1、第六章,中国历代的监察制度,孟德斯鸠：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”（论法的精神）,中国监察制度有着悠久的历史，自秦汉始建监察制度后，经历了两千多年的发展和演变。1949年10月，中华人民共和国成立，国家十分重视监察工作，在政府中设立了人民监察委员会，履行对各级国家机关及其工作人员的监察。1954年，政务院改为国务院后，人民监察委员会改为监察部。1959年4月，因国家管理体制调整，撤销了监察部。1986年12月六届全国人大会常务委员会决定恢复行政监察体制，组建监察部。 1987年7月1日，监察部正式对外办公。为
2、适应力口快改革开放和现代化建设的新形势，提高党政监督的整体效能，1993年，中央和地方各级党的纪律检查机关与监察机关实行合署办公。,中国古代御使监察制度是封建王朝为监察政府官员，维护统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的制度，是封建国家政治制度的重要组成部分。 其主要职责是监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令的统一；纠举不法官员；参与并监督中央和地方司法机关对重大案件的审理活动等。 中国历代统治者为了巩固封建专制统治， “惧宰官之不修，立监牧以董之；畏监督之容曲，设司察以纠之”，建立起一套由君主直接控制的完备而又严密的监察制度，发挥了积极作用，在一定意义上改善了吏治，政治的相对清明促进了中
3、国古代经济文化的发展。元世祖非常重视御史台的作用，他曾说：“中书是朕左手，枢密是朕右手，御史台是朕医两手的。”孙中山在五权宪法中所说：“中国在君权时代，有专管弹劾的官。”“从前设御史台谏的官，原来是一种很好的制度。”,监，指监管、监视；察，指督察，调查。 许慎说文解字：“监，临下也。”“察，覆也。” 广义的监察，泛指对各种行为的监督。 狭义的监察，专指由专门国家机关对国家政府机构及其公职人员进行的监督及对违法失职的行为进行质询、弹劾、检查和追究责任的活动。 中国古代监察制度分为御史监察和谏官言谏的两大系统，二者各有侧重，又相辅相成，形成了一个自上而下的庞大而又严密的监察体系。 谏官言谏机构:
4、纠正管理指挥中心的决策失误。 御史监督机构:纠正行政机关的执行违失。,第一节,中国古代监察制度发展沿革,中国古代御使监察制度，随同封建制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备。其发展过程大致可分为下列六个阶段： 1、先秦萌发 2、秦汉形成 3、魏晋南北朝承前启后 4、隋唐五代成熟 5、宋元强化 6、明清严密,一、先秦时期的萌芽阶段,在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立起来。 史记：“（黄帝）置左右大监，监于万国” 史记
5、五帝本纪“舜曰：龙，朕畏忌谗说殄伪，振惊朕众，命汝为纳言，夙夜出入朕命，唯信。” 史记正义引孔安国语：“纳言，喉舌之官也，听下言纳于上，受上言宣于下，必信也。” “尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木”淮南子主术训 傅说：“木从绳则正，后从谏则圣。在王有命，谁敢不从!”,“君所谓可而有否焉，臣献其否以成其可；君所谓否而有可焉，臣献其可以成其否”。 “自王以下，多有父兄子弟以补察其政，史为书，瞽为诗，工咏箴谏，大夫规诲，士传言，庶人谤”左传鲁襄公十四年 “故天子听政，使公卿至于列，士献诗，瞽献曲，师箴，瞍赋，朦诵，百工谏，庶人传语，近臣进规，亲戚补察，瞽史教诲。”国语周语上 邵公谏厉王弭谤 李悝“五察”：
