1、以新农保管理模式改革促进保险服务下乡 德阳市旌阳区新农保试点的案例调查 蒋中一 四川省德阳市临近成都，辖 6 个区、县，是我国重型设备制造业基地，一些著名的机械制造企业座落于此：中国第二重型机械集团，东方电机股份有限公司，东方汽轮机厂等，全国40%的水电机组、30%的火电机组产出于此，德阳还是我国四个磷化工基地之一。2009 年德阳市实现地区 GDP780 亿元，财政总收入 130 亿元，主要经济指标在四川居第二位。旌阳是德阳的市辖区、市政府所在地，面积 648 平方公里，人口 65 万，经济结构以制造业为主，2008 年实现地区 GDP195.40 亿元，人均GDP2.92 万元，当年实现财
2、政收入 10.61 亿元。城镇居民人均可支配收入 1.43 万元，农民人均纯收入达 5912 元，超过全国农民平均水平的 26.5%，在西部地区属于富裕的农村。 一、旌阳区新农保管理模式改革试验 旌阳区是第一批建立新型农村养老保险（以下简称“新农保”）的试点县，试点工作在 2009 年底启动，上级要求在半年内覆盖率达到 80%。区劳动局认为，按照以往的经验来看，如果“新农保”由劳动局来办，经测算需投入经费至少 627 万元，招收管理人员 120 人，区财政一时难以承担；从建立管理平台和招聘人员开始，加上解决其他方面的问题，至少需要 2 年才能完成。过去本区职工的补充医疗保险和补充养老保险，改革
3、了政府的管理模式，以“政府采购服务” 引进商业保险公司来管理，取得了良好的效果，是否可以参照这样的经验来建立和管理新农保？新农保管理模式改革的设想得到了区政府和省劳动厅的支持，允许他们大胆试验。 因为有过去搞“补充保险采购服务”的经验，区劳动局制定了“新农保”管理服务的招标规章和标的：（1）能够进入投标门槛服务企业的条件；（2）提出明确的工作计划来保证政府目标的完成；（3）制定双方互相承担的责任和义务；（4）对投资进行测算和各方分担的数额；(5)确定所需的招聘人员和管理他们的规则；（6）违规责任条例。招标以公开信息和竞争性谈判方式来实施。在服务采购中，区劳动局将会遇到两个风险管理问题：（1）如
4、何处理中标企业中途退出的问题；（2）如果企业承接管理业务之后，如何看待和控制它开展的一些商业性服务，比如说商业保险公司来承接管理，为自己开展的某些类似的保险业务。 旌阳区劳动局有以往“补充保险”服务采购的经验，他们的态度是，认识到了这些风险的影响，就应该设法降低或避免风险的发生，改革就是要冒风险的，但不能因为存在较大的风险就放弃改革的探索。对于第一个问题，他们是这样来处理的，（1）必须郑重考虑竞标公司的信誉和资质；（2）全面评估劳动部门和企业将要发生的各种业务和社会关系；（3）充分设想企业可能发生的行为细节以及可以采取的处理预案；（4）先做一个 2 年的服务购买合同，执行期间与企业保持经常沟通
5、，尽早地发现问题苗头，以积极的行动来控制风险的发生和扩大。对于第二个问题，他们制定了一个限制性条款，就是在两年内不允许企业开展自己的业务，因为现在的改革带有试验的性质，必须避开那些不可能有结论的争议，实践两年后，再来讨论这个问题。但这样的办法企业能接受吗？实际上这是一个排斥条款，招标之前他们对本市可能参加竞标的企业做过预估，发现能够接受这个条款的企业才是他们最想要的，这是一个精巧和实用的设计。最后有三家企业来竞标：中国人寿德阳分公司、太平洋保险和邮政储蓄，太平洋保险中途退出，中国人寿中标，区劳动局做了资源整合，由邮政储蓄承接保险金的储蓄和发放业务，组成了“劳动局中国人寿邮政储蓄”三结合的新农保
