1、“两规合一” 冲突检测 体系与检测方法研究 孙保磊 摘要 ： 城市化进程的加快凸显了城市规划与土地规划“一攻一守”之间的矛盾，“两规合一”逐步成为管理者与规划编制人员研究的热门问题。 本文对“两规合一”时冲突检测体系与方法进行了研究，发现该方法可以 定量地发现 “两规” 用地空间布局的不一致性，从而在规划修编时修正这些问题，减少“两规”用地规模匹配误差， 为“两规合一”充分融合提供参考。 关键字： “两规合一”； 冲突检测 ；冲突检测体系；冲突检测方法 1. 引言 中国正处于城市化过程的快速发展时期。 借 2008 年上海市政府 新一轮机构改革的契机并结合规划管理中发现的问题，上海市于 200
2、9 年完成了“两规合一”编制工作 4。 深圳在深圳市城市总体规划 (2010 2020)规划编制中，把城市规划和土地利用总体规划作为一个整体，探索了“两规合一”。武汉市自 2 0 1 0 年开始，在规划体系融合、现状信息合一、核心内容协调和管理体制合一方面进行探索和改革，主要目标是发挥国土与规划合一的综合管理优势，推动“两规合一”，促进城乡建设协调发展 5。 在全国的大城市中，规划与国土归属同一个行政部门管理的城市基本上都完成了“两规合一”的编制工 作。 天津市滨海新区在滨海新区 城市 总体规划修编（ 2013-2020）中也考虑到了“两规合一”的问题。本文就以天津市滨海新区为例，对“两规合一
3、”中空间布局冲突问题进行研究。 2. “两规合一” 问题的根源 2009 年，国土资源部制定了土地规划分类，该用地分类 标准 采用了三级分类体系，并有以下几个特点： 1）强调分类的延续性； 2）强调对农用地特别是耕地的保护； 3）强调对城乡用地的控制。 2012 年 12 月，住房和城乡建设部发布了城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)。该用地分类 标准 有以下特 点： 1）强调与土地利用现状分类的衔接； 2）体现城乡统筹的原则，实现空间上的全覆盖； 3）优化了城市建设用地指标统计标准。 由此，可以看出两个用地分类 标准 出发点和侧重点不同， 城乡规划侧重城镇，土地规划偏重
4、村镇。城乡规划的重点在于对城镇规划区范围内的建设用地进行合理的功能分区和指标控制，促进城镇经济的发展，创造和谐的人居环境。土地规划的重点在于城乡建设用地总量的控制，以确保严格的耕地保护政策 2。这就 导致部分地类在定义和内涵上存在交叉，从而无法建立完全的对应关系 1。 在规划管理上，城乡规划管理偏重对用地功能 与布局的引导与调控，以项目选址与建设强度控制为主要管理手段；土地管理则偏重对耕地的保护和建设用地总量的调控，以新增建设用地与新增建设用地占用耕地规模的管控为主要管理手段 5。 由此， 在两个分类标准指导下和不同侧重的管理下，编制过程中，城乡规划和土地规划存在 矛盾 的原因有以下几个方面：
5、 1）指导思想方面：城市规划更加强调前瞻性和未来需求，保障城市未来发展和空间拓展，注重城市内部空间结构的优化和外部扩张；而土地利用规划则更加强调现势性和当前实际，强调保护土地资源、耕地资源等。 2）工作方法上：城市规划往往更加强 调由远及近，较注重于“终极蓝图式”规划再反馈至近期建设安排，具有“主动性”的特征；而土地利用规划往往强调由近及远，具有“反规划”和“被动性”的基本特征和实际需求。 3）工作重点上：城市规划立足于空间布局结构合理、建设用地统筹安排和空间发展有序优化，属“立体式”规划，而土地利用规划则立足于基本农田保护任务落实、耕地保有量任务分解以及各种地类结构的优化，关注于土地利用变更
6、和流量、流向。 4）规划总量上：城市规划确定的城市建设用地规模“自下而上”叠加往往偏大；而土地利用规划在规划总量上强调“自上而下”分解，规模控 制比较严格。 5）用地布局方面：城市规划更加讲究布局结构的合理和优化，讲求资源配置的有效利用和公共设施的设置均衡，注重统筹安排和系统综合；而土地利用规划更加强调土地流向、资源保护和政策导向 3。 近年来，城市化进程的加快凸显了城市规划与土地规划“一攻一守”之间的矛盾， “两规合一” 逐步成为管理者与规划编制人员研究的热门问题。 3. “两规合一”冲突检测的目的和意义 “两规合一”的目的是为了解决两个不同的分类标准体系下用地规模和用地空间布局的一致性。但
7、在“两规合一”的过程中会发现城市规划和土地利用规划不仅存 在城乡用地分类与土地规划分类两个标准对接的问题，还存在空间上用地冲突等问题。 在城乡用地分类与土地规划分类对接完成的情况下，“两规合一”冲突检测可以发现城市规划和土地利用规划中存在的空间用地布局上的矛盾，以便在规划编制中解决用地空间布局的不一致的问题，达到“两规合一”的有机融合。 4. “两规合一”冲突检测 技术路线 本研究是建立在城乡用地分类与土地规划分类对接完成的基础上 13567。在不同分类标准体系下“两规”的用地规模要达到百分之百匹配是不可能的。但是在规划修编时，利用冲突检测可以 定量 地 发现两者用地空间布局的不一致性， 从而
