1、中国公共政策,政治与行政学院专业必修课,LOGO,第五讲 中国产业政策,本讲重点问题 产业政策及其构成 产业结构的理论与产业政策的作用 改革开放以来我国产业政策的演变 我国产业结构调整的格局演变及效应 我国产业结构存在的突出矛盾及其原因 中国产业政策选择的方向 新时期推进产业结构优化升级的政策措施,LOGO,本讲主要内容,产业政策是政府干预经济活动的重要调控手段，是一个国家经济政策体系中的重要构成部分，它对于一个国家的产业结构和经济发展水平，具有极其重要的指引和促进作用。改革开放以来，我国逐步形成了独立和比较完整的产业政策，对我国产业结构的调整和升级，我国经济发展质量和国际竞争力的提升发挥了极
2、其重要的作用。本讲将围绕中国产业政策展开讨论，主要内容包括： 一、产业政策的理论基础二、改革开放以来我国产业政策的演变三、十一五时期我国产业政策的选择四、产业政策实施效果影响因素的分析,LOGO,一、 产业政策的理论基础,（一）产业与产业政策（二）产业政策的理论依据（三）产业政策的类型（四）产业政策的构成（五）产业政策的作用,LOGO,（一）产业与产业政策,产业政策是政府干预经济活动的重要调控手段，是一个国家经济政策体系中的重要构成部分，它对于一个国家的产业结构和经济发展水平，具有极其重要的指引和促进作用。,LOGO,1.产业,产业（industrial）是指国民经济中产品和劳务的生产经营具有
3、某些相同特征的企业或单位及其活动的集合和系统。产业是一种社会分工现象，随着社会分工的产生而产生，并随着社会的发展而发展。狭义上的产业是指生产物质产品的集合体，包括农业、工业、交通运输业等部门，一般不包括商业。有时也专指工业，如产业革命。从广义上说是则是指一切生产物质产品和提供劳务活动的生产和服务部门的集合体，包括农业、工业、交通运输业、邮电通讯业、商业饮食服务业、文教卫生业等部门。20世纪20年代，国际劳工局最早对产业作了比较系统的划分，即把一个国家的所有产业分为初级生产部门、次级生产部门和服务部门。后来，许多国家在划分产业时都参照了国际劳工局的分类方法。第二次世界大战以后，西方国家大多采用了
4、三次产业分类法。,LOGO,改革开放以后，我国也采取了三次产业分类法：第一产业为农业，包括农、林、牧、渔各业；第二产业为工业，包括采掘、制造、建筑、电力、自来水、煤气、供暖等各业；第三产业是指以提供非物质产品为特征包括商业在内的服务业，其中又分为4个层次：其一是流通部门，包括交通运输、邮电通讯、商业、饮食、物资供销和仓储等业。其二是为生产和生活服务的部门，包括金融、保险、地质普查、房地产、公用事业、居民服务、旅游、咨询信息服务和各类技术服务等业。其三是为提高科学文化水平和国民素质服务的部门，包括教育、文化、广播、电视、科学研究、卫生、体育和社会福利等业。其四是为社会公共需要提供服务的部门，包括
5、国家机关、政党机关、社会团体以及军队和警察等。,LOGO,2.产业政策,关于产业政策（industrialpolicy）的概念至今尚无统一的界定，一般观点认为，产业政策是政府为实现一定的经济和社会发展目标，促进各产业部门的协调发展和提升产业层次而采取的各种政策措施和手段，也是政府为修正市场机制作用、规范产业活动、优化产业结构、提高产业素质所制定的行为规范和行动准则。简言之，产业政策就是政府干预产业活动促进产业发展的政策。作为国民经济各产业部门的行为规范，它不是某一种具体的政策工具，而是以引导、促进产业发展合理化和提升产业素质为目标的政策体系。,LOGO,3.产业政策的含义,产业政策是国家（政府
6、）介入资源配置的政府行为，产业政策制定的事实依据是市场失灵的客观存在。产业政策的具体目标具有多重性，因此，产业政策的效果往往是中长期的。产业政策的对象是产业结构和产业组织。这是产业政策与其他经济政策的主要区别，也是产业政策比其他经济政策能够更加深入社会经济运行的内部结构，直接干预产业之间和产业内部资源配置的根本原因。 产业政策是一系列相互关联的公共政策的总和，实施的手段也是多元的。它不是一项或几项经济政策，而是一系列相关经济政策的总和，并且需要综合运用法律、经济、行政等各种手段才能实现。,LOGO,（二）产业政策的理论依据,人们从社会需要这一逻辑基点出发，探讨产业政策存在的依据，提出了“经济发