6、“居视其所亲，富视其所与，达视其所举，穷视其所不为，贫视其所不取。五者足以定之矣。” 册府元龟谏诤部：“春秋有五谏之义，战国有三赏之令。” 五谏：讽谏、顺谏、直谏、争谏、戆谏 三赏：战国策齐策：“群臣吏民，能面刺寡人之过者，受上赏；上书谏寡人者，受中赏；能谤议于世朝，闻寡人之耳者，受下赏。”,二、秦汉时期监察制度的形成,御史最初为史官，至战国时期始有监察职能。 秦汉时以御史制度为主体的监察制度已经建立 秦汉时在中央设御史府，长官为御史大夫，“御史大夫，秦官掌副丞相”，但其本职责是“典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临”，这既便于协助丞相处理政务，又便于对丞相的监督。 其属官分成两个部分，一
7、是以御史丞为首，统领御史在御史府中协助御史大夫办理政务;二是以御史中丞为首，“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”。 在地方各郡设监郡御史。,秦汉设官，从中央到地方分别构成层层监督和相互制约的关系。皇帝亲察三公九卿，三公九卿督察郡县，每一个环节都有监察下属的职责。这种监察主要是通过文书和政绩考核来实现的。 在地方上，秦在郡一级设有守、尉、监，三者之间既有分工，又相互监督。汉代基本因循此制，后改长官负责制，层层监督下属是长官的主要职责之一。 这样，州、郡、县分别在本级长官的领导下，形成相对独立而对本级长官负责的监察体系。 汉武帝时，为实现大一统，加强监察
8、制度，一方面在中央御史府之外设丞相司直，“掌佐丞相，举不法”；又创置司隶校尉，“捕巫蛊，督大奸滑。”三者互不统属，但可互相监督，使中央和地方百官处于多重监察之下。,为加强对地方的控制，汉武帝把全国划分为13部（州）监察区，各部设刺史（京师地区为司隶校尉），以“六条”监察郡国，年终回京汇报。在原有的地方层层监察的基础上，又增加了中央直接监察的内容，使中央直接控制的监察权力得以延伸。 “六条问事”： 一条，强宗豪右，田宅逾制，以强淩弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书，遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条、二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾
9、，山崩石裂，妖祥讹言；四条、二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条、二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条、二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。,后御史大夫改为司空，职事也改为主水土，不再行监察之职，御史中丞便与御史大夫相脱离，到东汉时，御史府改称御史台，成为相对独立的监察机关，御史中丞则成为御史台主，属少府，号曰“宪台”，主监察，与尚书台、谒者台并称“三台”，在“三独坐”之列。中国古代的监察权开始 从行政权中分离出来。 东汉年间，把全国分成一个司隶（中央直辖区）和十二个州。司隶设司隶校尉一人，负责监察百官和京师近郡犯法者，每州派遣一刺史，用以监察地方政情、受审案件、考核官吏。,秦汉时
10、期监察的权限和内容 1、典正法度，举劾非法 2、考课百官，举荐人才 3、治理大狱，监督审判 4、讨捕盗贼，督军征战,从监察职能来看，主要有对上和对下两种: 对上是谏诤;对下是监督弹劾。 （一）谏诤 谏是规劝，诤是直言，谏诤也就是对君主或上司提出劝谏性的意见。从性质上看，谏诤是指出自忠诚，从对统治者有利的出发点上提出来的补阙和匡正。从政治制度的角度看，谏诤不仅可以为统治者装饰面门，而且还可以使统治者从多方面来制定统治方略，利用臣下的聪明才智，改善和加强自己的统治。,秦汉时期的谏诤有如下特点： 第一，谏诤涉及的范围相当广泛。 从军国大政到生活小节，都可以用谏诤的形式提出，而且谏诤人员的身份限制也不
11、十分严格，公卿大夫、牧守县令，甚至庶民男女都可以进行谏诤。说明此时尚保留着一定的原始民主制的遗风。 第二，谏诤的途径也比较多。 诸如臣下通过奏疏上陈下，情呈献建议；通过朝议发言抒发自己的政治见解，通过给皇帝讲经解义来阐明对政治和道德文化的看法；通过文章辞赋、歌诗宴舞来巧妙地表达规讽的意图；通过朝见或君主召见正面提出谏诤事项，通过对策和公车上书提出对时事的见解等等。,第三，当时曾规定主要官员都有谏诤之责并设置有专职的谏官。 按制度规定，凡位秩为“公”的官员，都有“导善”和“论道”等规讽之责。在秦汉设有谏议大夫、议郎、博士等专司“顾问应对”之官，后又出现了专门掌“尽规献纳”的侍中、常侍、给事中等官
