跨区域环境治理与地方政府合作机制研究.pdf

1、公 共 管 理66 2009年 第 1期 总 第 283期3 本 文 系 天 津 市 社 科 规 划 基 金 项 目 :“ 农 村 公 共 服 务 体 系 与 环 境 友 好 城 市 建 设 ” ( TJZZ071022)阶 段 性 成 果 。跨 区 域 环 境 治 理 与 地 方 政 府 合 作 机 制 研 究 3杨 妍 孙 涛摘 要 如 何 完 善 我 国 的 区 域 环 境 管 理 体 制 ,是 当 前 环 境 保 护 面 临 的 一 项 严 峻 挑 战 ,也 是 生 态 文 明 建 设 中 政 府 职能 转 变 和 完 善 的 重 要 议 题 。 跨 界 污 染 事 件 频 频 发 生

2、 ,反 映 了 单 一 行 政 区 污 染 治 理 方 式 与 环 境 污 染 外 部性 特 点 之 间 的 矛 盾 。 本 文 通 过 研 究 认 为 ,环 境 污 染 是 无 法 由 某 一 地 方 政 府 独 立 而 有 效 地 解 决 的 ,需 要 建立 跨 地 域 、 跨 流 域 治 理 的 有 效 机 制 ,而 地 方 政 府 合 作 机 制 是 解 决 跨 区 域 环 境 问 题 的 重 要 途 径 。关 键 词 跨 区 域 环 境 治 理 ;地 方 政 府 ;政 府 间 关 系 ;合 作 机 制中 图 分 类 号 D625 文 献 标 识 码 A 文 章 编 号 1006 -

3、0863 (2009 ) 01 - 0066 - 04随 着 建 设 生 态 文 明 目 标 的 提 出 ,中 国 工 业 化 进 程 加 入了 构 建 资 源 节 约 型 和 环 境 友 好 型 社 会 以 及 完 成 污 染 减 排 指标 的 约 束 性 目 标 任 务 。 环 境 保 护 在 国 民 经 济 发 展 中 的 地 位被 提 到 了 空 前 的 高 度 ,环 保 工 作 任 务 也 愈 加 艰 巨 而 紧 迫 。在 现 有 区 域 行 政 划 分 体 制 下 ,要 解 决 跨 区 域 环 境 污 染 的 难题 ,必 须 加 强 对 区 域 环 境 管 理 体 制 创 新 ,建

4、 立 地 方 政 府 间 合作 的 有 效 机 制 ,以 适 应 生 态 文 明 建 设 的 需 要 。一 、 跨 区 域 环 境 问 题 的 现 状 与 困 境环 境 保 护 是 一 项 涉 及 面 广 、 运 作 机 制 复 杂 的 系 统 工 程 。环 境 本 身 具 有 公 共 资 源 属 性 、 外 部 性 、 空 间 外 延 性 ,这 就 决定 了 区 域 环 境 保 护 的 整 体 性 。 “ 环 境 区 域 的 范 围 限 定 在 污染 的 外 部 影 响 所 能 达 到 的 最 远 边 界 ,是 一 个 边 界 相 对 模 糊的 区 域 ” 1 ,涉 及 多 个 行 政 区

5、范 围 ,因 此 跨 区 域 是 指 跨 越 两个 以 上 的 政 府 层 级 所 辖 区 域 范 围 。 从 行 政 区 域 角 度 看 ,环境 的 整 体 性 往 往 被 不 同 行 政 区 所 分 割 。 由 于 各 地 经 济 发 展水 平 差 异 、 环 境 保 护 意 识 不 同 ,容 易 造 成 地 方 政 府 在 跨 区 域环 境 问 题 上 的 决 策 差 异 ,各 地 方 政 府 从 自 身 经 济 人 利 益 出发 倾 向 于 将 政 策 调 控 范 围 模 糊 ,难 以 界 定 的 区 域 环 境 问 题的 治 理 成 本 转 嫁 给 他 方 ,使 跨 区 域 环 境

6、保 护 很 难 达 成 一 致意 见 。 在 工 业 化 进 程 中 跨 区 域 环 境 问 题 屡 出 不 穷 ,成 为 造成 环 境 污 染 的 一 大 根 源 ,主 要 表 现 在 :(一 )跨 区 域 污 染 事 件 频 频 发 生“ 我 国 河 流 污 染 问 题 严 重 ,河 水 的 流 动 把 污 染 物 扩 散 到其 他 区 域 甚 至 全 域 ,危 害 甚 大 。 如 淮 河 、 海 河 、 辽 河 的 中 下游 地 区 水 域 污 染 严 重 。 ” 2 因 流 域 的 整 体 性 和 人 为 行 政 区 划分 割 间 的 矛 盾 、 排 污 的 外 部 不 经 济 性 ,

