1、中国社会转型期的城市贫困世界银行在1990 年世界发展报告中对“贫困”是这样描述的:贫困是指缺乏达到最低生活水准的能力,即我们通常所说的绝对贫困。联合国开发计划署在人类发展报告1997中给贫困下的定义是: 贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足,而限制了人的选择,即人文贫困。人文贫困一方面强调政府有义务为人们提供更好条件,以消除贫困;另一方面它更注重贫困的“质量”,即贫困可以是国民普遍幸福条件下部分人生活改善相对滞后相对贫困。2001 年亚洲发展银行的专家指出我国城市贫困人口为 1480 万人。根据民政部的统计,截至 2003 年 3 月 31 日
2、,城镇居民最低生活保障人数为 2140 3 万人。另外学术界认为我国城镇贫困人口的规模应在 1500万至 3100 万人之间,占中国城镇人口总数的 4%8%。总体而言 ,我国城镇贫困人口的数量较大,并且稳定在一定范围内。2希望本文的研究将有助于学术界加深对可持续发展的认识 ,有助于到 2020 年全面建设小康社会目标的实现。为落实三个代表中的“代表最广大人民群众的根本利益”的崇高理想提供具体实施的途径。一、 我国城市贫困人口产生、生活现状及特点(一)我国城市贫困人口的产生目前我国正处于经济和社会转型时期,由于城市产业结构的调整,经济体制、社会保障制度的改革等,使得我国城市社会引发了诸多经济、社
3、会矛盾。譬如,19931996 年连续 4 年物价上涨,1993 年以来国有企业经济效益继续下滑,等等。加上中国的社会保障安全网本身的脆弱和不足,在危机时刻难以担当重任。于是,在短短的几年中,就在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产 半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。城镇绝对贫困人口连年增加,贫富差距日渐扩大,使越来越多的人陷入相对贫困之中,从而形成绝对贫困和相对贫困并存的局面。(二)我国城市贫困人口的生活现状他们收入低,入不敷出;营养水平较低 ;穿戴和日用品简陋;住房条件差,有的甚至无力支付电费,晚上不敢开灯。困难职工反映最怕的是过“
4、三关”,即生病关,子女辍学关和年节关。民政部杨衍银副部长发表讲话称:”我国低保对象领到的低保金平均每人每月只有 61 元,甚至在有的地区,低保对象一个月仅仅领到 10 元钱,一家三口每个月就依靠 30 元低保金生活。我国城镇 60%以上的低保户每月获得低保金 100 元以下,近 30%的低保户每月获得的低保金在101 至 200 元之间,仅仅 8 4%的低保户每月获得 200 元以上。 ”(三)我国城市贫困人口的特点第一,我国贫困人口有着明显的“转型期”或“过渡期”贫困的特征。改革开放以前,我国不仅是低收入国家,也是收入分配高度均等化的国家,城镇人均收入为 316 元,基尼系数为 0 15,不
5、存在城镇贫困现象。如今我国国民生产总值以年平均 9 8%的速度快速增长,城市经济发展更快,人均达到 1000 美元,总体实现小康。由此可见,我国近年来城市中的贫困现象是与城市经济快速发展和城市居民收入快速提高同时发生的。因此,我国现阶段城市贫困问题是在经济高速发展和社会转型过程中产生的贫困,也就是说,我国目前的城市贫困问题是在一个特殊时期出现的特殊现象。随着整个经济和转型期的结束,目前城市贫困的特点也就会发生变化。第二,转型期内贫困人口的贫困程度加剧,贫富差距继续扩大。其表现既可以为穷人更穷和富人更富,也可以为穷人小富和富人更富,或者是穷人的收入不变,而富人的收入提高。据政府测算,近年来我国居
6、民的基尼系数迅速提高,由 1996 年的0 375 提高到 2000 年的 0 414,高于同期美国的 0 369,日本的 0 285。根据国际标准,基尼系数超过 0 4 为“警戒线” 。在“2000 北京经济论坛”会上有关人士指出: 北京市最富裕的 20%的人口的财富是最贫穷的 20%人口的 11 倍,而发达国家的这一比例一般在 6-7 倍,中国的贫富差距之大由此可见一斑。而且大量涌进城市寻找工作的农民工,会使转型过程中城市贫民的生活境况更加严峻。第三,贫困人口的分布行业、区域比较集中。由于产业结构的调整、科技的发展、生产力的提高,贫困人口多来源于传统的劳动密集型产业,如采掘、制造、建筑和商
