1、中国行政制度史,主讲人：陈自强,站长素材 SC.CHINAZ.COM,推荐教材：虞崇胜主编：中国行政史，高等教育出版社，1999年10月版。蔡放波主编：中国行政制度史，武汉大学出版社，2009年6月版。 重点知识点：1、中国历代中央政府和历代地方政府的行政体制2、中国历代政府的行政决策、行政执行和行政监督3、中国历代政府的官员选拨、任用、考核、回避、升迁、待遇、品级、退休、休假等制度概括而言，就是行政体制、行政过程、官员管理三个方面。,第一部分 中国行政制度史概述,一、引言 二、夏、商、西周的行政管理 三、春秋战国时期的行政管理 四、秦汉的行政管理 五、魏晋南北朝的行政管理 六、隋唐的行政管理
2、 七、五代、宋的行政管理,八、辽、金、元的行政管理 九、明代的行政管理 十、清的行政管理 十一、民国时期的行政管理,一、引言,（一）中国奴隶制国家行政管理的特点（与封建制相比）1、神权政治色彩最浓厚。2、等级君主制的国家结构。（本质：国家联盟）3、以血缘为纽带、以家为模式组建家天下王朝。（表现：原型、组建模式、统治观念）4、原始民主遗风的残留（表现：民主议事、纳谏制度） （二）中国封建中央集权的管理体制的特点（与奴隶制相比） 1、神权政治色彩淡化。2、大一统的中央集权体制。3、法制日趋完备。（唐六典、明会典、清会典）,（三）中国封建中央集权管理体制的特点（与欧洲相比）1、持续时间长，政体形式唯
3、一。（欧洲：时间短，政体形式多样）2、权力高度集中于君主。（欧洲：王权受限制）3、思想控制方法：主导思想为儒家思想。（欧洲为宗教）4、完善的官僚制度。（欧洲文官制度形成很晚） （四）中国封建集权专制体制的两大主要矛盾1、皇权与相权的矛盾。（最主要矛盾，发展趋势是皇权扩大，决定了中央行政体制的变更）2、中央集权与地方割据的矛盾。（矛盾焦点是中央政府与中央和地方之间的中介地方组织之间的矛盾，决定了地方行政体制的变更）,（五）我国封建社会行政系统的稳定因素1、完善的官员管理制度组织保证。（官员的录用、行为、待遇）2、监察机关的人事监督国家肌体的净化剂。3、行政管理体制中调节君主专制弊端的机制：A、施
4、政过程中的“人主莅权、大臣审权、争臣议权”。 B、提高君主素质。 C、神权抑制君权。 D、心理压力：尊号、谥号或庙号的尊褒贬抑E、开国皇帝制定的制度。,（六）奴隶制时期采用等级君主制的国家组织形式的原因1、从经济环境看，中国的奴隶制度存在早熟的一面。表现为中国进入奴隶社会是在青铜时代这样的落后的生产工具和很低的农业生产力发展水平之上，商品经济不发达。2、从政治环境看，中国奴隶社会的奴隶主要是种族奴隶。,二、夏、商、西周的行政管理,（一）军事民主制时期的管理体制1、军事首长。（负责统帅军队和担任主祭，通过禅让制继承）2、部落酋长议事会。（常设权力机关）3、人民大会。（最高权力机关）（二）夏、商、
5、周的中央行政体制1、夏代中央行政体制：王位继承制度是兄终弟及制；把四岳议事会改为四辅臣；设置了一套官僚机构。2、商代中央行政体制：王位继承制度是王子继承制；突出商王的独尊地位；按职能设官定制，职官分为宗教、政务、事务三类。3、周代中央行政体制：王位继承制度是嫡长子继承制；三公（太师、太傅、太保）；政务官系统（三司，司徒、司马、司空）；文化教育官系统；以宰为首的宫内事务官。,（三）夏、商、西周的地方行政体制1、夏的地方行政体制：中央与地方保持联盟关系。 2、商的地方行政体制：内外服制（内服是商王直接统治的区域，即王畿所在地直接派官员进行管理。外服是诸侯国统治区域，诸侯与商王既是君臣关系，又有相当
6、大的独立性）3、西周的地方行政体制：分封制（分封制成熟的表现：对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定详明；宗法制度和礼乐制度等配套制度的完善，宗法制度从血缘关系、思想上维护分封制度，礼乐制度从行为上去维护这种制度）；基层行政区实行乡遂制（乡为国人居住之地，遂为野人居住之地，国都及近郊化为若干乡，偏远的农村地区划为若干遂）,（四）西周的行政决策与联络1、纵向的行政决策与联络（中央与地方之间）：、决策与联络的共同特点：实行君主专制，即最后决策权由君主掌握。、决策与联络的形式：A、直接联络形式：巡狩（周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议、发布政令的会议形式）；朝觐（诸侯定期朝见天子并向天子