7、使 得 地 方 政 府 在 无 强制 力 协 调 解 决 环 境 问 题 的 博 弈 中 上 下 游 地 区 难 以 合 作 ,在跨 行 政 区 水 资 源 管 理 和 水 污 染 防 治 中 低 效 甚 至 无 效 。 2001年 江 浙 交 界 水 污 染 引 发 的 筑 坝 事 件 , 2003年 山 东 薛 新 河 污染 导 致 江 苏 徐 州 市 停 水 半 个 月 , 2004年 河 南 安 徽 污 水 下 泄导 致 淮 河 污 染 的 爆 发 , 2005年 发 生 松 花 江 重 大 跨 行 政 区 水污 染 事 故 ,这 些 都 从 表 象 上 说 明 目 前 我 国 流 域

8、 管 理 体 制 尚不 能 满 足 现 实 情 况 的 需 要 。(二 )行 政 区 间 污 染 流 转 现 象 突 出由 于 缺 乏 区 域 政 府 间 合 作 机 制 及 合 理 的 生 态 补 偿 机制 ,我 国 环 境 污 染 转 移 现 象 十 分 突 出 。 各 种 污 染 企 业 从 沿海 和 东 部 地 区 向 内 陆 、 西 部 地 区 转 移 ,而 一 些 经 济 欠 发 达 地区 基 于 追 求 短 期 利 益 为 目 的 ,制 定 环 境 优 惠 政 策 ,吸 引 “ 三高 ” 企 业 到 本 地 投 资 ,出 现 了 污 染 项 目 从 城 市 向 农 村 、 从 发

9、达 地 区 向 落 后 地 区 转 移 的 趋 势 。 污 染 企 业 的 转 移 给 当 地 带来 经 济 效 益 的 同 时 ,严 重 影 响 了 当 地 环 境 ,尤 其 西 部 地 区 往往 处 于 流 域 的 上 游 地 带 ,这 就 造 成 了 区 域 性 连 片 污 染 。“ 目 前 制 约 环 境 治 理 走 向 跨 区 域 合 作 的 有 政 治 与 行 政的 因 素 ,也 有 经 济 与 组 织 和 社 会 诸 多 因 素 ,究 其 根 源 还 在 于现 行 行 政 体 制 的 分 割 性 ” 。 3 跨 界 污 染 事 件 的 频 频 发 生 反 映了 单 一 行 政 区

10、 划 污 染 治 理 方 式 与 环 境 污 染 的 外 部 性 特 点 的矛 盾 。 环 境 污 染 无 法 由 单 个 地 方 政 府 单 独 而 有 效 的 解 决 ,任 何 一 个 政 府 的 单 一 环 保 行 为 都 将 大 打 折 扣 ,因 此 需 要 地方 政 府 之 间 建 立 有 效 的 合 作 机 制 ,地 方 政 府 间 的 合 作 是 解决 跨 区 域 环 境 问 题 的 重 要 途 径 。二 、 当 前 地 方 政 府 环 境 治 理 合 作 机 制 及 特 点区 域 经 济 是 中 国 经 济 发 展 的 必 然 趋 势 ,中 国 目 前 已 经形 成 长 三 角

11、 、 环 渤 海 、 泛 珠 江 三 大 经 济 合 作 区 域 。 随 着 区 域经 济 的 快 速 发 展 ,环 境 合 作 也 日 益 成 为 区 域 合 作 的 一 个 重要 组 成 部 分 。 地 方 政 府 开 始 寻 求 环 境 治 理 合 作 ,并 形 成 一定 机 制 。 如 2003年 11月 ,河 海 流 域 内 的 津 、 京 、 冀 、 晋 、 鲁 、豫 、 内 蒙 、 辽 八 省 区 市 的 水 利 厅 在 天 津 共 同 签 订 海 河 流 域水 协 作 宣 言 ,提 出 要 建 立 海 河 流 域 水 生 态 环 境 保 障 体 系 ,公 共 管 理2009年

