1、中英流域水资源管理综合研讨会中国水资源状况及综合管理任光照 教授水利部2002年3月26-27日中国水资源状况及综合管理一、中国水资源及其利用状况（一）水资源构成中国水资源补给来源主要为大气降水，赋存形式主要为地表水和地下水。中国多年平均年降水总量为6.2万亿m 3。折合年降水深648 mm。地表水资源量即为河川径流量，全国河川径流量为2.7万亿m 3，其中地下水排泄量6780亿m 3，冰川融水补给量560亿m 3 。全国多年平均地下水资源量8288亿m 3，其中山丘区 6762亿m 3，平原区地下水资源量1874亿m 3。扣除地表水与地下水相互重复水量，全国水资源总量2.88万亿m 3，人均
2、占有水资源量只有2220 m 3，约为世界平均值的1/4。（二）水资源分布特点中国水资源分布的总体特点是：年内分布集中，年际变化大；黄河、淮河、海河、辽河四流域水资源量较小，长江、珠江、松花江流域水量较大；西北内陆干旱区水量稀缺，西南地区水量丰沛。1.水资源总量多，人均占有量少中国水资源总量位居世界第四位。人均占有水资源量仅为世界平均值的1/4，约相当于日本的1/2，美国1/4，俄罗斯的1/12。2.水土资源区域分布不相匹配全国水资源80%分布在长江流域及其以南地区，人均水资源量3490 m3，亩均水资源量4300 m3，属于人多、地少，经济发达，水资源相对丰富的地区。长江流域以北广大地区的水
3、资源量仅占全国14.7%，人均水资源量770m 3，亩均约471m 3，属于人多、地多，经济相对发达，水资源短缺的地区，其中黄淮海流域水资源短缺尤为突出。中国内陆河地区水资源量只占全国的4.8%，生态环境脆弱，开发利用水资源受到生态环境需水的制约。3.水资源补给年内与年际变化大受季风气候影响，中国降水量年内分配极不均匀，大部分地区年内汛期四个月降水量占全年水量的70%左右（南方60%，北方80%左右）。中国水资源中约2/3是洪水径流量。降水和径流的年际变化很大，大部分流域出现连续丰水年或连续枯水年的情况，是造成水旱灾害频繁、开发利用难度大和水资源供需矛盾十分尖锐的主要原因。（三）水资源开发利用
4、现状新中国成立50多年来，全国累计修建加固堤防近25万km，建成大中小型水库8万多座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了5800多亿m 3的年供电局水能力，有效灌溉面积从2.4亿亩扩大到8.2亿亩，并为城市和工业的发展提供了水源。全国用水量从1949年约法1000多亿m 3增加到2000年的5498亿 m3，其中农业用水占 68.8%，工业用水占20.7%，生活用水占10.5%。全国总用水量中，地表水源占80.3%，地下水源占19.3%，其它水源占0.4%。全国用水消耗量3012亿m 3，占总用水量的55%。2000年全国人均用水量430 m3，万元GOP（当年价）用水量610 m3，农田灌
5、溉亩均用水量479 m3，万元工业产值（当年价）取水量78 m3。（四）水资源利用程度1980年中国水资源开发利用率为16. 1%,1993年升到18.9%，2000年则达20%。中国北方地区水资源开发利用率已接近50%，其中超过50%的流域有黄河（67%）、淮河（59%）、海河（近90%）。这些流域水资源的过量开发利用，引发了河道断流，地下水严重超采，河口生态恶化等问题。内陆河水资源开发利用程度也超过40%，松花江已达30%。中国南方各流域的水资源开发利用程度虽不高，但因污染造成水体质量下降，从而产生局部污染型缺水。（五）水环境状况根据全国水环境监测网2000年的水质监测资料和国家地面水环境
6、质量标准（GB3838-88），对全国主要江河700多条河流的水质进行评价，在评价的11.4万公里的河长中，类水占4.9%,类水占24.0%，类水占29.8%，类水占16.1%，类水占8.1%，劣类水占17.1%。枯、丰水期水质变化不大。全国符合和优于类水的河长占总体价河长的59%。全国重点湖泊、水库的水质良好，部分湖泊处于富营养状态。主要水库水质符合供水水质要求。国家重点治理的“三河、三湖”水质有所改善。黄河、黑河、塔里木河实施调水，取得了流域水资源统一管理和合理配置的新突破，缓解了三条河流下游水生态环境变化的局面。二、中国水资源可持续利用的主要影响因素水资源可持续利用及对经济发展的支撑能力