7、业等行业。国家统计局 2000 年的最新数据显示:贫困发生率从高到低依次为社会服务业(6 01%)、建筑业(5 52%)、批发零售贸易餐饮(3 52%)、煤炭等采掘业(3 51%)。3我国贫困人口多在内陆地区、 “三线”地区、计划经济色彩仍然较浓的地区。有数据显示,中部地区的贫困发生率为 4 42%,西部为 3 03%,而东部沿海地区则只有 1 54%。二、贫困群体的致贫原因诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森曾指出:造成贫困人口的原因是他们获取收入能力受到剥夺以及机会的丧失;低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素,但并不是全部因素,疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等
8、都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。由此可见,导致城市贫困的因素并不是单一的,它是由一系列的因素综合作用而形成的。因此我们对贫困原因的阐释不能局限于单一因素的作用,而应力求使分析全面、综合。(一)转型时期企业结构调整,经济效益下降 ,下岗职工增多造成失业或半失业的原因是多方面的,一是由于当前正进入劳动年龄人口增长的高峰期,劳动力供给量大于需求量,根据有关部门测算,“九五”期间全社会剩余劳动力平均每年为 1200 万人,今后 10年将增至每年 1800 多万人,城镇实际失业率将由 6%增至 7%左右;4二是新技术的应运和劳动生产率的提高,使就业机会相对减少;三是农业劳动力向城市转移,给城镇
9、就业带来了很大的压力;四是体制性原因,国企改革进行结构性调整 ,必然要修改过去长期在计划经济下形成的大量富余人员;五是企业经营管理不善、经济效益下降。后两种为主要原因。2000 年我国仍有 1 9 万多户亏损国有企业。根据全国总工会统计,2000 年减发工资涉及职工有 1393 万人,拖欠金额 367 亿元,人均拖欠 2635 元,有 393 万人因此而成为需救济的贫困职工。(二) 转型时期社会保障制度的不健全根据国家统计局城调队 1999 年对 13 7 万户城镇居民的调查,只有 36 6%的居民参加了养老保险,11 8%的人参加了失业保险,13 9%的人参加了医疗保险,由于保险基金的严重短
10、缺,使参保者领不到足额的保险金,如养老保险由于企业累计欠缴达370 多亿元,个人账户空账运行,严重影响养老金的正常发放。2000 年拖欠养老金 72 亿元,人均拖欠 1800 多元。参加医疗保险的参保率只有 50%,经济效益不佳的企业,拖欠医疗费的情况更为普遍。据估算有 40%的参保者因社会保险金不能足额按时发放而缺乏社会安全感。国务院民政部救济司司长王振跃指出:过去由于投入不足,到 2001 年初,符合最低生活保障条件的人有 1580 万,而实际得到保障的贫困人口只有 382 万,此外,福利政策还存在平均主义倾向,目前各项社会保险基本上是按职务分配,职务越高福利越高,反之越低。根据国家统计局
11、调查,养老、医疗、住房、实物福利等几项人均福利收入,富裕户比贫困户高 87%,其中养老金高 4 2 倍,医疗保险高 62%,住房补贴高 61%,实物福利高 38%。由于社会福利政策没有向贫困户倾斜,因而拉大了贫富之间的差距。(三)经济全球化对我国城市贫困的影响目前我国面临两方面的国际竞争:一是与其他发展中国家在传统劳动密集型产业的竞争,二是与发达国家在资本技术密集型产业中的竞争。从全球范围看,在前一种竞争中,各发展中国家将尽最大可能利用其廉价的劳动力资源。由于劳动力的低价格成为了一种国际竞争的手段,因此导致各国竞相降低劳动力成本。这种竞争被称为“探底竞争”,即它将可能导致将各国普通劳动者的工资