12、第 1期 总 第 283期 67 大 力 促 进 流 域 内 山 、 河 、 湖 、 库 的 水 生 态 环 境 保 护 和 修 复 工作 。 同 年 12月 ,吉 、 辽 、 黑 、 内 蒙 四 省 区 决 定 联 手 治 理 松 花 江-辽 河 流 域 污 染 ,解 决 跨 省 区 水 污 染 问 题 。 2004年 6月 ,旨在 促 进 长 三 角 地 区 环 保 合 作 的 “ 区 域 环 境 合 作 高 层 国 际 论坛 ” 在 杭 州 举 行 ,论 坛 通 过 了 长 江 三 角 洲 区 域 环 境 合 作 倡议 书 ,为 打 造 “ 绿 色 长 三 角 ” 提 供 了 合 作 平

13、 台 。 2004年 7月 ,在 泛 珠 江 三 角 区 域 环 保 合 作 联 席 会 议 第 一 次 会 议 上 ,与会 各 方 审 议 通 过 了 泛 珠 三 角 区 域 环 境 保 护 合 作 协 议 ,泛珠 三 角 区 域 环 保 合 作 正 式 启 动 。 2005年 ,在 原 先 泛 珠 三 角区 域 环 境 保 护 合 作 协 议 中 和 9 + 2政 府 共 同 签 署 的 泛 珠三 角 区 域 合 作 框 架 协 议 的 基 础 上 ,由 广 东 省 牵 头 ,又 进 一步 编 制 出 泛 珠 三 角 区 域 环 境 保 护 合 作 专 项 规 范 ( 2005 -2010

14、) 。由 上 可 见 ,共 同 的 环 境 需 求 已 成 为 地 方 政 府 合 作 的 内在 驱 动 力 ,在 区 域 经 济 较 为 发 达 的 地 区 ,环 境 合 作 已 经 形 成一 定 机 制 。 这 些 机 制 具 有 以 下 特 点 :(一 )政 府 间 环 境 合 作 的 许 多 共 识 是 靠 领 导 人 作 出 的 承诺 来 保 证 ,缺 乏 法 律 效 力 和 稳 定 性我 国 宪 法 与 地 方 政 府 组 织 法 都 规 定 了 县 级 以 上 地 方 各级 人 民 政 府 依 照 法 律 规 定 的 权 限 ,管 理 本 行 政 区 域 内 的 经济 、 教 育

15、 、 科 学 、 文 化 、 卫 生 等 事 物 。 但 宪 法 和 地 方 组 织 法 中并 没 有 政 府 间 合 作 的 具 体 规 定 和 条 例 ,这 给 政 府 间 合 作 带来 了 诸 多 隐 患 :其 一 ,地 方 政 府 往 往 注 重 走 上 级 路 线 ,而 忽视 横 向 政 府 间 合 作 ;其 二 ,地 方 政 府 间 合 作 权 限 不 明 确 ,目前 也 没 有 具 体 处 理 跨 区 域 公 共 事 务 的 法 律 或 法 规 来 对 地 方政 府 的 权 限 和 职 责 进 行 明 确 规 定 。 就 跨 区 域 水 污 染 问 题 而言 ,仅 有 的 法 律

16、 依 据 是 水 污 染 法 ,但 是 其 中 也 没 有 对 跨 区域 污 染 事 件 的 相 关 规 定 。 1996年 修 改 的 中 华 人 民 共 和 国水 污 染 防 治 法 第 十 条 要 求 建 立 跨 区 域 的 机 构 以 防 治 水 污染 。 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 第 十 五 条 规 定 :“ 跨 行 政区 的 环 境 污 染 和 环 境 破 坏 的 防 治 工 作 ,由 有 关 地 方 人 们 政府 协 商 解 决 ,或 者 由 上 级 人 民 政 府 协 调 解 决 ,作 出 决 定 ” 。但 是 这 些 规 定 只 是 原 则 性 的 ,缺

17、 乏 可 操 作 性 ,地 方 政 府 在 处理 区 域 环 境 污 染 问 题 上 没 有 具 体 的 法 律 法 规 可 依 。(二 )合 作 行 动 的 制 度 化 程 度 相 对 较 低 ,基 本 停 留 在 各种 会 议 的 层 面 上 ,采 取 集 体 磋 商 的 形 式这 是 一 种 政 府 倡 导 的 非 制 度 性 合 作 协 调 机 制 ,如 其 中较 为 成 熟 的 泛 珠 江 流 域 环 境 合 作 机 制 主 要 由 三 方 面 构 成 :一 是 合 作 联 席 会 议 ,每 年 举 行 一 次 ,由 9 + 2各 省 区 环 保 部门 轮 流 主 持 ;二 是 专