7、，取决于水资源的合理配置，保持水资源的供需平衡，优化用水结构、提高用水效率等，实施可持续的水资源开发利用新模式。（一）水资源条件水资源条件是影响水资源可持续利用最重要的控制性因素。在人均水资源量不足的地区，对经济社会的保证程度日趋下降，矛盾日益尖锐化。我国的黄河、淮河、海河、辽河及辽东半岛和山东半岛，人均水资源不足500m 3,按照国际一般承认的标准属严重缺水地区。水资源不足制约经济社会的发展，也是造成水资源过渡开发利用，水环境和生态环境恶变的重要原因。未来我国人口仍在继续增长，人均水资源量呈减少趋势，尤其对于北方水资源条件不足的地区来讲，水资源短缺依然是经济社会发展的重要制约因素。（二）水资
8、源开发利用程度水资源的适度开发利用，可以保持水资源在自然界的水文循环中得到再生和补充，而不致影响到水资源的形成和赋存条件，保持水资源的可持续开发利用。超过合理开发的限度，水资源消耗的速度将会加快，造成河流断流、湖泊萎缩、地下水位下降、海水入侵等一系列环境恶化的问题。我国北方地区一些河流的水资源开发利用状况已超过合理利用限度，已造成严重的后果。（三）用水效率用水浪费和用水效率不高是与可持续发展的原则相违背的。长期以来，中国处于经济发展和工业化的初期，由于经济结构不合理，经济增长方式粗放，片面强调发展的速度，而不重视提高经济效益。水资源的低效利用使有限的水资源不能满足急剧增长的水资源需求，水资源的
9、浪费进一步加剧了水资源紧缺的情势。以致水资源的短缺不仅成为经济社会发展的重要制约因素，也成为水资源可持续利用最大的隐患。（四）水环境水资源是量与质的统一体，大量未经处理或处理未达标的废污水排入水体，造成水体污染、水环境恶化。导致江河湖库等水体功能的衰退，水污染造成的水质型缺水进一步加剧，严重制约了国民经济的可持续发展，直接威胁人民的自身健康。由于对水污染防治措施不力和投入不足，中国水环境面临总体恶化的严峻局面。防治水污染、改善水环境、保持水资源是实施水资源可持续利用的关键。（五）生态环境水资源的开发利用在一定程度上受到生态环境的制约，特别是在生态环境脆弱的地区，以及因水资源紧缺而对水资源的变化
10、特别敏感的地区，水资源的开发利用在适度范围内推行，超过一定限度，将受到大自然的惩罚，带来灾难性的后果。在我国西北和华北的一些地区，不合理开发利用的实例，给当地经济社会发展造成了严重而深远的影响。（六）管理体制与机制水资源持续利用必须强化法制管理和有效监督。管理的根本目的在于实现水资源的持续利用，使水资源、环境和经济、社会协调、持续发展。这与以单纯追求经济效益为目标的水管理有很大的不同，须在现行水管理基础上深化改革，创立新的管理体制和制度。现行的管理体制存在部门分割、地区分割、多龙管水的弊端，不能对水资源的开发利用做到长远规划、综合开发、高效利用的要求。须按流域管理与区域管理相结合的原则，建立水
11、资源统一管理的新体制。实现水资源可持续利用，还须加强以提高用水效率为核心的需水管理，有效控制需水量的增长。水资源保持管理也应从目前的以监管和治理为主的被动管理，逐步走向从污染的源头抓起，预防和治理结合，以防为主的长效管理。三、中国水资源可持续利用对策中国水资源的短缺已成为经济社会可持续发展的严重制约因素，影响到生存与发展的各个领域，面对21世纪水资源面临的严峻形势，为保障经济社会的可持续发展，必须坚持以水资源合理配置为基础，合理开发为动力，高效利用为根本，有效保护为前提，走向一条水资源可持续利用和良性循环的发展道路。（一）优化配置水资源中国宪法和水法赋予国家所有水资源的资源权，在这一前提下，在