8、在 规划修编时修正这些问题，减少 “两规”用地规模匹配误差，提高管理与审批效率。 图 4.1 冲突检测技术路线 5. “两规合一”冲突检测体系研究 城乡用地分类共分为建设用地和非建设用地两个大类，其中，建设用地分设城乡居 民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地和其他建设用地 6个中类，非建设用地分设水域、农林用地和其他非建设用地 3 个中类。在中类基础上，根据需要设置了 14 个小类 。 土地规划分类采用三级分类体系，其中，一级分 3 类，分别为农用地、 建设用地和其他土地；二级分 10 类，分别为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、
9、其他建设用地、水域和自然保留地；三级分 25 类 1。 以天津市滨海新区土地利用总体规划和滨海新区城市总体规划修编的为例，建立冲突检测体系。 冲突检测体系建立的原则是 ： “两规”用地分类进行对接，约束性用地 与 相应的约束性用地匹配， 而与 其他约束性用地 冲突；非约束性用地与任何类型的用地均不冲突。 如检测体系示意图所示（图 5.1），检测性质是 指 “两规”冲突检测时 城乡用地分类和土地规划分类的所属类型，通过该类型 可以在冲突检测时判定对方是否与自己一致。 示例中，我们把检测性质分为 :H、 E、 G、 F、 G1、 G2、 H14、 H22、 H52、 S1、 H11 等 ，如表 5
10、.1 和表 5.2所示 。 如， 在城乡用地分类中， H 包含公共管理与公共设施用地、商业服务业设施用地、娱乐康体用地、一类工业、二类工业等，土地规划分类中， H 包含城乡整理用地、 城镇工矿、特殊用地等建设控制区、现状城镇用地、规划城镇用地等。 检测属性是指 检测性质所对应的城乡用地分类或土地规划分类是否为约束性用地，若为约束性用地，则用“ O 型”表示（ Only的第一个字母），若为非约束性用 地，则用“ M 型”表示（ More 的第一个字母）。 图 5.1 检测体系示意图 用地代码 用地性质 检测 性质 检测属性 A 公共管理与公共设施用地 H O 型 B 商业服务业设施用地 H O
11、型 B3 娱乐康体用地 H O 型 E11 自然水域 E O 型 E12 水库 E O 型 E21 农林用地 E O 型 E3 生态结构 G M 型 F 发展备用地 F M 型 G1 公园用地 G1 O 型 G2 防护用地 G2 O 型 H12 镇建设用地 H O 型 H14 村庄建设用地 H14 O 型 H2 区域交通设施用地 H O 型 H21 铁路用地 H M 型 H22 公路用地 H22 M 型 H52 采矿用地 H52 O 型 M1 一类工业 H O 型 M2 二类工业 H O 型 R2 居住用地 H O 型 S1 城市道路用地 S1 O 型 S12 城市道路用地 S1 O 型 U
12、公用设施 H11 O 型 W 仓储 H O 型 表 5.1. 城市总体规划冲突检测 体系对应表 （部分） 规划地类名称 检测 性质 检测属性 城乡整理用地 H O 型 城镇工矿、特殊用地等建设控制区 H O 型 城镇置换用地 H O 型 规划城镇用地 H O 型 规划工矿用地 H O 型 规划公路用地 H22 O 型 规划交通用地 S1 O 型 规划农村居民点用地 H14 O 型 规划水利设施用地 E O 型 河流 E O 型 基本农田 E O 型 基本农田保护区 E O 型 林地 E O 型 绿化带 G2 O 型 农村居民点置换用地 H14 O 型 其他农用地 E O 型 其他未利用地 F
13、M 型 滩涂、苇地 E O 型 特殊用地 H O 型 填海 F M 型 现状城镇用地 H O 型 现状工矿用地 H O 型 现状交通用地 S1 O 型 现状农村居民点用地 H14 O 型 现状水工建筑用地 E O 型 现状水库水面 E O 型 现状水利设施用地 E O 型 盐田 H52 O 型 一般耕地 E O 型 园地 E O 型 表 5.2. 土地利用总体规划冲突检测体系对应表 （部分） 6. “两规合一”检测方法研究 6.1 冲突检测原理 在空间上，若某用地的城乡用地类别为居住用地，那么它所对应的检测性质为 H，检测属性为“ O 型”。若相应的土地规划类别为规划城镇用地 ， 它所对应的检