18、题 工 作 小 组 ,进 行 专 项 合 作 协 商 ;三 是环 境 保 护 工 作 交 流 制 度 。 4 海 河 流 域 水 协 作 机 制 中 主 要 为联 席 会 议 制 度 ,成 员 单 位 为 流 域 内 八 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 水利 厅 (局 )和 海 河 水 利 委 员 会 及 其 直 属 管 理 局 ,联 络 员 为 各单 位 办 公 室 负 责 人 ;联 席 会 议 每 年 召 开 1 - 2次 ,主 要 议 题是 互 通 水 问 题 有 关 情 况 ,探 讨 解 决 重 大 水 问 题 的 思 路 和 方法 ,协 调 重 大 水 行 动 计 划 ;参 加

19、会 议 人 员 为 各 单 位 领 导 及 有关 部 门 负 责 人 。 5 这 种 会 议 形 式 与 领 导 人 的 任 期 密 切 相 关 ,一 旦 地 方 领 导 调 动 容 易 造 成 地 方 政 府 间 和 合 作 机 制 架 空 的现 象 。 同 时 松 散 的 会 议 协 商 机 制 缺 乏 强 有 力 的 组 织 机 构 和制 度 化 的 决 策 机 制 ,这 就 造 成 区 域 地 方 政 府 合 作 的 高 成 本和 低 效 率 。(三 )由 于 各 参 与 方 经 济 社 会 发 展 的 不 平 衡 导 致 环 境 目标 具 有 很 大 差 异 性经 济 发 展 的 不

20、 平 衡 导 致 了 合 作 各 方 环 境 目 标 的 差 异 ,经 济 先 发 展 起 来 的 省 区 对 环 保 的 要 求 和 投 入 能 力 逐 年 提高 ,而 经 济 落 后 省 区 近 两 年 来 虽 然 对 环 境 资 源 问 题 给 以 了较 多 关 注 ,但 是 经 济 发 展 是 这 些 地 区 的 首 要 任 务 。 环 境 目标 的 差 异 给 区 域 环 境 合 作 带 来 了 巨 大 障 碍 。 例 如 :泛 珠 区域 内 ,除 了 广 东 、 福 建 的 人 均 GDP约 2000美 元 外 ,其 他 广 大地 区 人 均 GDP仅 约 1000美 元 (如 图

21、 1)。 6 广 东 省 自 2003年 起 ,对 珠 江 进 行 政 治 的 投 资 超 过 4000亿 元 ,建 立 80多 座污 水 处 理 厂 ,而 地 处 珠 江 上 游 的 云 南 省 曲 靖 市 人 均 GDP只有 不 到 800元 ,由 于 财 政 困 难 ,污 水 处 理 能 力 跟 不 上 城 市 发展 需 要 。 发 达 地 区 对 环 境 的 高 要 求 和 关 注 与 欠 发 达 地 区 对经 济 发 展 的 迫 切 需 求 ,构 成 了 达 成 整 体 环 境 目 标 的 障 碍 ,也成 为 困 扰 地 方 政 府 环 境 合 作 的 难 题 。图 1 海 河 流

22、域 各 地 区 废 水 排 放 与 GD P关 系 图数 据 来 源 :各 省 2006年 环 境 状 况 公 报(四 )环 境 治 理 特 别 是 流 域 治 理 中 起 实 质 作 用 的 地 方 政府 间 关 系 模 式 主 要 是 一 种 垂 直 的 纵 向 运 行 机 制如 图 2所 示 ,环 境 问 题 发 生 后 ,往 往 是 逐 级 上 报 ,上 级政 府 的 决 策 再 逐 级 下 达 。 这 种 治 理 模 式 由 于 行 政 主 体 不 明确 ,导 致 地 方 政 府 之 间 对 区 域 环 境 责 任 的 推 诿 。 同 时 ,环 境治 理 是 回 应 式 的 ,污 染

23、 问 题 的 处 理 具 有 滞 后 性 ,缺 乏 整 个 流域 的 预 警 反 应 。 在 垂 直 运 作 机 制 下 地 方 政 府 间 的 信 息 沟 通网 络 较 为 封 闭 ,即 使 是 有 协 调 会 议 等 机 制 ,也 很 难 提 高 治 理绩 效 。图 2 区 域 环 境 治 理 (流 域 治 理 )地 方 政 府 纵 向 运 行 机 制 示 意 图公 共 管 理68 2009年 第 1期 总 第 283期三 、 构 建 有 效 的 地 方 政 府 间 环 境 治 理 合 作 机 制如 前 所 述 ,在 跨 区 域 环 境 治 理 合 作 中 ,地 方 政 府 间 缺 乏协