12、福利水平压到最低。相比之下,第二种竞争中最有用的资源是稀缺供应的高级专业技术人才。这种竞争的直接后果就是各国竞相以高工资吸引高级人才,从而形成一种“探顶竞争”局面。这两种竞争同时存在的后果就是扩大国内的社会不平等,并使相对贫困长期存在。但是,从总体和长期发展来看,加入将对我国的经济增长和提高劳动者的就业机会及收入水平有好处,对中国的发展利大于弊。(四)贫困人口的文化技术素质偏低、年龄偏大其文化程度大都在初中以下,没有技术专长,原来多为生产一线的操作工人。另外,其年龄偏大,一般在 4050 岁之间(一些媒体把他们称为“4050 部队”)。贫困户家庭人口多,就业少。根据 2002 年住户调查,5%
13、 的最低收入户每户家庭人口为 3 6 人,就业者就业负担为 2 34 人,分别比最高收入户的 2 66 人和 1 67 人高 35%和 40%。还有相当一部分因病残致贫,医疗费没有保障 ,处于绝对贫困状态。二、 解困对策促进就业是解决贫困的根本措施应把就业问题列入国家宏观调控的战略目标之一,通过宏观政策的调整增加就业机会,坚定不移的开放市场,除引进外资外,应大力发展个体、私营经济、发展第三产业,特别是要发展吸纳劳动力较多的社区服务业,并落实各项优惠政策。5要鼓励下岗职工和失业者改变观念、自主择业,政府在促进就业方面应作好组织协调工作,加强职业介绍、职业指导、职业培训等。在就业中,采取灵活的用人
14、制度,组织失业和下岗人员以临时工、小时工、弹性工时等灵活就业形式搞劳务承包,并解决好从业人员的劳动保护和社会保障等问题。就业扶持要向贫困群体倾斜,对中西部欠发达地区,政府应从财力、物力上支援,振兴当地经济,为失业者创造就业机会。提高贫困人口的文化素质,是反贫困的重要手段。除了对失业人员进行职业技术培训、增强就业能力外,还应以其子女的教育费用进行资助或采取减免特困生的学杂费、建立贷学金制度等,以保证贫困学生受教育的机会。(二)建立完善的社会保障体系,调整社会福利制度,使其向贫困者倾斜第一,今后应加大基本生活保障、失业保险、最低生活保障构成的三条保障线的扶持力度,继续提高低收入者的收入水平。620
15、02 国家财政将社会保障性支出提高到 860 亿元,按可比口径计算,比上年增长 28%;为解决城市低收入人口的基本生活保障问题,国务院对这部分人口的补助,在 2001 年的基础上翻一番,达到 46 亿元。此外,企业养老金补贴支出和国有企业下岗职工补贴支出达 512 亿元。第二,应逐步调整现有社会福利政策,在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜,通过社会保障的再分配,起到缩小贫富差距的作用。第三,要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系,使各种经济类型的劳动者覆盖在安全网内,这不仅能增强劳动者的安全感,也有利于劳动者的合理流动。2001 年,城市居民最低生活保障的覆盖人数,
16、由年初的 400 多万人扩大到年末的 1120 多万人,中央财政当年用于社会保障性支出的金额是 1998 年的 5 18 倍。第四,解决社会保障资金严重不足的问题,如养老金,由于过去老职工的隐性缴款未能得到补偿,使企业不堪重负,致使企业欠缴和拒绝保险金。为解决此项难题,政府应从国有资产中划出一部分用作养老金。第五,要加快社会保障的立法进程,尽快出台有关社会保险的法律法规,明确国家、企业和职工的权利和义务,使社会保障制度有法可依。尽快制定社会保险法 、 社会救助法和社会福利法等法律,使解决城市贫民问题最终走上法治的轨道。(三)建立城镇扶贫的检测体系为了社会稳定,应把解决失业问题和城镇扶贫纳入宏观调控之内,应准确掌握失业率,下岗职工的动态情况和劳动争议、劳动关系的紧张程度等,有必要在劳动和社会保障部门建立一套监测指标体系和预警制度,以便及时调控和采取对策。并在此基础上,由政府牵头形成统一的城镇扶贫管理体系,使扶贫工作制度化、社会化。