7、展论”、“市场不足论”和“现代经济增长论”等观点。经济发展论认为，产业政策是落后国家增强经济实力，提高国家竞争力，促进产业结构优化，实现赶超目标的客观需要。有人批评了此种观点的狭隘性，认为经济领先地位同样需要产业政策。市场不足论认为，市场在合理配置资源方面存在缺陷，产业政策的基本作用就是为了弥补这种缺陷。现代经济增长论认为，现代经济增长过程实质上是一个结构问题，必须通过产业政策促进结构优化与成长。,LOGO,（三）产业政策的类型,产业政策具有国家特色，因为产业政策目标必须与本国经济发展阶段相适应；产业政策的内容和效果总是受到一国具体国情的制约；决策者的偏好和其他政策主体的利益关系都会对产业政策
8、制定和执行产生影响。依据对市场机制的不同作用，可以将产业政策区分为补充型和赶超型两类。补充型产业政策旨在对市场机制的缺陷发挥补充作用，侧重于调整竞争关系和防止垄断，在经济政策体系中不占主导地位。赶超型产业政策是以主动扶持战略产业和新兴产业，缩短产业结构的演变进程，实现赶超目标为使命，具有很强的差别性特点，重视产业结构的调整，在经济政策体系中占据主导地位。,LOGO,（四）产业政策体系的构成,作为各产业部门的行为准则和行为规范，产业政策是一个庞大的体系，而且会随一国经济发展的实际适时调整。我们可以从内容和手段两个方面来分析产业政策体系的构成。从内容上看，产业政策主要包括产业结构政策、产业组织政策
9、、产业技术政策和产业布局政策；从手段上看，有多种手段、措施和工具可供选择。,LOGO,1.产业政策内容的构成,（1）产业结构政策A.产业结构的形成与发展理论 产业结构的演变：产业结构的演变是个动态过程，其实质是一个不断趋于高级化的进程，具有明显的阶段性和较强的有序性。包括产业结构演进的一般规律、三次产业之间的演化规律以及要素、加工程度、技术含量、产品附加值等方面的演化规律等。 产业结构的优化：在政策实践中，我们可以把实现产业结构合理化看作是产业结构政策的近中期目标，而把实现产业结构高度化看作是产业结构政策的中长期目标，因为合理化是高度化的基础。 主导产业的选择：主导产业是指对产业结构和经济发展
10、发挥导向性和带动性作用，并具有广阔市场前景和技术进步能力的产业。其选择基准包括：需求收入弹性基准；生产率上升基准；产业关联度基准；过密环境基准；劳动内容基准等。,LOGO,B.产业结构政策是政府为促进本国产业结构的调整、优化、升级而制定的关于各产业部门地位和比例关系的经济政策。 产业结构政策要解决的根本问题是资源在各产业间配置的合理化。其主要内容就是根据一国的资源禀赋和技术发展条件，确定产业结构的规划，其中的关键是按照产业结构高度化的发展规律，确定各产业部门在产业发展中的地位和比例关系，即选择和确定产业发展的重点及其顺序，特别是确定一定时期的主导产业部门。与产业结构规划相对应，产业结构政策应包
11、括：主导产业扶持政策、支柱产业支持政策、幼稚产业保护政策、衰退产业调整与援助政策等。,LOGO,（2）产业组织政策是政府干预产业的市场结构和市场行为，规范各行业合理的经济规模以获取规模效益和理想的市场绩效，规范企业行为和调节企业之间的关系以创造公平有效的市场秩序的经济政策。产业组织政策的目标是维护正常的市场秩序，形成有效、公平的市场竞争环境，充分利用专业化和经济规模的作用，促进产业组织合理化和市场绩效最大化，促进产业内资源的优化配置。产业组织政策的实质是政府通过协调规模经济与有效竞争之间的矛盾，建立和维护正常的市场秩序，提高市场绩效。因此，也可以说产业组织政策就是政府为实现市场绩效最大化而确定
12、的行业和企业行为规范。一般来说，产业组织政策主要包括：促进有效竞争和限制垄断的市场秩序政策、直接规制政策、企业并购政策、利用规模经济政策、中小企业政策等。,LOGO,（3）产业技术政策产业技术政策是政府为了支持新技术的研究开发，鼓励引进、吸收和开发符合本国国情的外国先进技术，促进技术创新而制定的政策。主要包括产业技术结构的选择和技术发展政策（包括技术发展规划、具体的技术标准、各产业的技术发展方向、鼓励采用先进技术等）；促进资源向技术开发领域投入的政策（包括技术引进政策、促进技术开发政策、基础技术研究的资助与组织政策、发展高科技政策等）。产业技术政策的中心内容是影响和促进产业的技术进步，目的是服
13、务于产业的总体优化，扶持和推进高科技产业的优先发展，并为国民经济技术基础的更新、改造和创新提供支持。由于产业技术政策几乎涉及到国民经济的所有产业，所以也往往被视为整个国家的技术政策。,LOGO,（4）产业布局政策产业布局政策是指政府根据产业的经济技术特性、国情、国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理规划、调整的意图及其相关政策措施。产业布局的合理化，实质上是地区分工协作的合理化，资源的地区配置和利用的合理化。产业布局政策既是产业政策体系中的重要内容，也是区域政策体系中的重要组成部分，它侧重于建立和完善地区间的产业分工关系。其目标是实现经济增长和产业布局均衡，促