24、调 机 制 和 竞 合 意 识 ,这 是 此 类 问 题 得 不 到 很 好 解 决 的 重要 原 因 。 因 此 ,通 过 制 度 创 新 ,促 进 地 方 政 府 合 作 应 该 成 为协 调 地 方 政 府 间 利 益 矛 盾 的 必 然 选 择 。目 前 学 界 对 区 域 性 环 境 问 题 按 行 政 权 力 的 调 整 方 式 提出 了 二 种 解 决 措 施 :一 是 在 行 政 区 划 之 外 成 立 区 域 性 的 环保 机 构 ,统 一 环 境 管 理 权 ;二 是 现 行 行 政 区 划 之 间 合 作 协 同治 理 污 染 。 其 中 ,第 一 种 设 立 跨 行 政

25、 区 的 环 保 机 构 ,虽 然 已经 有 所 尝 试 ,但 是 现 有 行 政 体 制 决 定 了 跨 行 政 区 环 保 机 构不 具 备 解 决 区 域 环 境 污 染 的 有 效 性 。 在 短 期 内 ,以 最 小 制度 成 本 取 得 最 佳 效 果 的 选 择 便 是 第 二 种 ,即 通 过 行 政 区 之间 协 同 努 力 来 解 决 跨 区 域 环 境 问 题 。 针 对 目 前 合 作 体 制 存在 的 问 题 ,应 从 以 下 几 方 面 创 新 和 改 进 制 度 环 境 :(一 )完 善 跨 区 域 环 境 治 理 地 方 政 府 合 作 的 法 制 体 系地 方

26、 政 府 的 环 境 合 作 必 须 有 完 备 的 法 制 依 据 才 能 减 少合 作 中 的 交 易 成 本 ,形 成 有 约 束 力 的 合 作 机 制 。 地 方 政 府合 作 的 法 制 体 系 应 该 从 两 个 方 面 进 行 完 善 :首 先 要 从 组 织法 和 行 政 法 的 角 度 制 定 有 关 政 府 合 作 的 法 律 法 规 。 既 要 反对 行 政 垄 断 和 地 方 保 护 主 义 ,又 要 以 法 律 形 式 对 地 方 政 府的 权 限 进 行 划 分 。 同 时 司 法 救 济 上 要 针 对 地 方 政 府 合 作 过程 中 的 纠 纷 处 理 进

27、行 创 新 ,使 合 作 中 的 民 事 、 经 济 纠 纷 能 够不 受 地 方 利 益 的 牵 制 达 成 司 法 公 平 。 其 次 ,完 善 区 域 环 境污 染 治 理 的 法 律 体 系 。 制 定 完 整 的 具 有 可 操 作 性 的 区 域(流 域 )污 染 防 治 法 。 以 宪 法 、 环 境 保 护 法 为 基 础 ,建 立 跨 区域 的 污 染 治 理 法 律 体 系 框 架 ,如 图 3所 示 :图 3 跨 区 域 污 染 治 理 法 律 体 系 框 架 图(二 )建 立 合 作 行 政 ,转 变 地 方 政 府 关 系 模 式跨 区 域 环 境 治 理 合 作 难

28、 度 很 大 ,台 湾 大 学 赵 永 茂 教 授指 出 ,“ 跨 域 合 作 在 台 湾 成 功 的 例 子 至 今 仍 很 有 限 。 跨 区 合作 及 管 理 经 常 面 临 包 括 政 治 、 经 济 、 组 织 等 层 面 的 限 制 。 ” 7 在 政 治 方 面 可 能 发 生 中 央 与 地 方 垂 直 政 府 间 的 对 抗 ,水 平政 府 间 对 抗 ,同 一 政 府 内 的 行 政 立 法 冲 突 ,府 际 关 系 与 府 际管 理 法 制 的 建 立 不 足 等 问 题 。 在 经 济 方 面 的 限 制 则 可 能 有双 方 合 作 所 产 生 之 外 部 效 益 不