12、，魏晋以后还设置了以“掌献纳谏正”为主要职责之一的门下省。 可见，这个时期的谏诤在形式上是很受重视的，也确实出现过采取各种方式对君主和上司进行谏诤的事例。但在封建地主阶级的当权人物中，能虚怀纳谏的仅是极少数。中国古代政治制度一直有设置谏诤部门和人员的传统，但其实效则是有限的。,（二）监督弹劾,所谓监督，是指监察督促各级官吏。所谓弹劾，即检举官吏的罪状。 秦汉时期对官吏的监督弹劾主要采取以下几种方式： 一是“检核簿册”，即在年终汇集各种政务情况，制成簿册，逐级上报检核，监察人员也经常到下面“督促文书”，这种方法被广泛地应用到各级政府部门。 二是“举劾案章”，即监察人员以纲常法律为标准，对违反朝章
13、礼法、典章制度的各种人物和事件进行检举揭发。 三是“牵制监督”，在职官设置上采取分权制约的方法，使各级官吏的权力不能过分集中，构成相互牵制约束的关系。 四是“连坐告密”，即上至公卿，下至什伍都相互负有连带责任，一人犯法，如不检举，与之相关的人都得实行连坐。 五是“遗吏巡行”，即由皇帝亲自委派的使者、御史等去各地查处或监察某项事务。 六“密察侦缉”，君主委派亲信秘密伺察和侦缉臣民的言行。,三、魏晋南北朝时期的发展阶段,魏晋时，御史台逐渐脱离从属地位，成为完全独立的部门，设于宫中，直接由皇帝控制。并根据所监察的主要事务而一分为三： 治书侍御史，“掌以法律当其是非”，主管监察司法。 殿中侍御史，“居
14、殿内察非法”，主管监察殿堂朝见威仪。 侍御史，“掌察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之”，主管纠劾官吏的失职滥权及其他违法事件，责任最重。 中央对地方的监察，多采用不定期和不定官职的遣吏巡察。监察长官“出入千步清道”、“王公百辟咸使逊避，其余百僚下马弛车止路旁，其违缓者，以棒棒之。” 台谏分职：北魏时期，御史台搬出宫外，但保留着“御史直宿禁中”的制度。隋时彻底将御史台搬出宫外，成为监督国家和政府的机构，而宫内依旧保留着谏官，专门诤谏皇帝的过失。监察机构开始分为台谏两个系统。,四、隋唐时期的成熟阶段,隋设御史台、司隶台、谒者台，分别负责内外监察。 唐在御史台下设台院、殿院、察院，三院分别设侍御
15、史、殿中侍御史、监察御史等若干员，分工明确，互相配合，组成一个严密的监察系统。 地方则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密的监察网。 台谏分职：谏官是宰相的属官，不监察政府，只纠绳天子，如唐初名臣魏征。其作用主要是议论政事，防止决策的时候出现失误；台官的作用是纠弹政事，防止百官在实施政策时出现失误。,（一）中央监察机关：一台三院： 御史台，下设置三院： 台院，设侍御史，主要职责掌推鞫狱讼之事，即司法监督；侍御史地位显赫，虽官位仅为从六品，但其职掌是纠举百官，参与审判。对五品以上官员的弹劾采用当面指出的方式。即在朝君仪式上公开宣读弹文，“大臣为御史对仗弹劾，必趋出，立朝堂待罪”。 殿院，设
16、殿中侍御史，主要职掌审察礼仪之事； 察院，设监察御史，主管分察巡按州县，“知朝堂左右厢及百司纲目”。出巡时的声势相当显赫。,唐代地方监察机构 唐代地方监察官员的名称变更频繁，有中央派往地方的监察御史，又有叫奉诏敇方出使、存抚使、巡察使、按察史、按察访处置使、采访使、采访处置使、观察处置使、观察史等等。 唐代划监察区，开始分为十道，后增至十五道。每道设监察御史一人，辅佐判官二人，支使若干人。其办事权关称为“幕府”。,谏官系统在唐朝也趋于完备。中央朝廷实 行三省制，其中门下省的主要职责是匡正政治上的得失， 以谏诤为任。门下省置散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾 遗（其中右补阙、右拾遗隶中书省）、给事中等