7、述职的一种礼仪）。B、间接联络形式：聘（派使臣慰问）2、横向的行政决策与联络（诸侯之间、卿大夫之间）：直接联络：朝（地点在宫廷）、会（地点在郊野）、盟（神前发誓的杀牲饮血）间接联络：聘问（问是小聘，大聘称殷聘）,（五）西周的行政文书1、诰（上级对下级发布的命令或布告；君臣之间的勉励之词）2、誓（战时动员令）3、命（册命之书）4、简书（日常通告文书）,（六）夏、商、西周的人事管理1、官员的选拔：以血缘关系为主要标准，实行世卿世禄制。2、官员的管理机构：司士（西周时期的人事管理官员）；公族（专管公族的人事官员）3、官员的爵位：公、侯、伯、子、男。4、官员的退休制度：致仕制度,三、春秋战国时期的行政
8、管理,（一）春秋时期行政体制的演变1、春秋时期的赋税改革：改革内容：A、田税改革（履亩而税）；B、军赋改革（将军赋落实到田亩上）改革的意义或影响：A、国家的社会职能发生变化。国家的主要社会职能仅剩下政治和行政事务性的内容，不再具有直接组织社会生产的职能。B、引起阶级结构的变化。井田制趋于瓦解，庶民社会地位提高。C、引起基层行政组织的变革。产生以农户为单位的编户齐民的户籍制度，基层组织由乡遂双轨制转变为乡里单一制。,2、春秋时期中央集权体制雏形出现表现：在官员管理上，由家臣制向官僚制转化.（世卿世禄制瓦解） 在中央朝廷组织上，由家臣聘任制向客卿制转化。在地方管理上，由国鄙制向郡县制转化。,（二）
9、战国时期的变法运动1、变法的实质：用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。2、变法的内容与影响：用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的。废除井田制，承认土地私有，奠定了封建中央集权体制的经济基础。各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向。废除世卿世禄制，实行官僚制。,（三）战国时期各国中央行政体制1、君主对权力结构调整的主要方法：文武分职。 2、各国中央政府官员：中央的中枢官员：A、相（文官系统首脑，百官之长）B、国尉、柱国（武职人员）C、御史（国君秘书、耳目，监察百官）中央的职能官员：郎中、廷尉、主客、内史、少府。,（四）战国时期各国地方政府的行政体制1、郡县两级
10、行政管理体制。 2、县以下设乡、里两级基层组织。乡有三老、啬夫、游檄，分掌教化、税收、狱讼及捕监事务。 （五）战国时期的行政决策1、国君在行政决策中处于主导地位，有最后决断权。2、人治倾向明显。 （六）战国时期的行政执行中的文书制度1、玺、符（虎符）、节（使者通行文书）。2、行书律3、传食律,（七）战国时期的行政监察制度1、监察制度初步形成。2、御史（国君秘书，监察百官）3、殿中“执法”（群臣在殿上的纪律和礼仪） （八）战国时期的行政官员管理1、选官方式：荐举之法；自荐；因功授官；葆子。2、任命官员方式：拜（罢免则称为夺玺或收玺）。3、官员考核的主要形式：上计。,四、秦汉的行政管理,（一）秦汉
11、中央政府的行政体制 1、中央行政体制的核心：皇帝（拥有最高的立法、司法、军事、决策、考察等权力） 2、宰相制度的变迁：丞相制：独相制。中外朝制：汉武帝时，中朝掌握国家政务的决策权，丞相为首的外朝官退居执行政务的地位。三公宰相制：（西汉成帝改丞相为大司徒，太尉为大司马，御史大夫为大司空，独相制变为集体宰相制）尚书台 （东汉刘秀正式设立尚书台，成为事实上的国家行政机关，三公官名誉化） 3、列卿,九卿，即奉常（后改太常），掌宗庙礼仪文教；郎中令（后改光禄勋），掌宫廷警卫；卫尉，掌宫门屯卫；太仆，掌宫廷车马仪仗；廷尉（几度改为大理），掌司法；典客（后改大行令、大鸿炉），掌诸侯、少数民族及外交事务；宗正