29、 足 以 提 供 合 作 之 诱 因 、 地 区产 业 及 经 济 衰 退 区 的 危 胁 等 等 。 这 些 都 是 构 成 跨 区 域 合 作的 阻 碍 因 素 。 跨 区 域 环 境 治 理 中 所 涉 及 的 地 方 政 府 不 仅 是同 一 行 政 区 划 ,而 是 分 属 于 不 同 行 政 区 划 ,包 括 横 向 的 多 行政 区 划 以 及 纵 向 的 多 层 级 地 方 关 系 。 因 此 要 建 立 合 作 行政 ,就 必 须 在 中 央 政 府 和 地 方 政 府 两 个 层 面 上 进 行 制 度 创新 。 地 方 政 府 跨 区 域 的 合 作 实 际 是 一 个

30、长 期 利 益 和 短 期 利益 的 博 弈 ,如 表 1所 示 地 方 政 府 间 合 作 的 博 弈 分 析 ,中 央 政府 的 介 入 和 统 一 协 调 是 地 方 政 府 合 作 意 向 达 成 的 重 要 因素 。 在 很 多 情 况 下 地 方 政 府 之 所 以 会 产 生 利 益 短 视 ,在 恶性 竞 争 的 “ 囚 徒 困 境 ” 中 难 以 关 注 长 期 利 益 ,一 个 很 大 的 原因 是 上 级 政 府 不 适 当 的 约 束 激 励 机 制 所 致 。 这 些 机 制 包括 : (1)中 央 政 府 采 用 短 期 经 济 指 标 来 考 核 地 方 政 府

31、的 工 作绩 效 ,诱 发 地 方 政 府 获 取 短 期 利 益 以 求 政 绩 ; ( 2)中 央 政 府对 地 方 政 府 的 恶 性 低 水 平 竞 争 缺 乏 规 范 的 控 制 机 制 。 不 能对 地 方 政 府 的 不 当 行 为 进 行 有 力 的 审 查 和 惩 治 。 因 此 ,要促 使 地 方 政 府 走 出 利 益 博 弈 的 困 境 ,必 须 从 上 级 政 府 尤 其是 中 央 那 里 寻 求 突 破 口 ,形 成 良 好 的 约 束 激 励 机 制 ,对 地 方政 府 的 利 益 博 弈 进 行 引 导 。 中 央 应 建 立 高 层 级 的 协 调 组 织机

32、构 ,建 立 完 善 的 区 域 环 境 质 量 监 测 体 系 等 。表 1 地 方 政 府 间 合 作 的 博 弈 分 析 地 方 政 府 B地 方 政 府 A策 略 选 择 合 作 不 合 作合 作 a + y - x, b + y - x a + y - x, b + z不 合 作 a + z, b + y - x a , b“ 如 果 说 纵 向 的 政 府 间 关 系 主 要 具 有 政 治 与 行 政 意 义的 话 ,那 么 横 向 地 方 政 府 间 关 系 主 要 具 有 经 济 意 义 ” 。 8 要协 调 好 地 方 政 府 间 的 利 益 关 系 ,达 成 横 向 间

33、政 府 合 作 就 必须 从 以 下 层 面 进 行 制 度 创 新 。第 一 ,形 成 制 度 化 、 多 层 次 的 环 境 合 作 组 织 体 系 。 强 有力 的 组 织 机 构 是 跨 区 域 地 方 政 府 合 作 机 制 发 挥 作 用 的 关键 。 由 各 省 政 府 牵 头 建 立 区 域 环 境 治 理 的 权 威 协 调 机 构 ,如 流 域 污 染 管 理 委 员 会 ,以 法 规 方 式 明 确 其 职 能 ,委 员 会 经费 由 参 与 合 作 的 地 方 政 府 财 政 专 项 资 金 划 拨 。 管 理 委 员 会根 据 工 作 的 实 际 需 要 可 以 下

34、设 分 区 或 支 流 的 污 染 治 理 管 理机 构 ,改 变 单 一 的 垂 直 管 理 ,形 成 区 域 、 流 域 协 调 管 理 与 垂直 管 理 相 结 合 。第 二 , 建 立 地 方 间 横 向 协 调 管 理 机 制 , 具 体 包 括 :(1) 信 息 通 报 机 制 。 地 方 政 府 间 横 向 合 作 需 要 加 强 有 效 地信 息 互 动 。 信 息 上 的 沟 通 有 助 于 区 域 内 污 染 问 题 的 预 控 ,减 少 治 理 成 本 。 (2) 跨 区 域 突 发 环 境 事 件 应 急 协 作 联 动 机制 。 (3) 区 域 生 态 补 偿 机 制