12、各地区和各用水目标之间进行使用权的合理分配。政府宏观调控的主要任务就是以流域为基础进行水资源使用权的合理分配，并以分配后的水资源使用权为基础进行监测管理。各地区和用水部门则在所分配的使用权范围内利用市场机制对水资源进行合理配置，并通过经济杠杆提高水资源的利用效率。在一个流域内，当社会经济发展对水的需求超过了河流的正常可供水量时，流域内各省（市、区）之间水量合理分配问题便尖锐地提出。流域水资源使用权的分配应解决两个层次的问题，一是流域水资源在各省（市、区）之间的合理分配，二是各地区水资源在城市生活用水、工农业生产用水和生态环境用水之间的合理分配。水资源分配的对象，应当是干流和支流的水资源统一分配
13、，地表水和地下水统一分配，当地水和客水统一分配，径流性水资源和降水性水资源统一分配，一次性水资源和再生性水资源统筹分配。黄河流域是我国第一个进行水资源使用权分配的流域。1984年，国家计委和当时的水电部经与流域内各省区划有关部门协商，提出了在南水北调工程生效前黄河多年平均情况的可供水量分配方案。但是，由于黄河下游断流情况日趋严重，90年代几乎年年断流，区域性的生态环境恶化趋势日益明显。1998年12月，经国务院批准，国家计委、水利部联合颁发黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案和黄河水量调度管理办法，授权黄委会根据年实际来水量统一调度黄河水量。在严重干旱的1999年，通过全河水量的统一调度，取
14、得黄河不断流和水资源得以较合理配置的初步成效。由此可见政府宏观调控在水资源合理配置中的重要作用。同样，海河、淮河、辽河和内陆河等流域，水资源供需矛盾突出，流域水资源使用权的分配及其统一调度和管理已经提到日程上来。即使对于水资源比较丰富的长江流域，也面临着本流域河道外用水大量增加、中下游地区大量引水、水资源向北方调配等问题，需要进行流域水资源配置研究。再有，南水北调工程实施后，调出水的长江流域和调入水的淮河、黄河和海河流域水资源供需条件都将发生较大的变化，多流域、多地区水资源的合理配置将是一个更为复杂和需研究的问题。在这一过程中，政府对水资源合理配置的宏观调控作用将得到更大的发挥。（二）合理开发
15、水资源全面贯彻国家关于水资源开发利用的方针政策，从战略高度认识和推进水资源的可持续利用。根据发展的实际情况和规划期所面临的形势，在加强防洪减灾保障体系建设的同时，要把解决缺水和水环境问题放到突出的位置。坚持兴利除害结合，开源节流并重，防汛抗旱并举，节流优先、治污为本、合理开源、综合利用的方针。实现水资源的合理开发、高效利用、优化配置和有效保护。促进人口、资源、环境和经济的协调发展，为国民经济和社会的可持续发展提供支撑和保障。根据我国的自然特点和东中西部的经济发展水平，按照我国现代化建设的跨世界发展目标，全国水利建设的总体布局为：贯彻中央西部大开战略，巩固东部，加快中西部的发展，以长江、黄河两条
16、江河为轴线，针对东、中、西部不同的水问题及水利建设特点，进行水利工程建设布局，通过保障防洪安全和水资源持续利用支持社会经济持续发展。在受洪水影响地区，重点解决防洪问题，经济建设、生产力布局和城市建设必须符合防洪规划要求，并承担相应的风险，严禁盲目围垦、设障、侵占河湖洲滩及行洪通道；在水资源紧缺地区，重点解决供水问题，要根据水资源承载能力，合理确定工业、城市及灌溉发展规模和产业结构，避免布置高耗水、重污染的工业项目，严禁盲目发展灌溉面积，生态环境建设要考虑降雨和水资源条件。从全局出发统筹考虑，优化水资源配置，大力节约用水，兴建南水北调等大型跨流域跨地区的调水工程，形成东西互补、南北互济的水资源配
17、置格局，多途径缓解北方地区水资源紧缺的矛盾。东部沿海发达地区：以巩固提高为主要目标，初步建成现代化的水利保障体系。提高水利化程度，推进水利现代化。进一步提高沿海地区及重要城市防洪和防风暴潮的标准，增强抗御洪涝灾害能力，减轻受洪水威胁地区的风险；建立并完善水资源供给和高效利用保障体系，节约用水，提高效益。加大污水处理力度，改善水环境，逐步满足经济运行的安全性和社会环境的舒适性对水利发展的要求。中部地区：以提高发展为主要目标，逐步建成以经济发展和自然条件相协调的水利保障体系。建立并完善防洪减灾体系，缓解中部广大地区的防洪压力；提高水资源利用效率，优化配置水资源，逐步形成水资源合理配置的格局，缓解北