12、，掌皇族事务；治粟内史（后改大农令、大司农），掌国家财政，少府，掌皇帝私人财政及山海池泽之税，除此之外，还有与九卿地位相当的中尉（后改执金吾），掌京师治安；将作少府（后改将作大匠），掌皇宫、陵寝、道路等工程修建，大长秋，掌皇后的各种事务；太子少傅，掌辅导太子，统领太子官属。 这些官员与九卿合在一起称为“列卿”。,4、相府分曹和尚书台分曹二者的区别：相府诸曹是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家的正式公职人员，而尚书诸曹已经是政府的公职人员。相府分曹理事的内容与隋唐三省六部的分工已经基本相同，但体制上有很大差异。尚书分曹制度则是隋唐三省六部制度的雏形。（二）秦汉地方政府的行政体制1、郡县两级体制逐渐
13、演变为州郡县三级体制州。汉武帝时设置，长官为州刺史，为监察官员，东汉末年成为成为一级地方行政组织，长官为州牧。郡。最重要的一级行政区，长官成为守或太守，有两类属官，一是佐官，由中央任命，二是属吏，由郡守自行辟除。县。也有两类属官，一是佐官，由中央任命，二是属吏，由县令自行辟除。,2、地方基层行政组织：乡、里、亭。（乡里与春秋战国时期相同，官员设置也相同，不同的是亭。亭是独立于乡里之外的另一行政系统，是县廷的派出机构，分为市亭和乡亭。 3、少数民族的地方行政组织：杂居区：郡下设道。南方归附区：采用郡县制和当地少数民族首领共治的双轨制度。内迁的北方少数民族：保留原有属国，但派官吏监督。北方判服无常
14、的少数民族：持节护领官，如西域都护。,（三）秦汉政府行政决策的主要会议形式1、集议：群臣讨论国事以备皇帝决断的会议形式2、商议： （四）秦汉政府行政监督1、中央政府的行政监察：秦、西汉初年的御史大夫到御史台。御史台虽然名义上隶属于少府，但实际上已独立执行监察的职能，标志监察权开始同行政权相分离。2、地方政府的行政监察：六条问事是中国古代最早的有系统的监察法规。,（五）秦汉时期行政官员的管理1、官员选拔制度任子和訾选：西汉初年主要途径。察举制：汉武帝以后的主要选官途经（自下而上）征辟制（自上而下，由分为皇帝的征聘和府州的辟除）荐举制（没有诏令而主动推荐，对察举制的补充）博士弟子（太学学习一年后接
15、受考试）2、官员的任用制度：任用官吏：拜、除。候补：待诏。 试用：守、假。不称职：罢归。,3、官员的回避制度：三互法（本地人不得出任本地长官，婚姻之间不得相互监临，亲属不得在同一部门或地区为官） 4、官员的考核：考课制度皇帝考核丞相、三公。丞相和御史联合考核九卿。丞相和御史联合考核郡国长官，考核形式为上计考课，分为常课和大课两种。郡对县的考课形式为秋冬集课。 5、官员的休假制度：告归：秦时官吏告假。休沐：汉时每五日休假一天。,五、魏晋南北朝的行政管理,（一）中央政府的行政体制：1、魏晋南北朝时期的行政体制是秦汉三公九卿制向隋唐三省六部制演化的过渡体制。2、为隋唐的三省六部制奠定了基础：从三省职
16、权划分看，这一时期三省权力虽有消长，但大体上分别从决策、执行、封驳三个方面分割原宰相权力。从宰相职权的演变看，宰相权力法定于三省长官，从体制上为隋唐三省体制奠定了基础。 （二）地方政府的行政体制：1、行政层级：州郡县三级。2、地方行政管理体制呈现出军政合一的特点。,3、特殊行政区的行政体制：侨州郡县左郡县：南方各政权在蛮族地区建立的一种带有很大程度内部自治性质的地方行政体制。4、基层行政组织：宗主督护制：北魏初年，在少数民族入主中原的过程中，各地豪强聚众结坞自保，北魏政府只得承认既成事实，任命坞主为宗主督护，让他们行使基层政权的职能。三长制：（孝文帝改革后）邻长、里长、党长。,（三）魏晋南北朝