35、 。 生 态 补 偿 机 制 是 保 证 区 域 内各 地 区 之 间 保 持 长 效 合 作 的 利 益 机 制 , 根 据 不 同 经 济 社 会发 展 状 况 及 生 态 效 益 的 受 益 和 受 损 情 况 , 按 资 源 和 环 境 容 假 设 A、 B不 合 作 时 正 常 收 益 为 a和 b, 合 作 支 付 的 成 本 为 x, 合 作 获 得的 收 益 为 y, 一 方 合 作 另 一 方 不 合 作 时 , 不 合 作 方 搭 便 车 的 收 益 为 z, ( z 0)。 当A选 择 合 作 的 策 略 时 , B合 作 与 不 合 作 的 收 益 分 别 是 b +

36、y - x, b + z, 当 A选 择 不合 作 的 策 略 时 , B合 作 与 不 合 作 的 收 益 分 别 是 b + y - x, b; 同 理 , 当 B选 择 合 作的 策 略 时 , A合 作 与 不 合 作 的 收 益 分 别 是 a + y - x, a + z, 当 B选 择 不 合 作 的 策 略时 , A合 作 与 不 合 作 的 收 益 分 别 是 a + y - x, a。 当 合 作 效 果 不 好 , 合 作 的 收 益 小于 成 本 ( y x) , 此 时 , 均 衡 的 结 果 是 双 方 都 合 作 。 成 本 与 收 益 的 控 制 和 比 较 过

37、 程 中 ,中 央 政 府 是 重 要 的 影 响 因 素 。 此 外 , 从 合 作 方 的 角 度 看 , 由 于 其 采 取 区 了 单 方 面的 合 作 , 对 方 的 不 合 作 损 害 了 合 作 方 的 利 益 , A, B都 不 合 作 时 , 双 方 可 以 防 备 自己 的 利 益 而 不 至 于 被 对 方 以 “ 搭 便 车 ” 的 形 式 侵 占 , 因 此 有 合 作 意 向 方 的 损 益 会较 大 , 在 此 情 况 下 , 只 有 中 央 政 府 的 介 入 可 以 以 低 成 本 解 决 合 作 协 商 问 题 。量 有 偿 使 用 的 原 则 逐 步 建

38、立 生 态 补 偿 体 制 。 (4) 建 立 较 为公 共 管 理2009年 第 1期 总 第 283期 69 统 一 的 区 域 政 府 间 合 作 政 策 体 系 。 行 政 区 域 间 经 常 出 现 环境 治 理 的 空 白 点 , 环 境 治 理 部 门 的 错 位 、 越 位 、 缺 位 等 现象 的 发 生 , 一 个 重 要 原 因 就 是 没 有 形 成 跨 区 域 环 境 治 理 的较 为 统 一 的 政 策 体 系 。 这 些 政 策 包 括 地 方 政 府 职 能 分 工 政策 、 产 业 布 局 政 策 、 环 境 公 共 投 资 政 策 、 生 态 补 偿 政 策

39、等 。 政 策 协 调 是 形 成 政 府 间 横 向 合 作 的 一 个 重 要 内 容 。(5) 完 善 地 方 政 府 间 环 境 合 作 治 理 的 监 督 和 约 束 机 制 。 政府 间 环 境 合 作 监 督 和 约 束 机 制 的 建 立 , 无 疑 能 够 维 系 政 府间 合 作 的 长 久 性 和 稳 定 性 。 这 些 规 则 的 建 立 必 须 综 合 运 用法 律 、 体 制 、 经 济 、 社 会 等 方 式 来 实 现 。 如 表 2所 示 :表 2 地 方 政 府 间 环 境 合 作 治 理 监 督 约 束 机 制法 律 、 制 度 制 定 标 准 、 规 定

40、 责 任体 制 区 域 环 境 治 理 机 构 、 横 向 政 府 间 环 保 职 能 部 门 协 调经 济 排 污 收 费 、 市 场 准 入 、 生 态 补 偿舆 论 宣 传 媒 体 介 入 、 信 息 公 开公 众 参 与 非 政 府 组 织 、 个 人 参 与(三 ) 转 变 政 府 职 能 , 为 合 作 行 政 创 造 条 件造 成 当 前 中 国 跨 区 域 环 境 污 染 的 根 本 原 因 不 在 行 政 区划 本 身 , 而 是 政 府 职 能 的 转 变 尚 未 适 应 经 济 社 会 的 发 展 需要 。 因 此 地 方 政 府 实 行 环 境 合 作 的 关 键 还