18、方地区水资源短缺的矛盾，实现南北互济，东西互补，为中部地区经济社会稳步发展创造良好的水利条件；加强水土保持生态建设，积极治理水污染。西部地区：以开发保护为主要目标，建立符合西部特点的水利保障体系。根据当地及中东部地区可持续发展的需求，建设控制性水利枢纽，提高水利建设综合效益，促进东中西互补，联动发展，根据水资源的承载能力确定合理的经济结构和产业布局，保持并发展绿洲经济和山区经济，因地制宜建设大中小型水利工程，通过水资源的合理开发、高效利用、优化配置和有效保护，改善生活生产条件和保护生态环境，切实贯彻预防为主，保护优先的原则。（三）高效利用水资源长期以来中国经济社会发展一直采用粗放性利用资源的模
19、式，用水浪费严重，利用效率不高。因此，水资源的高效利用成为我国水资源持续利用的核心，节约用水、节约资源是21世纪中国经济社会发展的重大战略。目前，中国灌溉面积占总耕地面积50%左右，农业用水量占全国总用水量的70%。在农业用水量中，灌溉用水量又占其80%，灌溉用水量是全国用水的大户。灌溉用水的利用率只有40%左右，与发达国家70%80%相比，明显偏低。因此，如果采用先进的灌溉节水技术，将全国已建灌区的灌溉水利用率在现有基础上提高10%20%，预计每年可节约水量380760亿m 3。目前，我国万元GDP用水量是世界平均水平的4倍，是美国的8倍。全国工业用水重复利用率只有55%左右（含乡镇工业），
20、而发达国家则为75%85%，1997年全国工业万元产值用水量136立方米，是发达国家的510倍。城镇生活用水跑、冒、滴、漏现象相当严重，据分析，全国城市供水漏失率为9.1%，北方地区城市供水平均漏失率为7.4%13.4%，有40%特大城市供水漏失率达12%以上：生活节水器具普及率低，北方地区245个城市1997年人均家庭生活用水为123升/日，已接近挪威（130升/日）和德国（135升/日）并高于比利时（116升/日），而三国经济发展水平和生活条件远高于我国，说明存在明显的浪费。中国用水如能达到国际平均水平，节水量也是非常巨大的。（四）有效保护水资源有效保护水资源是实现水资源持续利用的根本。随
21、着中国工业化和城市化进程加快，水污染问题日益突出，构成对水资源的破坏，加剧了水资源的紧缺程度，对水资源的持续利用构成严重威胁。要根据江河湖库的水功能区划分和纳污能力，严格控制入河排污总量，完善水质量监测网络，切实做好水资源保护工作。在全国范围内以流域为单元，科学地划分水功能区，是实现水资源合理开发、有效保护、综合治理和科学管理的极重要的基础性工作，将对经济社会发展和环境建设具有重大意义。根据我国河流特点和经济社会发展对流域水资源配置和有效保护的要求，拟按一、二两级进行全国水功能区划。加强水污染防治与监督：一是所有城市都要组织编制水污染防治规划，制定改善水质的行动计划，划分水功能区，确定污染物排
22、放容量，实行水污染物总量控制，并分解到排污单位，实施河流水质跨地区达标管理制度。二是积极开展农业面源污染防治，特别是畜禽和水产养殖污染的综合治理，严禁向湖滨、河岸、水体倾倒固体废弃物。三是积极推行清洁生产，加快工业污染防治从以末端治理为主向生产全过程控制的转变。四是所有城市都必须建设污水处理设施，新建供水设施的同时要规划建设相应的污水处理设施，并同时安排污水回用设施的建设，城市大型公共建筑和公共供水管网覆盖范围外的自备水源单位，都应建立中水系统。五是加强对城市污水处理设施和回用设施运营的监督管理，对不能达标排放的企业，要责令其限期停产整顿或关闭。六是强化水环境监测工作，加快水污染监测标准化建设
23、，提高监测人员素质，配置自动监测设备和大型水质分析仪器，采用新技术和新方法，建立水环境控制和监测支持系统，提高监测数据的质量和数据的分析能力，增加可靠度。七是抓好重点地区和重点项目治理，在继续抓好和巩固“三河、三湖”（淮河、海河、辽河和太湖、滇池、巢湖）水污染治理的基础上，启动长江上游、黄河中游和松花江流域的水污染综合整治。四、水资源综合管理强化水资源综合管理是实现水资源可持续利用的基础：要坚持水资源统一管理和依法管理，采用高新技术对水利传统行业进行技术改革和科技创新，实现水资源的科学管理和现代化管理，提高水资源开发、利用、治理和配置、节约、保护的总体水平。（一）统一管理按照流域管理与区域管理