6、管理体制。中国人寿中标的主要原因有三：（1）中国人寿表现出较强的公益性倾向，充分考虑了完成政府目标的重要性；（2）它是有信誉的国有大企业，管理能力很强；（3）它以前承接了“补充保险”的管理业务，区劳动局和德阳分公司之间沟通顺畅。合同签订后，区劳动局也完成了自身角色的转换，成为监督新农保政策落实和服务效率的一方。 二、 中国人寿德阳分公司为何接受严苛的保险条件 中国人寿德阳分公司中标之后全力以赴做的第一件事就是要按时按质完成新农保覆盖率达到 80%的任务。他们接手业务时已经是 2 月，旌阳区有 32 万农业人口，当时的覆盖率只有20%，他们全力开动了公司的运作效能，在很短的时间内做了4 件事：（
7、1）立即成立新农保项目组，设计好具体的业务目标和工作规程，随后正式组建了专管新农保的政策业务部；（2）采取属地原则，招聘 180 名协理员，利用分公司的培训机构进行分批培训，学习政策和业务规程，按村逐步展开“一对一”的服务；（3）利用公司的信息管理中心，开发了数据库扩展功能的软件，实现了新农保信息管理的标准化和实时化；（4）给每位协理员配备手提电脑，购买无线上网服务组成工作系统。因为共享了德阳分公司既有的保险服务资源，参保工作达到了很高的效率，仅仅在春节前 20 天里就完成了 4 万余农民的参保和基础养老金的发放。 区劳动局开展这项工作的投资测算是 627 万元，而德阳分公司以 358 万元中
8、标，德阳分公司何以接受如此巨大的投资差额？他们认为，劳动局的测算基本是从零开始，必须考虑基础性的投资，公司的基础投资已经完成，扩展新农保业务属于追加投资，可以共享已有的基础设施，一项改革措施节约了 269万的公共资源，这也是区劳动局推行管理模式改革产生的社会效益。德阳分公司是保险公司，当然对自己投资的风险和回报有充分的认识，他们有如下考虑：（1）中国人寿是大型国有企业，回报社会是公司的宗旨之一，新农保是中央政府最重要的民生政策之一，在新农保上的投资，既符合公司的宗旨，同时也能树立企业良好的公益形象；（2）国有企业应该和地方政府保持良好的合作关系，这将有利于企业的长远发展，以上两项无疑是公司投资
9、已经获得的社会效益；（3）建立一个完整的农村业务系统，这本身就是公司要投入的发展投资，2 年后能不能开展公司业务，是公司必须承担的投资风险，但坚信投资的方向是正确的，各种社会和经济环境会逐渐走向成熟；（4）这是公司的一个长期战略行为，公司有承担风险的实力，同时变压力为动力，促使公司精简管理模式，有效控制成本。 因此，从区劳动局和德阳分公司以“购买服务”建立的新农保的管理模式来看，虽然双方都存在风险，但已经开创了一个双赢的局面，如果双方坚持合作和协调，扩大双赢的成果是可以期待的。 三、扩大双赢成果的政策讨论 我们和区劳动局讨论了德阳分公司建立农村业务系统之后，如何来看待开拓农村商业性保险市场的行
10、为，实际上这是扩大双赢成果关键性的后续政策，关系到管理模式改革的可持续性。他们表示，如果将来条件成熟了，没有什么不可以。我们在旌阳区调查中看到，农村进入小康阶段后，农民已经萌发了需求意识。 多年来金融服务下乡就是弱项，而保险服务下乡更弱，农民居住分散且收入较低，导致金融系统的服务成本过高，德阳分公司建设了服务平台，和新农保管理模式改革结合起来，上门给农民提供保险服务，解决了这个难题。如果以城乡一体化发展来看，这是金融服务的创新举动，应该尽快出台支持开拓农村保险服务市场的政策，制定规范市场活动的规则，保障农村保险服务市场的健康发展。 （作者为农业部农村经济政策研究中心研究员） 文章来源：中国乡村发现第 13 期 湖南人民出版社
