1、第二章 公共管理新思维,第一节 新公共管理理论 一 新公共管理的理论基础 （一）公共选择理论 用经济学的理论和方法研究政治学 经济人假设 基本主张： 政府权力约束机制分权 政府部门竞争机制市场化 政府机构利润激励机制成本控制,（二）新制度经济学 1.委托代理理论 公众与政治家、政治家与行政官员之间存在着一种委托代理关系 委托人与代理人的目标冲突与信息不对称 代理人利益最大化 委托人对代理人的监督,2.交易成本理论 在产权关系界定模糊不清、环境不确定、信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏等情况下，交易成本会增高。 政府要确定产权制度和法律秩序，通过增加制度供给，可以有效地控制与减少交易成本的支出
2、，提高经济活动的内在效率。,（三）商业管理理论和方法 强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用（新泰勒主义 ）标杆管理、柔性管理，目标管理，全面质量管理，绩效评估等 公共官僚制组织与企业一样要具有更大的弹性和环境的回应性 公共管理由原先注重投入和过程逐渐转变成注重结果和产出,二 新公共管理理论的基本内容 （一）掌舵而不是划桨 政府在公共管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。这样做可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。,（二）顾客导向和市场导向 在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，
3、而是负有责任的“公共企业家”，社会公众是其“顾客”。企业家政府是创造最大限度生产率和效益的政府。 政府以市场为导向，根据市场需求和顾客需要提供多样化的服务。建立让公众评价政府工作效果的“顾客驱动”、“市场导向”机制。,（三） 广泛授权与分权管理 政府应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。 政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭和非政府组织，让他们自我服务、自我管理。,（四）放松规制 虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。 我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效
4、率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。（休斯） 有使命感的组织比照章办事的组织士气更高、更具有灵活性和更具有创新精神，更有效率。,第三节 治理理论 一 西方治理理论的兴起与背景 1989年，世界银行在讨论非洲发展时首次提出“治理危机”（crisis in governance），“治理”这个概念在学术界很快就流行开来。 1992年，联合国成立“全球治理委员会”。 20世纪 90 年代以来，在西方学术界特别是政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为探讨的热点。,治理理论兴起的原因 1.西方福利国家出现管理危机。第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩
5、张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。 2.全球治理难题出现。毒品、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题对国际社会的管理提出了严重的挑战。,3.市场和等级制的调节机制发生危机。市场机制造成分配不公、外部性、失业、垄断等失灵现象。等级制调节机制造成政府过度增长，效率低下，行政信息失真。社会急需新的调节机制，即网络管理体系。 4.社会组织集团快速成长。随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，国际社会产生了大批社会组织集团，为网络管理奠定了基础。,二 治理的基本内涵 英语中的治理（governance），原意是控制、引导和操纵。长期以来它与
6、统治（goverment）交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。,20世纪 90 年代以来，西方学术界对治理(governance)作出了许多新的界定和解释。 治理理论的创始人詹姆斯罗西瑙在代表作没有政府的治理中指出：与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。,全球治理委员会在我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理作出了如下界定： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。,全球治理委员会认为治理有四个特征： 1.治理不是一整套规
7、则，也不是一种活动，而是一个过程； 2.治理过程的基础不是控制，而是协调； 3.治理既涉及公共部门，也包括私人部门； 4.治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。,三 统治、治理与善治 统治与治理相同点：治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序。 不同点： 1.管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动。治理是政府、企业、社会团体和个人共同处理公共事务的活动。 2.管理的客体不同。治理的对象多，范围广。,3.管理的机制不同。统治的权力运行方向总是自上而下的，对社会公共事务实行单向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、
8、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。统治的基础是控制，治理的基础是信任。 4.管理的手段不同。统治的手段主要是强制性方式。治理则开发出了新的管理工具，如合同外包等。 5.管理的重点不同。统治以满足统治阶级整体利益为出发点，强调国家的作用。治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。,治理与善治 善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。 从全社会的范围看，善治离不开政
9、府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。,构成善治的六个基本要素：1.合法性（legitimacy）。 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的东西，也不见得一定符合法律的条文。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高,2.透明性（transparency）。 它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施
10、、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。,3.责任性（accountability）。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。 4.法治性（ruleoflaw）。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。,5.回应性（responsiveness）。
11、公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应程度越高，善治的程度也就越高。 6.有效性（effectiveness）。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治程度越高，管理的有效性也就越高。,四 治理理论的基本内容 1.治理主体的多元化。在公共管理领域内，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作 2.政府角色的重新定位。政府不能成为全能政府，而要成为有效的政府。政府在社会管理网络中被视为“同辈中的长者”。 3.治理的网络管理体系。治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统 。政府与非政府部门构成合作伙伴关系。,