14、测性质也为 H，检测属性为“ O 型”，如图 6.1 所示 ，那么就判断这两块用地 不冲突；若相应的土地规划类别为现状农村居民点用地，它所对应的检测性质为 H14，检测属性为“ O 型”，如图 6.2 所示，可以判断这两块用地冲突。 居住用地 规划城镇用地 居住用地 规划城镇用地 图 6.1 冲突检测示意图 （不冲突） 居住用地 现状农村居民点 居住用地 现状农村居民点 图 6.2 冲突检测示意图（冲突） 6.2 冲突检测系统开发 结合“两规合一”冲突检测体系和冲突检测原理，利用 VS2010 开发工具和 ArcGIS Server API 开发出“ 滨海新区 两规合一 冲突检测系统”。 该系
15、统采用了空间叠加分析技术，能够对滨海新区范围内两万多个城市总规地块和四万多个土地利用总体规划地块进行冲突检测，并能 利用空间查询功能获得有冲突地块的“两规”信息。 6.3 冲突检测数据要求 为满足“两规合一”在空间布局上定量冲突检测的要求，进行冲突检测的城市总体规划和土地利用总体规划必须为 GIS 数据格式，并且两者的坐标系统要统一，采用平面直角坐标系。 两者数据均需要有相应的用地分类。冲突检测之后， 为了“两规合一”能充分融合， 还需要两者在编制时，现状调查和规划信息来源一致，空间尺度一致等。 6.4 冲突检测结果与分析 图 6.3 滨海新区“两规合一”冲突检测结果 代码 A B B32 E
16、11 E12 G1 G2 H12 H14 H2 H52 M1 M2 R2 S1 S12 U W 面积 4.3 12 3.0 4.6 5.1 16 148 5.3 12 6.6 8.8 1.3 30 30 53 7.7 11 31 表 6.1 城市总体规划冲突用地 城乡整理用地 城镇置换 规划城镇用地 规划工矿 规划交通用地 水利设施 河流 林地 其他农用地 滩涂、苇地 特殊用地 现状城镇用地 现状工矿用地 现状交通用地 农村居民点 现状水利设施用地 一般耕地 园地 22.7 6.9 44.3 1.4 46.0 2.9 6.7 29.9 61.2 13.8 3.5 51.2 14.5 23.6
17、1.8 17.1 31.3 5.7 表 6.1 土地利用总体规划冲突用地 注：表中数据 仅用于 实验， 是特殊处理后的中间数据。 冲突检测结果显示，“两规”冲突较大区域为天津港及周边 地区、水库、河流沿岸的绿化走廊 。 结合滨海新区现状可以发现： 滨海新区最近几年发展诉求较大， 滨海新区土地利用总体规划编制时间较早，在 该区域 内的 土地利用规划中，它多属于“规划交通”，而在城市总体规划中，多 属于服务港口的 仓储、商业服务设施 及 居住 ；地质的历史演变上，滨海新区为退海之地，有较多的盐碱地，不宜大型木本植物生长，而近年来滨海新区对宜居城市的诉求随着经济发展日趋强烈，该诉求在城市总体规划上
18、的反映 是增加 水域两侧的绿带走廊及其他大型绿化区域。 7 结论与展望 该“两规合一”冲突检测方法不仅适用于“两规合一”，同样可以用于“三规合一”、“多规合一”。文中的冲突检测体系研究还不完善，为了能更好地服务于“两规合一”的编制，还需要建立更完备详细的冲突检测体系。 天津市滨海新区“两规合一”检测结果显示，城市总体规划侧重于城市的发展诉求 ，更加关注城市的未 来发展需求、经济社会效益、城市发展元素的布局。而土地利用总体规划 的核心思想是保护耕地与基本农田，控制建设用地 。这就说明只有把“两规”充分融合，才能发挥“两规”各自的优点，而不应是“一矛一盾”，“一攻一守”。 同时， “两规合一”不仅
19、是空间布局匹配和用地规模的一致，更深层次的“两规合一”是规划体系合一、指导思想合一和管理体制合一。从这个角度看，“两规合一”还需要很长的路要走。 参考文献 1柴明 .“两规”协调背景下的城乡用地分类与土地规划分类的对接研究 J.规划师 ,2012,（ 11）：96-100. 2胡飞，徐昊 .“两规合一”背景下的武汉市城乡体系构建探讨 J.规划师 ,2012,(11):91-95. 3姚凯 .“资源紧约束”条件下两规的有序衔接 J.城市规划学刊 .2010(3):26-31 4胡俊 .规划的变革与变革的规划 上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考 J.城市规划 .2010(34)6:20-25 5马文涵 ,吕维娟 .快速城镇化时期武汉市“两规合一”的探索与创新 J.规划师 ,2012,(11） :79-84. 6住房和城乡建设部城市用地分类与规划建设用地标准 (GB50137-2011)S.2010 7国土资源部市县乡级土地利用总体规划编制指导意见 (国土资厅发 200951 号 )S 2009. 作者简介： 孙保磊，工程师，天津市城市规划设计研究院 。
