1、16中国党政干部论坛2016.01运用好“四种形态”是否只是纪律的事情，而不需要纪法衔接呢？如果需要，纪法衔接又面临哪些挑战？如何才能搞好衔接？ “ 四 种 形 态 ”含 义 的 解 析 以 及 纪 法衔接问题的提出对于为什么要提出并区分“四种形态”，王岐山有这样的相关补充和说明：党要管党、从严治党是党组织的日常工作，批评教育、组织处理、纪律处分都是党章规定的主体责任。从严治党要靠纪律管全党，把纪律挺在前面要靠坚强的党性和责任担当。发挥党的领导核心作用，落实管党治党主体责任，严明政治纪律和政治规矩、组织纪律，要运用好监督执纪的“四种形态”。这“四种形态”都是为了惩 前 毖 后、治 病 救 人，
2、必 须 改 变 要 么 是“ 好 同志”、要么是“阶下囚”的状况，真正体现对党员的严格要求和关心爱护。由此来看，“四种形态”主要涉及的都是党纪监督，监督的对象当然是党员或党员领导干部。党纪监督的主要方式包括批评教育、组 织 处 理、纪 律 处 分 等。不 同 的 党 纪 监 督方式之间严厉程度不同，即使是同一种监督方 式 ，严 厉 程 度 也 会 有 所 不 同 ，例 如 党 纪 处 分有轻重之分，组织处理也有轻重之分。依照新 修 订 的中 国 共 产 党 纪 律 处 分 条 例，对 党员个人的党纪处分种类主要是5个，即警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除籍。一般来看，这5种党纪处分的
3、严厉程度是逐 渐 提 高 的 。事 实 上，党 纪 处 分 针 对 的 是 两类 对 象，即 党 员 身 份 和 党 内 职 务。如 果 灵 活运用，还可以派生出更多的纪律处分类型。例如，针对党内职务，就有降级、降职、撤职3完整的纪法衔接包括纪律（和法律）的制定以及执行两个环节。纪法衔接的状况如何，最终要通过执行的结果来检验运用好监督执纪“四种形态”离不开纪法衔接文_ 任建明本刊策划Chinese Cadres TribuneDOI:10.14117/11-3331/d.2016.01.00417中国党政干部论坛2016.01等，这些也大致都属于组织处理。在王岐山关于党纪监督方式的意见中，就把
4、批评教育纳入了。其实，这是中国共产党的一个相当重要的传统。只是这个传统差不多已经失传，甚至在很大程度上，“批评与自我批评”已蜕化为“吹捧与自我吹捧”。之所以会采取严厉程度不同的党纪监督方式，不只是要达到全面从严治党的目的，也是出于公平正义原则的考量，这是因为党员或党员领导干部的不适当行为在性质和情节上会有很大差异。为了更清晰地解释“四种形态”的具体含义，通过表1来呈现。表1 四种形态含义的解析党员或党员领导干部不适当行为的性质与情节党纪监督的可能方式数量（或频度）监督类型 备注轻微且不构成违纪批评教育 常态 纪律监督轻微违纪党纪轻处分、组 织 处理大多数 纪律监督严重违纪党纪重处分、重 大 职
5、务调整少数 纪律监督严重违纪涉嫌违法立案审查 极极少数纪律监督+法律监督往往同时违法甚至严重违法，需要纪法衔接违法纪律监督+法律监督需要纪法衔接严重违法纪律监督+法律监督纪律监督+法律监督说 明 ：此 表中 的 黑 体 字 是 王 岐 山 书 记 在 论 述“四种形态”中明确提及的。根据党员或党员领导干部不适当行为的性质和情节不同，表1中呈现出更多的不适当行为类型。如果一个党员或党员领导干部的不 适 当 行 为 仅 仅 违 纪 ，而 不 构 成 违 法，只 采 用纪律监督就足够了。这个时候，也无须纪法衔接 。但 是 ，当 其 不 适 当 行 为 涉 嫌 违 法，甚 至 很明确已经违法甚至严重违