24、相结合的原则，建立国家、流域、省、市和县五级水资源管理机构，以“一龙管水，多龙治水”的模式，对江河中下游、城市与乡村、水量与水质、地表水与地下水、供水与需水、用水与防治污染，实行统一规划和统一管理，因地制宜创造条件，建立城乡水资源统一管理体制。以流域为单元，建立权威、高效、协调的流域水资源统一管理体制，实行防洪减灾、城乡供水，以及水污染防治、保护水生态环境等的统一管理；以城市为重点，完善区域水资源统一管理体制，对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、水能开发、污水处理及再利用、地下水回灌等涉水事务实行统一管理。按照工程的功能划分管理单位类型，发挥政府宏观调控和市场经济机制的作用，制定分类管理
25、的政策，明确管理运行维护经费的来源，确保水利工程管理机构的良性运行，提高工程管理水平，充分发挥水利工程的作用和效益。（二）依法管理建立健全水法规体系，制定有关标准和规程规范等技术经济政策，为水资源的科学管理提供强有力的支撑。以水法修改为契机，建立水资源统一管理机制。水法修改要强调水资源管理要统一管理与分级管理和流域管理与区域管理相结合，要增加水资源节约、保护和配置以及明确水权等方面的修改内容。水资源技术经济政策包括：建立水资源总量控制、水量分配、城乡一体化管理、用水计量及定额管理、水价体系等方面的行政技术管理体系：制定长江、黄河等大流域的水资源统一管理和调度的法律或管理条例：建立健全节水、用水
26、和水资源保护等方面的政策法规，建立用水计量管理和监控管理定额标准和排水水质标准，以及缺水、浪费水的技术经济标准：强制淘汰耗水的工艺设备和推广节水器具制度，划定水域功能区、确定水域水质标准、限制水域排污总量等相关配套法规和技术经济政策；研究建立水资源可持续利用指标体系。（三）需水管理从以供水管理为主转到需、供、用水管理并举以需水管理为主上来，坚持以供定需原则，以水定规模、以水定布局。在缺水地区要控制城市发展规模，严格限制高耗水工业和农作物的发展，严禁引进高耗水、高污染的工业项目。关停部分效益差、耗水量大、污染重的企业。积极探索新理论、新方法、新技术，建立流域水文和水循环境型、地下水动态预测和模拟
27、模型，研究水资源与生态环境变化关系、研究水资源价值规律、研究水利与国民经济协调发展关系等。提高水资源管理的科学性和定量化程度，逐步建立数字化水资源管理科学平台，加快科技成果推广，促进水利科技成果转化，提高水资源的预测水平，为实现水资源管理现代化奠定基础。（四）优化调度水资源优化调度是指对多种形式水资源及不同水源在不同地区和不同用户进行调配，包括在同一流域的上中下游不同地区进行水量统一调度。在多种水及多水源调度方面，通过采用地表水、地下水联合调度，使当地水资源得到有效利用，不仅可以提高供水的可靠程度，还可以有效地控制地下水埋深，改善生态和环境。通过地表水、地下水联合调度，地表水弃水量减少，枯水年
28、供水量增加，当地水资源得到了比较充分的利用。实施流域水资源优化调度，要制定相应的法规和调度规则，强化管理，还要制定调度预案、实施监测，具备决策支持的手段和水量配置的工程设施。（五）实时监控建立水资源实时监控和调度信息管理系统，应以信息技术为基础，运用各种高新技术手段，对流域或地区的水资源及相关的大量信息进行实时采集、传输及处理；以现代水资源管理理论为基础，以计算机技术为依托对流域或地区的水资源进行实时监控、优化配置和调度；以远程控制及自动化技术为依托对流域或地区的工程设施进行控制和操作，集信息监测、传输、分析和决策支持于一体。该系统以全国、流域和省（市、区）的水资源实时监控、调度信息系统的建设和提供信息源的网站建设为重点，并实现多层次系统间的通讯联网，逐步实现水资源管理工作的现代化。（六）强化监督按照流域水量分配方案、水资源调度预案和供水计划，严格管理，监督实施，控制浪费水资源现象；用水审计，加强水行政热潮和监察，及时协调水事矛盾，处理水事纠纷，查处水事违法案件，保障水利建设有序进行。
