。2.税务机关和人员自身因素引起的风险。一是税务人员不作为而产生的风险。如因熟人熟脸而不出示税务检查证、征管资料缺漏、税源漏征漏管等。在某市 2006 年整顿规范白酒行业税收秩序检查中，发现某地小酒厂税收征管未严格执行相关政策，无查实征收记录，9 名税务干部因此受到执法过错追究。二是税收执法人员误作为引起的执法风险。2003 年某地税务部门在“两费”入库情况检查中，发现普通发票配售款 59333.50 元未按规定入国库。经查实，主要原因是发票配售人员工作失误，未按上级新规定将发票
15、款缴入国库，而错误的按照以前的办法存入发票专户，该局分管领导和科室负责人以及发票会计人员、计统科税收会计人员等为此受到通报批评。三是税务人员滥作为带来的风险。如不征或少征税款、徇私出售发票、虚假抵扣税款、不移送达到刑事标准的稽查案件等。四是税务机关内部监督制约机制不健全引起的风险。内部监督制约机制的不健全为税收执法风险的产生提供了滋生的土壤。主要表现在：一方面是思想认识不足，部分执法人员包括一些领导干部对实施内部监督缺乏足够的认识。另一方面是监督机构不健全，没有形成完整的监督制约体系。二、规避税收风险的几点思考研究税收风险的目的归根结底是为了有效规避和化解税收风险，对某些客观无法规避和化解的风
16、险，我们也要做到将风险有效减低，这样才能保证税务机关更有效执法，同时保护税务人员自身的执法安全。有效规避税收风险应从提高思想认识和采取科学措施两个方面入手。（一）规避税收风险的现实要求。笔者认为，科学规避税收风险具有积极的现实意义，能够保证税务机关安全的执法环境，起到稳定队伍，增强凝聚力，提高战斗力，更好地维护税法尊严的目的。税收工作无法回避风险，只能不断探索风险管理的道路，把风险管理定位成为税务机关税收管理的一个重要职能。一是税收法治精神的本质要求。税收法律是一把“双刃剑”，它在规范纳税人纳税行为的同时，更大程度上约束着税务执法权力的行使。税收法治的本质不在于“治民”，而在于“民治”，其“控
17、权”的核心功能是税收执法必须有效控制权力滥用，切实防范执法风险，才能实现法治的目的。二是实践“聚财为国，执法为民”宗旨的基本要求。随着纳税人法治、权利意识不断提高，对税收执法提出了更高要求，税收执法必须强化以人为本的观念，正确处理好“执法”与“维权”，“执法”与“为民”相统一的问题，有效保障纳税人权益，积极防范执法风险，促进征纳双方的良性互动。三是税收管理科学化、精细化的必然要求。科学化是前提、是方向，精细化则在于对科学化战略目标的分解、细化和完善，精细化的税收管理主要依靠精细化的税收执法来体现。随着科学化、精细化管理的不断深入，对执法精细化的要求也会越来越高，风险也会加大。如果不能有效规避执
18、法风险，势必将导致科学化、精细化成为“纸上谈兵”。四是促进税务干部全面发展的客观需要。促进干部全面发展，既要尊重和满足干部职工不断增长的物质文化需求，又要真心关心爱护干部，不断增强干部对风险的判断力，从机制上控制风险的发生，维护干部队伍的稳定，促使干部健康成长。（二）规避税收风险的对策建议。1.加强税法体系和协税体系建设，转变税收收入考核方式。建议首先应提高税收立法层次，出台税收基本法，明确税收法定原则、税收活动原则、税务组织体系原则、立法执法原则等，同时逐步将暂行条例办法等行政法规完善上升为法律，增强税法的严肃性、权威性、稳定性。其次，建立切实可行的税法协作体系，用法的形式明确各部门的权力、
19、义务及法律责任。使各部门在处理税收问题时都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。建立起责、权、利相结合的工作机制，形成以税务机关为主体、相关部门依法配合的大税收执法格局。同时，进一步强化对政府及职能部门的税法宣传，力求社会广泛支持，合理降低税收执法中因部门协作不作为带来的风险。另外，还应推进税收计划考核方式的发展转变。一是改革税收计划考核办法，由单一、高度的指令性计划考核改为指令性与指导性相结合，由单纯的基数递增法向结合上年实绩、当年经济增长水平以及各种特殊因素等方面综合确定的方法转变，增强税收计划的科学性、真实性、可靠性。二是要根据经济发展水平调整税收增长比例，使税收收入与当地经济发