14、进民族团结和充分就业，进而实现社会稳定，推进环境治理和维持生态平衡，维护国家安全。产业布局政策的内容：一是制定国家产业布局战略，完善产业投资环境，加速产业集中，优化区域产业结构；二是地区发展重点产业的选择政策，包括：区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等。,LOGO,2.产业政策手段的构成,（1）产业政策手段的类型 直接干预手段、间接诱导手段、信息指导手段、法律规则手段等。（2）产业政策工具的多元性 行政工具、法律工具、财政工具、税收工具、投融资工具、信贷工具等。（3）产业政策措施的主要类型支持性产业政策、鼓励性产业政策、竞争性产业政策、限制性产业政策、保护性产业政策。,LOG
15、O,（五）产业政策的特点与作用,1.产业政策的特点： a.目标的多重性。 b.作用范围的广泛性。 c.目标与手段的关系不明确，实施手段的多样性。 d.运行的有序性和动态性。 f.政策体系的完整性。,LOGO,2.产业政策的作用： a.通过资源配置优化过程，加速产业结构的演进和发展 b.弥补市场缺陷，促进市场结构和市场机制的完善 c.增强产业的国际竞争力 d.促进产业结构技术水平的提高,LOGO,二、改革开放以来我国产业政策的演变,（一）改革开放初期我国的产业政策（二）20世纪80年代中后期的产业结构调整（三）20世纪90年代以来产业政策（四）我国产业结构调整的成效,LOGO,（一）改革开放初期
16、我国的产业政策,1979年，中央提出了“调整、改革、整顿、提高”的方针，经济建设中执行加强农业和轻工业、压缩工业基本建设规模、大力发展基础产业和基础设施的政策。,LOGO,表1：1979、1984年我国三次产业在中的比重（）,LOGO,（二）20世纪80年代中后期的产业结构调整,80年代中期以后是非农产业迅速发展时期，在这一阶段，资源配置的最大特点是劳动力从第一产业大量转移到第二、第三产业，推动了第三产业的发展。,LOGO,表2：1985、1992年我国三次产业在中的比重（）,LOGO,（三）20世纪90年代中期以后的产业政策,90年代中期以后，我国产业政策考虑的重点不再是普遍短缺情况下优先发
17、展什么产业，而是在普遍过剩情况下如何优化产业结构。1994年国务院制定了第一个系统阐述长期产业政策的文件90年代国家产业政策纲要，并陆续出台了一系列指导产业结构调整的具体政策。从总体上看，这个时期的显著特点是基础设施包括能源、交通和通信设施高速发展，第二产业比重上升。此次产业结构调整，是买方市场条件下的调整，是结构升级的调整，是适应市场经济发展需要的调整,LOGO,：,表3：1993-2006我国三次产业在GDP中的比重 （%）,LOGO,（四）我国产业结构调整的成效,三次产业结构变动符合世界产业结构的演变规律。农业结构不断优化。工业的整体素质和国际竞争力明显增强。服务业结构不断改善。产业结构
18、优化升级成为经济持续增长的推动力,LOGO,（五）我国产业结构仍然存在的突出矛盾,1.现代服务业发展滞后。 (1)服务业比重偏低，内部结构水平低。 (2)我国服务业发展滞后受多方面因素的影响。 a.服务业改革滞后，限制进入和垄断现象并存。 b.政府对公共服务投入不足。 c.服务业开放程度不能适应我国经济发展的需要。 2.制造业面临强大挑战。 （1）制造业在全球产业链分工中处在低端位置。 （2）经济增长方式依然粗放。 （3）资源综合利用率和再生资源回收利用率明显偏低。 3.由于市场推出障碍的制约、激励机制的扭曲以及政府 投资体制的缺陷等原因，低水平重复建设问题成为难以治愈的顽疾。,LOGO,三、
19、十一五时期我国产业政策的选择,（一）十一五时期的产业政策（二）十一五时期我国产业政策的评析（三）推进产业结构升级的政策措施,LOGO,（一）我国十一五时期的产业政策,1.中国产业政策选择的方向经济体制和政策导向：以科学发展观统领经济社会发展全局，进一步完善社会市场经济体制和构建和谐社会的政策导向，对今后产业政策的走向具有深远的影响。 公共政策的协调配合取向：一是政策内容的协调配合与财税、信贷、土地、建设、环保、安全、社保和就业等政策相配套越来越成为产业政策的必然选择；二是政策工具多样化的选择，特别是更多地采用诱导性工具成为产业政策选择的一个趋势。 科学发展观的理论指导：坚持全面、协调、可持续的