17、职，举 凡主德缺违、国家决策，皆得谏正。其中给事中掌封驳 （即复审之意）诏制，权力更重。 武则天 设置四“匦”： 东方为春，置“青匦”（蓝色），让人告人口及农业之事； 南方为夏，置“丹匦”（红色），让人谏说时政的得失； 西方为秋，置“素匦”（白色），让人投诉冤屈之事； 北方为冬，置“无匦”（褐色），让人谈论自己的智谋建议。,隋唐监察制度的特点 一、监察机构统一完整，分工明确 二、谏官制度与御史制度并举互辅 三、御史地位独立，职权广泛 四、确立监察官员的选任升迁制度 监察官员的升迁路线为： 县级官吏 监察御史 殿中侍御史 侍御史 白居易：“其选甚重，其秩甚卑，所以然者，抑有由也。大凡人之情，位高
18、则惜其位，身贵则爱其身。惜位则偷合而不言，爱身则苟容而不谏，此必然之理也。所以重其选者使下不忍负心，上不忍负恩也，夫位不足惜，恩不忍负，然后能有阙必规，有违必见，朝廷得失无不察，天下利病无不言，此国朝置拾遗之本意也。“（旧唐书白居易传）,五、宋元时期的强化阶段,宋承唐制，中央设御史台，下分台院、殿院和察院等三院。 明确规定“纠察官邪，肃正纲纪”为监察机构的职能，其监官有权弹劾百官，参与重大案件审判和监督府库出纳。 台谏合一：宋仁宗时，又增设专门的“谏院”独立于两省之外，直接听命于皇帝。在形式上，谏官虽然仍保留有规谏讽喻的职能，但皇帝“诏谏官案许关台察”， “凡朝政得失，大臣至百官任非其人，三省
19、百司事有失当，皆得谏正”。将监察的锋芒直接指向宰相和百官，其实际作用是引导谏官去弹劾大臣及文武百司，弹劾取代了谏净。台官（指御史）与谏官职责合一，这是宋代皇权专制加强的表现 监察机构中的重要官职由皇帝直接指派。宋朝还明令，未经两任县令者不得升任御史之监官，以保证做监察的官员具有比较多的统治经验。同时还规定，监察官每月必须向上奏事一次。这叫做“月课”，上任后百日必须弹人，否则就是失职。,宋代监察制度具有以下几个明显的特点： 第一，台谏分职到台谏合一。 宋代以前的御史、谏官职责分明，御史是监察百官的，谏官是面向君主的。宋代开台谏合一之端，使监察锋芒主要指向宰执百官，成为皇帝制约和控制群臣的有力工具
20、。 第二，皇帝直接控制台谏官。 隋唐台谏官的进退，多由宰相拟定，致使台官不能有效地监督大臣，台官若有依违，宰相可以将其“迁以美官而实夺之权”或“诡计而出之外州”，台官经常受到当权大臣的排挤或被剥夺监察实权。有鉴于此，宋代将台谏官的任命权收归皇帝掌握。台谏官的任命“必由中旨”。台谏官由此脱离了相权的控制，成为皇帝专控下监视臣民的耳目鹰犬。,第三，对地方官吏的监察工作不断深入。 宋代为加强中央集权，对地方的监察在唐制基础上加以完善。在路设四监司；在州设通判，号称“监州”，通判既非地方长官的属官，又非地方副长官，实际上是专门监察地方长官的监察官；另外还设走马承受为皇帝耳目，兼司按察地方行政。这样就形
21、成以监司为主，通判、走马承受为辅的地方监察系统。 第四，监察方式的多样化。 历史上的监察方式主要采用连坐告密、遣吏巡行、牵制监督、特别侦缉、密奏传呈、检核簿册、举核案章等方式。宋在前代的基础上，又试图使这些方式有机地结合起来并轮番使用。有时还采用过一些极端的措施，诸如不择手段地奖励告密，吸收一些流氓恶棍参与监察工作，制造人人自危的恐怖气氛，甚至对于监察人员也进行特殊的监察,元代 中央设御史台，御史大夫秩高从一品，“非 国姓（蒙古贵族）不以授”（元史太平传）。还 在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史台相同， 作为中央御史台的派出机关。这是元代监察制度的重大 发展。 在地方将全国分为22道监
22、察区，各设肃政廉访使（即监察 御史）常驻地方，监察各道属地方官吏。,六、明清时期的严密阶段,1、明代 随着君主专制中央集权的强化而得 到充分发展和完备。将御史台改为都察院，是专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的部门，“职责纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。”都察院设左右都御史、副都御史和 佥都御史。 罢谏院，设通政使司，其职责是（1）出纳帝命；（2）通达下情；（3）受理各部门的章奏文书；（4）参与要政。“凡议大政、大狱及推文武大臣” 地方设13道监察御史，共负责具体监 察工作。监察御史虽为都御史下属，但直接受命于皇帝， 有独立进行纠举弹劾之权。 明代还将地方分区监察和中央按系