17、时期的行政决策1、权臣迭出。2、门阀势力膨胀。 （四）魏晋南北朝时期的行政执行1、最高行政机关是尚书省。2、尚书省拥有对诏敕的解释权和行政执行中的指挥权。 （五）魏晋南北朝时期的行政监督1、最高监察机关：御史台（皇帝的耳目）。 2、御史台不再隶属于少府，行政与监察的分离最后完成。3、御史台长官：御史中丞。4、御史中丞的属官分为三种：侍御史（纠劾官员）；诒书侍御史（监察司法）；殿中侍御史（监督朝仪）。,（六）魏晋南北朝时期行政官员的管理1、选官制度：唯才是举（曹操）。九品中正制：北魏初年，魏文帝接受陈群建议，实行九品中正制度。由中正官综合门第和德才定出品和状，分为九品，后来品成为选官的唯一标准。
18、停年格制：北魏宣武帝时，以年资作为续用和提升官吏的唯一标准。2、官员的待遇：待遇优厚，除俸禄之外，还享有多种的经济特权。,六、隋唐的行政管理,（一）隋唐中央政府的行政体制1、 三省六部制三省分权：尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳。二省执要、尚书奉行体制。中书门下（又叫政事堂）专职宰相体制。六部二十四司。2、翰林院：唐玄宗时，设置“翰林待诏”，后正式设立翰林学士院，具有草诏权，时称内相。3、枢密院：长官为枢密使，唐代时为宦官差遣之职，参与政务决策。,唐宋两朝，尚书省统领六部，即吏、户、礼、兵、刑、工部。六部下面分置二十四司处理政务，即：吏部：吏部、司封、司勋、考功户部：户部、度支、金部、
19、仓部礼部：礼部、祀部、主客、膳部兵部：兵部、职方、驾部、库部刑部：刑部、都官、比部、司门工部：工部、屯田、虞部、水部,（二）隋唐地方政府的行政体制1、行政层级：州（郡）县两级行政体制，在州（郡）之上设道作为监察区。2、特殊行政区的行政体制：设安西、安北、单于、安东、安南五都护府，后又设北庭都护府。羁縻府州：在周边少数民族地区设置的一种带自治性质的地方行政机构。,（三）隋唐政府的行政决策1、决策的会议形式：大臣廷议（又分为皇帝主持的朝会和尚书省的集议）；宰相及高级文臣武将参与决策的会议。2、诏敕的形成过程：草诏、审诏。中书舍人起草的叫“外制”，翰林学士起草的叫“内制”。3、决策文书的类型：册书（
20、立皇后、太子、诸侯王）；制书（颁布重大行政命令）；敕（具体行政事务的指令性文件）。,（四）隋唐时期的行政执行1、行政执行机构：初为尚书省，后为政事堂2、执行文书名称：符：尚书省为落实诏敕所制定的文件。堂案：政事堂发往地方机构的文件。堂贴：政事堂发往中央机构的文件。关：行政执行过程中，各机关往来商议文书。3、行政执行法制化的表现：行政执行必须在律、令、格、式的范围内执行。,（五）隋唐时期行政监督新发展的表现1、监察机构的逐渐健全和监察职责的日益分明。隋唐监察机关为御史台，长官为御史大夫，下设台、殿、察三院。台院纠劾百官，殿院纠察朝仪，察院分察和分巡。2、对监察官员任命的特殊程序。由皇帝亲自任命，
21、不受吏部支配。3、分道巡察和分察尚书制度的确立。对中央职能部门的监督称分察，对各地州县的监督称分巡。4、参与司法审判。隋唐中央司法机关由刑部、大理寺和御史台共同组成。5、多种地方监察形式并存。,（六）隋唐时期行政官员的管理 1、官员的选拔方式：科举制度A、科举开始时间：隋炀帝大业年间B、科举的类型：常科和制科。常科主要有明经、进士两科。C、科举考试级别：州考、省试、殿试（武则天时）D、科举考生来源：生徒，乡贡。其它选官方式：门荫、行伍、流外入流、入幕。 2、官员的任用：一般任用；标准是身、言、书、判。判是关键。特殊任用：使职差遣。,流外入流：唐代官员入仕的途径之一。其是指在中央、地方政府各部门
22、任职的胥吏，包括低级办事员、专门的技艺人才如隶书手、楷书手；技术学校的专业实习生等小吏，属于流外之职。即未被编入正式官职，但任满一定年限之后，经过考试合格，可以到吏部参加铨选，授予执事官或散官，进入流内。称为“流外入流”。 入幕：幕制名。幕宾（或称幕友）被主官延聘入官衙或营辕，以其知识与经验佐助主官，称为入幕。,3、官员考核：考核机关：吏部。考核标准：四善二十七最。 “四善”,指品德方面的四项标准。据唐六典卷二吏部:一曰德义有闻,二曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勤匪懈。这四项条件,是对所有参加考课官员之共同要求。,“二十七最”是根据各官署职掌之不同在才能方面提出的具体标准。一曰献可替否,拾遗