6、法时，就都涉及纪法衔接的问题。从过去多年管党治党的实际情况及党风廉政建设和反腐败工作的现实情况来看，对于纪法衔接的现实需要是很强的。这是因为当下我们面对的反腐败形势十分严峻。“老虎 ”和“ 苍 蝇 ”只 是 根 据 腐 败 分 子 的 权 位、级别来划分，其实很多“苍蝇”的腐败性质和情节也都非常严重，即所谓的“小吏巨贪”。这说明，只有做好纪法衔接，才能纪法并重，发挥纪法组合拳的威力，达到有力惩治腐败、全面从严治党的目的。当前对于王岐山提出的“四种形态”有一些误读，其中最严重的误读主要发生在关于“数量或频度”的论述上。这些严重误读正是机械地把“数量”和“党纪监督方式”联系在一起，而不考虑管党治党
7、的环境和条件如何。面 对当 下 的 严 重 态 势，立 案 审 查 怎 么可 能是“极少数”？在面对党员特别是不少党员领导干部“严重违纪涉嫌违法”甚至已经明确地违法和严重违法的情况下，“批评教育”怎么可能解决问题？如果只限于批评教育，难道不是“以纪代法”“纪宽于法”，不是严重背离全面依法治国精神吗？如此看来，把上述“数量”和“党纪监督方式”联系在一起是有条件的，应当是未来一个十分理想的状态。到那时，如果党纪的关口真的守住了违纪特别是严重违纪已经变成了极少数，立案审查也当然是极少数了。还需要说明的是，至少在当下，“批评教育”使用起来也面临相当大的挑战。这是因为多年来，党内关系已出现不正常化情况，
8、党的一些优良传统已经流失。正因为如此，王岐山才强调，“把纪律挺在前面要靠坚强的党性和责任担当”，要落实好主体责任。从现实性需要出发，本文将重点讨论纪法衔接的问题。本刊策划18中国党政干部论坛2016.01纪法衔接面临的挑战和对做好纪法衔接的一些建议完整的纪法衔接包括纪律（和法律）的制定以及执行两个环节。纪法衔接的状况如何，最终要通过执行的结果来检验。照理说，执行环节可能遇到的问题都应当在制订环节予以充分的回答和解决。可是，我国的制度建设往往是很多执行环节的问题在制订环节都笼而统之。相比以往，尽管本次党纪修订已经对执行环节的纪法衔接问题予以较多考虑，但还是不够。关于纪法衔接的内容主要体现在党纪第
9、四章中。由原来的4条增加到8条。考虑到旧条例 中 有 1 条（第 三 十 一 条）被 删 除，共 计 新 增 了5条。总体来看，不变的是三个方面。一是继续明 确 了纪 律 要 对 违 法 犯 罪 的 党 员 予 以 规 管，而不管是否实行了“纪法分开”（第三十三条，对应于 旧 条 例 第 三十 条）。二是 对于法 律 的惩处结果要予以尊重（第三十四条，对应于旧条 例 第 三十 三 条）。本 条 有 所 变 化 的 是，如 果法 律 惩 处 结 果 有 变 化，纪 律 处 分 也 应 作 出 调整。三是党员涉嫌违法犯罪，要移送。不同之处 是 增 加 了“ 及 时 ”二 字。新 增 的 第 二十
10、七、二十八、二十九条主要强调的是在纪律审查环节如果发现党员违法，就要给予党纪处分。新增的第三十一、三十二条是说党员被依法逮捕或轻微犯罪的，要对党员的部分权利予以中止或给予纪律处分。这些新增条款增加了纪律和法律在执行环节的互动，也有提高纪律严厉程度的成分。从 修 订 环 节 来 看，在 需 要 纪 法 衔 接 的 情况下，即出现党员既违纪又违法，或者只违法（即 使 不 违 纪，纪 律 也 会 规 管），纪 律 和 法 律关系如何处理，哪个权威更高呢？对于这个关键问题的回答并没有变化，还是坚持纪在法前 。有 鉴 于 此 ，在 执 行 环 节，纪 法 难 以 高 效 衔接甚至发生冲突的问题就不可避免