20、发展，走新型工业化道路，是我国产业政策选择必须坚持的基本方向。,LOGO,2.促进产业结构调整暂行规定和产业结构调整指导目录这是两个系统阐述我国今后一个时期产业政策的重要文件，也是我国产业政策得到进一步完善的重要标志，其主要内容有：,LOGO,（1）明确了产业结构调整的基本目标,产业结构调整的基本目标是：推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。,LOGO,（2）规定了产业结构调整的原则,第一，坚持市场调节和政府引导相结合。充分发挥市场配置资源
21、的基础性作用，加强国家产业政策的合理引导，实现资源优化配置。第二，以自主创新提升产业技术水平。把增强自主创新能力作为调整产业结构的中心环节，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，提升产业整体技术水平。第三，坚持走新型工业化道路。以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、安全有保障、人力资源优势得到充分发挥的发展道路，努力推进经济增长方式的根本转变。第四，促进产业协调健康发展。发展先进制造业，提高服务业比重和水平，加强基础设施建设，优化城乡区域产业结构和布局，优化对外贸
22、易和利用外资结构，维护群众合法权益，努力扩大就业，推进经济社会协调发展。,LOGO,（3）规定了产业结构调整的方向和重点,第一，巩固和加强农业基础地位，加快传统农业向现代农业转变。 第二，加强能源、交通、水利和信息等基础设施建设，增强对经济社会发展的保障能力。第三，以振兴装备制造业为重点发展先进制造业，发挥其对经济发展的重要支撑作用。第四，加快发展高技术产业，进一步增强高技术产业对经济增长的带动作用。第五，提高服务业比重，优化服务业结构，促进服务业全面快速发展。第六，大力发展循环经济，建设资源节约和环境友好型社会，实现经济增长与人口资源环境相协调。第七，优化产业组织结构，调整区域产业布局。第八
23、，实施互利共赢的开放战略，提高对外开放水平，促进国内产业结构升级。,LOGO,（4）产业结构调整指导目录,产业结构调整指导目录是政府引导投资方向，管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。其中分为鼓励、限制和淘汰三类： 鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。 限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。 淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条
24、件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。,LOGO,（二）我国十一五时期产业政策的评析,“十一五”时期的产业政策，是在我国市场化、工业化、国际化进程不断加快的背景下，在科学发展观的指导下形成的，它对于推进我国产业结构的调整和优化升级，提高产业技术水平和产业的整体素质，促进我国产业的健康发展都具有极为重要的指导意义。这里仅从宏观层面上对它的主要特点进行简要评析。1.坚持市场调节和政府引导相结合。2.坚持以自主创新提升产业技术水平，把增强自主创新能力作为调整产业结构的中心环节。3.坚持走新型工业化道路，发展循环经济。4.更加注重产业政策的系统性。5.更加明确了推进产业结构优化升级的政策目标。,LO
25、GO,（三）推进产业结构升级的政策措施,1. 推进产业结构优化升级，促进经济增长方式转变 (1)以自主创新提升产业技术水平 （2）加快发展先进制造业，提高产品的附加价值 （3）大力推进农业结构调整 （4）促进现代服务业的加速发展 2. 健全完善产业政策的实施机制 （1）完善市场运行机制 （2）建立利益调节机制 （3）建立必要的约束机制 （4）产业政策的协调配合,LOGO,四、产业政策实施效果影响因素的分析,（一）地方利益驱动的因素。（二）产业政策执行机制的因素。（三）产业政策手段的因素。（四）产业政策体系不完善因素。（五）企业的态度与行为因素。（六）市场发育程度与运行态势因素。,LOGO,本讲复习思考题：,1分析产业政策的类型和产业政策体系的构成。2分析产业政策的概念、含义和存在依据。3理解产业结构的形成与发展理论。4分析主导产业选择的基准。5分析改革开放以来我国产业政策的演变历程。6分析我国产业结构调整取得的成效及存在的突出矛盾。7分析促进产业结构调整暂行规定和产业结构调整指导目录的主要内容。8我国产业结构优化升级的政策选择是什么？9分析影响产业政策实施效果的主要因素。,