23、统监察相结合， 专设六科给事中，稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对 六部的控制。 十三道御史与六科给事中，当时被合称为“科道之官”。 明代还建立御史出使巡按地 方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事务。 担任总督和巡抚的官员,其权力比一般巡按御史要大,有 “便宜从事”之权。,明朝监察制度的内容是十分广泛的，涉及到国家政务的决策与实施、官吏的任免与黜陟、刑狱的审决等方面。 第一，政务监督。 明代台谏官对国家政令的制定和执行有“各陈所见，直言无隐”之责，不仅可以参预议政，而且在具体实施中可以提出自己的意见。明代“朝廷有大政及推举文武大臣，必下廷议”。 明制，凡六部及朝廷内外向皇帝奏请的章疏，
24、须经由六科给事中分类抄出，加以审查，“驳正其违误”。 对行政执行，六科给事中和十三道监察御史也有监督之责。六部奉旨执行，须到给事中处登记，按时办理注销，延期则予以参奏。十三道监察御史监察地方，监控范围涉及一切政务，这对提高行政效率具有重要作用。,第二，监督弹劾百官，参与考核官吏 台谏官不仅参与铨选、考选各级官员的全部活动，而且还有弹劾百官的权力。明制规定，凡大臣升迁，必考满。考满不只由吏部负责，台谏官也要参与。平时“若员缺应补不待满者”，往往采取廷推的方式，即由廷议推举。如选用内阁大臣及吏部尚书等高级官员，“会大九卿五品以上官及科道廷推”，最后“皆请自上裁”。 第三，司法监督。 明朝的最高司法
25、机构为三法司：刑部、大理寺和都察院。刑部审理天下诸司狱案，大理寺覆核驳正，均须受都察院的监督审查。明制凡鞫重囚大案，必须有刑部、大理寺和都察院会审，谓之三法司会审。 科道官虽然官秩不高，但权 力很大,活动范围极广。因此,对科道官的选用十分严格。 同时还规定，对监官犯罪的处分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有赃从重论”（明史职官志）。,2、清代 ：皇帝对各级政府官吏的监督更加重视，监督机构设置也更加严密完善。皇太极曾下诏：“凡有政事背谬，大臣骄肆慢上，贪酷不清，无礼妄行者，许督察院直言无隐”，“倘知情蒙蔽，以误国论”。雍正也曾上谕：“科道诸臣，原为朝廷耳目之官，与朕最亲，与国家最切。凡有所见
26、，自应竭诚入告。” 清代监察机构沿袭明代，又有所发展。在中 央仍设都察院，并将六科给事中归属都察院，使科道合一，各级官吏均置 于都察院监督之下。 地方监察沿用明制。都察院下设15道监察御史(清末增至22道)，专 司纠察之事。 清朝还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典钦定合规。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密，中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。,第二节,监察制度的特点和作用,一、中国古代监察机关的职权,历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用，赋予了监察官广泛而充分的权力： 1监督弹劾权。 它是指监督弹劾文武百官结党营私，贪污渎职等非法行为。监察官的监督
27、弹劾对象可以说包括除皇帝之外的所有文武百官。汉代御史中丞，“佐天子，专掌纠劾”；唐宋御史台“掌纠察官邪，肃正纲纪。”明清也大致相同。监察官直接对皇帝负责，不必征求上司如御史台长官的同意，最后裁决由皇帝决定。,2谏诤权。 这是古代谏官的主要职权，谏诤也就是对君主或上司提出劝谏性的意见。古代谏官主要有散骑常侍、谏议大夫、给事中等。唐太宗下令，凡讨论军国大事“必使谏官随入，预闻奏事”就是说凡遇朝廷决策，谏官有权闻政事，并对政策得失发表意见。如唐谏官魏征是给事中。宋代专门设置谏院，实质上是引导谏官去弹劾大臣及文武百司，谏净的权力也大为萎缩。弹劾已经取代了谏净。台官（指御史）与谏官的职责合一，实行“台谏