11、。“及时”（移 交）两 个 字 是 定 性 的 描 述 ，并 没 有 什么 约束 力。况 且，纪 律 审 查 和 处 分 的 过 程 到 底 多 久也没有限定，“党纪追究”后的“及时”就变得聊胜于无。此次党纪修订有两大背景，一是全面从严治党，二是全面依法治国，这意味着纪法权威关系上升到一个更加凸显的位置。这个问题到底如何回答，不妨看看新加坡的经验。新加坡既是法治国家，也坚持纪法并重。新加坡的纪律主要是行政纪律，适用于全体公务员，相关法规主要是两个。纪律规范 见于公 务 员 行 为 守 则，主 要 是 十 类 行为，包括常见的行政纪律问题、道德问题以及 腐 败、盗 窃、贩毒 等 犯 罪问 题。这
12、 些 规 定大多比较宽泛。载明纪律处分程序的法规是公共服务（惩戒程序）条例（Public Service Disciplinary ProceedingsRegulations）。纪律处分的种类主要是：书面惩戒、罚款（高额）、降级、强制性提早退休、开 除（或 革 职）等。纪律问题的调查也由大名鼎鼎的反腐败 机 构 贪 污 调 查 局 负 责。纪 律 处 分 则由公 共服务委员会(PSC)作出。惩戒程序因公务员违纪行为（严格地说是不适当行为）性质和情节的不同而不同。公共服务（惩戒程序）条例把不适当行为的性质和情节划分为三种，即轻微过错（第3条）、严重过错（第4条）、法 庭 定 罪（第 9 条）。
13、前两 种属于 纯 粹 的违纪问题，第三种则是违法犯罪问题。只要是违法犯罪问题，新加坡就坚持法律在前。法 律 惩 处 作出 之 后，P S C 要求 法 庭 提 供证 据书，指控书须经总检察长检审，由PSC作出纪律处分决定。倘若因为证据不充足而无法将 某 个 涉 嫌 违 法 犯 罪 的 公 务 员 控 上 法 庭，纪本刊策划Chinese Cadres Tribune19中国党政干部论坛2016.01律部门也会援引行政纪律，对该公务员施以纪律的处分。 从纪律和法律的制定以及执行的结果来看，新 加 坡 的 确 做 到 了 纪 严 于 法 ，也 很 好 地 坚持了法治的原则。如果可以借鉴新加坡的做法
14、或经验，至少有两条很重要的方面值得我们考 虑 。一 是 为 什么 在 需 要 纪 法 衔 接 的 时 候 ，不可以坚持法在前面？二是执纪和执法机关为什么要分设，而不可以是一个？虽然一步达到新加坡的状态是很好的，但限于党管干部原则以及新修订后的中国共 产 党 纪 律 处 分 条 例 ，暂 时 还 做 不 到 。有 鉴于此，笔者提出两个过渡性方案。一是纪法同行。简单地说，就是把以往纪检监察机关和司法机关联合办案的做法普遍化和刚性化。凡是党员或党员领导干部涉嫌违法犯罪的案件，不论哪家先收到举报或立案，都必须在第本刊策划一时间由两方人员共同组成联合调查组进行调 查 。二 是 法 在 前 面，纪 律 监
15、 督。凡 是 党 员 或党员领导干部涉嫌违法犯罪的案件，都首先由司法机关进行调查，纪检监察机关则安排人员对司法调查过程进行监督。调查完成之后，法律惩处和纪律处分由两个机关分别作出。在作出处理的时间安排上，坚持法在前面是比较稳妥的。采用这两个过渡方案，至少有 四 个 方 面 的 好 处 。一 是 避 免 纪 律 和 法 律 重复执行的浪费，效率会更高；二是两种手段同时 使 用，调 查 效 力 更 大 ；三 是 纪 律 和 法 律 哪个在前的难题得以解决，法治的原则得以维护；四是两类人员间会形成一定的制约，有利于防止调查权力的滥用。（作 者 ：北 京 航 空 航 天 大 学 公 共 管 理 学 院教授）（责任编辑 范丽君）