41、在 于 转 变 政 府 职能 。 以 职 能 的 转 变 带 动 “ 复 合 行 政 、 合 作 行 政 、 多 中 心 治理 ” 的 实 现 。 地 方 政 府 应 明 确 树 立 公 共 服 务 的 目 标 , 地 方政 府 作 为 公 共 服 务 的 提 供 者 , 理 应 是 环 境 治 理 的 主 要 承 担者 , 但 是 不 同 层 级 的 地 方 政 府 所 承 担 的 环 保 职 能 不 应 该 是完 全 相 同 的 , 在 环 保 方 面 要 在 各 级 政 府 间 进 行 明 确 的 职 能和 责 任 定 位 。 同 时 地 方 政 府 职 能 向 公 共 管 理 转 变

42、就 是 要 让更 多 的 社 会 主 体 , 特 别 是 市 场 和 社 会 组 织 的 力 量 参 与 环 境公 共 事 务 治 理 , 形 成 多 中 心 治 理 的 合 作 范 式 。参 考 文 献 References 1 刘 厚 风 ,张 春 楠 .区 域 性 环 境 污 染 的 自 治 理 机 制 设 计 与分 析 J . 人 文 地 理 , 2001 (1). 1 L iu Houfeng, Zhang Chunnan. Self - rule Mechanism of Re2gional Pollution. Hum an Geography, 2001 (1). 2 鲁 明

43、中 . 中 国 环 境 生 态 学 中 国 人 口 、 经 济 与 生 态 环境 关 系 初 探 M . 北 京 :气 象 出 版 社 , 1994. 68. 2 Lu M ingzhong. China Environm ental Ecology the Rela2tion B etw een Population, Econom y and Eco - environm ent.Beijing: China Meteorological Press, 1994. p68. 3 美 国 环 保 协 会 ,清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 . 区 域 环 境 合 作全 局 科 学 发

44、展 长 三 角 区 域 环 境 合 作 展 望 EB /OL .http: / /www. cet. net. cn /new /user/doc / lanp ishu. doc. 4 钟 卫 红 . 泛 珠 三 角 区 域 环 境 合 作 :现 状 、 挑 战 及 建 议 J . 太 平 洋 学 报 , 2006 (9). 4 ZhongW eihong. Environmental Collaboration in Pan - pearlR iver Detal: Actuality Challenge and Advice. Pacific Jour2nal, 2006 (9). 5

45、海 河 流 域 水 协 作 宣 言 EB /OL . http: / /www. cnjlc. com /law /4 /200707085670. 6 泛 珠 三 角 区 域 合 作 专 项 规 范 (2005年 - 2006年 ) Z. 6 Pan - Pearl R iver Delta Regional Cooperation Regulation(2005 - 2006). 7 赵 永 茂 . 台 湾 府 际 关 系 与 跨 域 管 理 J . 政 治 科 学 论 丛(台 北 ) , 2003 (18). 7 ZhaoYongmao. Intergovernmental Relati

46、onship and RegionalGovernance in TaiW an. Political Science ( Taibei) , 2003(18). 8 林 尚 立 . 国 内 政 府 间 关 系 M . 杭 州 :浙 江 人 民 出 版 社 ,1998. 24. 8 L in Shanli. China Intergovernm ental Relationship. Hang2zhou: ZheJ iang Peop le s Press, 1998. p24.(作 者 单 位 :杨 妍 ,博 士 ,南 开 大 学 周 恩 来 政 府 管 理 学 院政 治 学 系 讲 师 ;

47、孙 涛 ,博 士 ,南 开 大 学 周 恩 来 政 府 管 理 学 院行 政 管 理 系 副 教 授 ,天 津 市 滨 海 新 区 管 委 会 财 务 管 理 中 心主 任 助 理 ,天 津 300071)(责 任 编 辑 澹 宁 )Study on the M echan ism of L oca l Governm en t Coopera tion in In terreg iona l Env ironm en t GovernanceYang Yan Sun Tao AbstractW ith the development of regional economy, regional

48、 environmental pollution is getting more and more serious. Local gov2ernment p lays a special role in the interregional environment governance. On account of the comp lexity of the environmentsystem, single government can not get across the district to control the regional pollution. The role of the

49、 government inthe regional environment management needs to be refined. Local government cooperation is an effect way to solve thep roblem. Key words interregional environment governance, local government, intergovernmental relations, cooperation mechanism Authors Yang Yan is Ph. D and Lecturer at Zhou Enlai Government School, Nankai University; Sun Tao is A ssociate Proferssor atZhou Enlai Government School, Nankai Un