28、合一”。,3司法权。 包括司法监察权和司法审判权，前者自秦汉御史就有这种权力，而后者到南朝陈时始有之，陈时建立朝廷重官会审制度，御史中丞也参与司法审判。后为唐所继承，唐时建立三司会审制，即刑部、大理寺和御史台三者共同审理案件，称“三司推事”，到清时，除沿用“三司”制外，如遇重大案件，则实行九卿会审制，即刑部、大理寺、都察院会同吏、户、礼、兵、工部和通政司的官员共同审理。可以说古代御史既是监察官又是司法官。,4审计权。 它是对国家财政预算的执行和决策编制的审核，井稽查财政上的不法行为。 唐时，监察御史巡按郡县，即有检查屯田、铸钱等内容；宋代的转运使司，既是掌管财赋的长官，又是监察官，其职权中有“
29、岁行所部，检察储积，稽考帐籍”。到明清尤其是清代，凡封建衙门机构的收支帐目和会计报告，都要送呈都察院检查。,上述所举，为古代监察官的主要职权，此外，监察官还有随事处置权，即允许御史在特殊情况下从事先行后奏，“随事处置”。如明清御史纠劾文武百官，凡六品以下贪酷显著者就便拿问；还有监试权、监军权等。其权力广泛为世界监察史所罕有。 可以说，封建帝王为加强对中央和地方各级机构的监控，有效防范、制止官吏违法乱纪行为的发生，都给予监察官很大的权力，从而有利于监察功效的发挥。,二、监察制度的特点,第一，监察政治地位崇高，监察机构的权力直接来自皇权。 在专制制度下，最高监察权归于皇帝，整个监察过程，从纠参到议
30、复，从核实到复劾都必须请旨进行，最后由皇帝裁决。 第二、监察体制健全，机构组织独立， 自成系统。且相互制约,形成自上而下垂直监察。 自魏晋御史台脱离少府后，中央监察主体机构与行政机关分离，组成独立的监察机关。地方监察机构一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。,第三、强化君主对臣下、中央对地方的行政监察。 为防止地方的离心倾向以及整肃吏治，历代统治者无一例外地重视对地方各级政府的监督。 如汉初设置的“十三州部”即为地方常驻监察机关，每州部设刺史一人，刺史奉皇帝之命，对二千石以上的地方官员行使监督权，手中握“便宜从事”大权，特殊情况下，对地
31、方官的处置可以先斩后奏，待事毕再报知皇帝。而唐朝时的监察御史以及明代的“代天巡狩”，由于“衔命出使”，因而具有极大的权威，正所谓“御史出使，不能动摇山岳，震撼州县，为不任职”。,第四，重视御使监察官的选任。 历代统治者都非常注重御使监察官的遴选。在选任方式上，针对历代“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者”的弊端，自宋朝以后，中央一级监察官多为“帝王亲擢”；而地方监察官则实行“台官自选制”，从而使包括宰相在内的各级行政长官置身于御史监察之下。对监察官任职资格限制很严。不仅要求监察官有刚正不阿的品质和丰富的为官经验和优异的治绩，还要求监察官有较高的文化素质。宋代就曾明确规定未经两任县令者不得充任御史
32、，明代则在此基础上进一步规定御史必得科举出身，否则不选。这样做的积极意义在于有利于保证监察官员的既有较高文化素质，又有较丰富的治民从政经验。,第五、强调回避制度。 早在汉代就已实行地域回避制度，规定刺史均不应为本籍人，后又实行“三互法”，规定自身本籍，婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍相互换籍为官，不得相互异地从监。宋代的宰相不仅没有举荐御史的权利，而且凡是宰相的亲戚故友，以及被宰相举荐为官者均不得出任监察御史。明代的回避有两种：一是故地回避，凡巡回监察之处如系原籍，或曾为任官、寓居处所，并须回避。二是仇嫌回避，凡监察御史、按察司官处理公事，中间如有仇嫌之人，准许提出回避。明代还进一步规