20、展相协调，避免“有税不收”或“征过头税”的现象发生。2.加强风险预警机制建设，提高制度防范能力。要顺应税收管理发展的新形势，结合当前税务系统出现的新问题、新情况，制定全方位、立体化、多层次的预警机制，变事后规范查处为事前、事中预警控制，从源头上预防和规避税务职业风险。一是确立预警防范理念，精细预警教育机制。其一要建立严肃的预警防范理念：把好信念关，立住根本；把好权力关，用好权力；把好欲望关，抵住诱惑。其二是大力加强廉政文化建设，开展廉政教育和预防职务犯罪教育，通过现身说法和以案释法，感受违法犯罪后受到的严厉惩处及给个人、家庭带来的巨大痛苦和无法弥补的后果，达到净化心灵和警醒作用。其三是抓好法律
21、及业务培训。要定期对领导干部进行知识更新培训，提高依法行政的意识和能力。要抓好全员培训，增强干部工作把握能力、风险识别能力。其四是做好“八小时外”监督，“全天候”对干部职工的言行提醒警示和监督，引导干部算好家庭、经济、前途、自己“四笔帐”。其五是定期自查自纠，以个人自查、科室互查、专项督查等形式，最大限度的规范职业行为，减少风险漏洞。二是狠抓党风行风建设，严格监督制约机制。其一是进一步落实党风廉政建设责任制，强化措施落实，形成一级抓一级、人人抓廉政的格局。其二是进一步落实执法过错责任追究制。依托税收执法管理系统的上线运行，认真开展执法检查和执法监察，建立执法检查和执法监察的长效机制。其三是加大
22、干部交流轮岗力度。建立机关科室与基层单位、行政部门与业务部门之间的定期和不定期轮岗制度。其四是完善群众参与机制，扩大畅通监督途径。积极推行政务公开，力求敏感问题求公正，重大问题求共识，难点问题求突破、干部业绩求公认。其五是大力开展明察暗访、现场评议等活动，主动邀请各级人大、政协、新闻单位监督，加强与有关职能部门的联系，广泛听取纳税人及社会各界意见建议，及时发现执法中存在的问题，建立整改反馈机制。三是坚持税检协作制度，加强专业预防。继续推进税检协作预防税务系统渎职犯罪工作，不断探索和把握税务系统预防渎职犯罪工作的规律和特点，积极采取各种行之有效的协作预防工作措施，加强对基层税务机关预防渎职犯罪工
23、作的调研和指导，推动税务系统预防渎职犯罪工作深入进行。3.强化执法监督，健全全程监督机制。一是强化执法行为的事前监督。要认真执行税收规范性文件会签制度，凡是具有普遍约束力的规范性文件在出台之前，必须经过政策法规部门统一审核把关。接受备案的上级国税机关要依法严格审查，发现问题及时纠正。要把保障纳税人的知情、听证、复议和行政诉讼等一系列权利以及约束税务机关自由裁量权作为健全税务执法程序制度的重点，减少税收执法的随意性，规范自由裁量权的行使。要落实好税收执法公示制度，对应予公示的执法项目包括税收基本法规、执法依据、执法程序、执法主体、执法权限、执法责任、处理处罚结果都要采取多种形式予以公示，实行“阳
24、光税务执法”。要落实税收执法资格认证制度，未取得税收执法资格的人员，一律不得从事税收执法工作。二是强化执法行为的事中监督。要认真执行重大税务案件集体审理制度，对涉嫌构成犯罪的税务案件要及时移送司法机关。审理的重点主要是审查案件的主体、法律依据、法律程序、法律文书、定案证据和法定时限。要实行大额减、免、缓、退税审批集体审核制度。要做好税务行政处罚听证工作，充分尊重纳税人的陈述权和申辩权，保证税务行政处罚全过程的公正公开。三是强化执法行为的事后监督。强化税收执法监督检查，将检查情况在系统内公开通报，并作为年终考核的重要依据，严格考核兑现。要严格执行税务行政复议制度，增强机关的自我纠错能力，维护纳税
25、人的合法权益。要对税款入库、退库、欠税审批等各项工作制定严格的工作规程，严格日常会计核算，加强对税收征管情况的监督，防范和制止各种违法乱纪行为的发生。4.加强执法程序管理，提高依法执法意识。一是牢固树立“严格执法就是最好的服务”的观念，严格按照法律所确定的税率、征税条件，依率计征，应收尽收，禁止抛弃法律规定，适用类推去追求所谓的实质性合理。要让干部切实了解执法的程序性规定，知晓每一环节的司法要求及不按程序办事的严重后果，充分意识到程序就是渎职与非渎职的分水岭，法律程序有规定的都必须做，法律程序没有规定的都不能做，促使干部不断提高对风险的判断力和执法责任感，增强自我保护意识。二是按照执法程序的要求，强化执法程序和执法标准。其一分解岗位职责，明确工作规程，实施岗位与责任、责任与权力、权力与利