33、定“大臣之族不得任科道”，这样做在一定程度上了避免监察官籍权行私、袒护包庇，从而巩固了皇权的统治。,第六、注重监察系统内部监督。 监察御使及按察司官员在行使监察职权之时，也受到上级、相互之间和其他机构的监督，形成了多重的监督制度。 第七，以轻制重，对监官采用秩卑、权重、厚赏、重 罚的政策，给级别低的监官以监察级别高的官吏的权力。 顾炎武赞曰：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制、内外相维之意也”。 第八，监察方式的多样化,三、监察制度的作用,监察制度是我国历代封建王朝国家政治制度的重要组成部分。它是强化 皇权、加强中央对地方的控制、巩固封建统治的重要手段。对加强对官吏的监督,清弊除害,调
34、整统治阶级内部矛盾，也起了一定的作用。它成为调节封建国家统治机能，使其得以正常运转的制衡器，具有制衡、治官、监督、检查、弹劾、惩戒等效能。 1、监察制度作为皇帝的耳目，成为加强和维护皇权的工具。 2、有限谏诤，在谏正皇帝过失，防止决策失误方面发挥了积极作用，造成某些政治清明的局面。 3、对加强中央对地方的控制、打击地方割据势力，巩固封建中央集权统治也发挥了一定作用。,4、监察机构加强了对各级官僚机构全面的行政监督，包括朝廷行政决策、各级行政衙门的执行情况，纠劾各级官员的失职和非法行为，保障了行政机构职能的正常发挥，提高了行政效能。 5、监察官在打击贪官污吏，整肃纪纲，澄清吏治有很大作用，有利于
35、社会秩序相对安定。 6、在官吏的选拔、任用、考核等方面，监察机构直接参预并予以监控，这对于整肃吏治，提高官员素质起着重要的作用。,局限性： 1、皇权没有约束，皇权不受任何监督 2、监察机构设置重叠，权力重复。 3、监察官员权重品低，还存在着自身的缺陷。 4、由于监察官吏本身也是封建官僚，随着封建社会日趋腐朽，为官者多不能尽职，趋炎附势，明哲保身，甚至成为朋党相互攻奸的工具。 “竟有终年无一疏者”，特别是有的朝代允许监官“闻风弹人”或“闻风言事”，不必有什么真凭实据。5、在封建君主专制制 度下，监察制度是皇权的附属品，它能否发挥正常作用， 与皇帝的明昏有密切关系。,四、监察制度对现今检察制度的借
36、鉴,（一）中国古代御使监察权都是依附于皇权，官员在行使职权时有充分的身份保障，而我国现今检察体制下的检察官的地位同其他国家工作人员一样，没有特殊的保障措施。因此有必要加强检察职业保障。 （二）古代御使监察机构都是垂直管理，有效排除了上级、同级行政长官的干扰。而现今监察机关实行的是双重领导体制，且在实践中更偏重受制于横向的权力体系，地方化和行政化倾向严重。,（三）古代御使监察制度比较重视中央对地方的控制，御使监察机构的设置也往往与行政机构的设置不一致。这就对加强中央集权，制约地方权力起到了有效作用。 现行检察机关双重领导体制，按行政区划，设立不同级别的监察机关，为地方保护主义滋生制造了条件。 （
37、四）古代御使监察制度，御使监察官的选任有一套极其严格和完备的制度，监察官员必须具备很高执法能力和综合素质。 而现今检察机关人员整体素质偏低，不能很好地适应检察工作的发展，很有必要参酌这一制度，建立一套检察官职业准入和选任制度。,五）古代御使监察官有着广泛的监督权，甚至还有先斩后奏的权力。 我国宪法规定监察机关是法律监督机关，但在实践中，由有关的法律制度不健全、现行监察机关管理体制不科学，致使其监督职能不能很好发挥，与宪法定位要求极不相称。并且基本上事后的监督，不能有效发挥监督作用。 （六）古代御使监察机构内部监督相对比较完善， 而现今监察体制，上下级之间的业务领导比较薄弱，没有形成全国统一的、上命下从的纵向指挥有力、横向协作紧密的一体化工作机制。,思考题,1、简述中国古代监察制度的发展演变过程 2、简述中国古代监察制度的特点和作用 名词解释：谏院、六科给事中、都察院,参考书目,1、中国监察制度史邱永明，华东师大出版社 1992年。 2、中国传统法律文化与当代廉政尤韶华2003年8月7日中国法学网。 3、中国古代如何监察官员王鸿儒历史学习2003年第11期。 4、中国古代反腐倡连廉研究西北大学公共关系学院 周树志。 5、中国古代政治制度史略王汉昌等，吉林教育出版社，1995。,本章学习到此结束,退 出,