23、补阙,为近侍之最;二曰铨衡人物,擢尽才良,为选司之最;三曰扬清激浊,褒贬必当,为考校之最;四曰礼制仪式,动合经典,为礼官之最;五曰音律克谐,不失节奏,为乐官之最;六曰断决不滞,与夺合理,为判事之最;七曰部统有方,警守无失,为宿卫之最;八曰兵士调集,戎装充备,为督领之最;九曰推鞫得情,处断平允,为法官之最;十曰雠校精审,明于刊定,为校正之最;十一曰承旨敷奏,吐纳明敏,为宣纳之最;十二曰训导有方,生徒充业,为学官之最;十三曰赏罚严明,攻战必胜,为将帅之最;,十四曰礼义兴行,肃清所部,为政教之最;十五曰详录典正,词理兼举,为文史之最;十六曰访查精审,弹举必当,为纠正之最;十七曰明于勘覆,稽失无隐,为
24、勾检之最;十八曰职事修理,供承强济,为监掌之最;十九曰功课皆充,丁匠无怨,为役使之最;二十曰耕耨以时,收获剩课,为屯官之最;二十一曰谨于盖藏,明于出纳,为仓库之最;二十二曰推步盈虚,究理精密,为历官之最;二十三曰占候医卜,效验居多,为方术之最;二十四曰讥察有方,行旅无壅,为关津之最;二十五曰市廛(chan)不扰,奸滥不行,为市司之最;二十六曰牧养肥硕,蕃息孳多,为牧官之最;二十七曰边境肃清,城隍修理,为镇防之最。,七、五代、宋的行政管理,（一）五代时期的行政管理1、中央政府的行政体制：特点：由隋唐的三省宰相制向宋代的二府三司制过渡。中枢机构：枢密院（军事）；中书门下（行政执行）；三司使（财政赋
25、税）。2、地方政府的行政体制：道（节度使辖区）、州、县三级。3、官员的选拔：主要途径是入幕。 （二）宋代中央政府的行政体制1、二府三司制：中书门下（掌行政执行），枢密院（综理全国军事的最高机关），中书门下和枢密院合称“二府”。三司使（又称计相，掌全国财政）。2、翰林学士院：皇帝的顾问秘书机构。,（三）宋代地方政府的行政体制1、行政层级：路、州、县三级行政区划。2、路: 路的性质：遣使级行政层级。路的四监司：A、经略安抚司，又称帅司，主持军务。B、转运使司，又称漕司，主管财赋。C、提点刑狱司，又称宪司，主管司法。D、提举常平司，又称仓司，主管赈灾和茶、盐专卖。3、州、军、府、监：（ 文官中的文官
26、充任州府主官，设通判制约）。4、县（县官由京师文官充任）5、基层组织（乡里制度，王安石变法后改为保甲制度,（四）宋代行政决策1、决策会议形式：例行常朝：由皇帝主持，目的是疏通君臣关系，为皇帝决策提供信息。便殿议政：皇帝在便殿召见宰相、枢密使等中枢官员商议军国大事的一种会议形式。临时朝议：皇帝就某问题临时召集会议进行商讨，向大臣征求解决方案的会议形式。分为朝议和廷议。2、决策诏敕的形式：内制（翰林学士院所草之诏）外制（中书舍人所草之诏）,（五）宋代对行政监察的改革1、台谏趋于合一2、皇帝直接控制台谏官，御史有风闻弹人的权力。3、轻重相制、交叉监督。 （六）宋代行政官员的管理1、官员选拔：科举。A
27、、科举分类：常科、制科和武科，以常科为主。B、考试级别：取解式，省试（礼部试），殿试。C、考试纪律：锁院其它选官方式：荫补、军功、流外补职、纳资。,2、官员的任职：官、职、差遣分授。官职仅表示地位、俸禄和荣誉，并无实际职守。要有实际处理政务的权力，必须另加差遣的名义，称“判”、“知”、“权知”。 3、官员考课：考课内容标准：品德、政绩两大项。考课机构：审官院考核京朝官，考课院考核地方官。磨勘制度：神宗改制后确立，以资历作为考核的主要标准。,八、辽、金、元的行政管理,（一）辽的行政管理1、中央政府的行政体制：北面官制（契丹官制，辽政权的重心所在）A、北南宰相府：总揽政务、辅佐皇帝处理军国大事的中
28、枢机构。B、北南枢密院是辽代重要的中枢决策机构。南面官制（汉人官制）2、辽的地方政府的行政体制：五京道：上京、中京、东京、南京、西京五道。投下军州：契丹贵族为了对所掠汉人、渤海人进行统治而设置的私人州县。部族制：为统治上京、中京二道的契丹和各游牧族的地方政权组织形式。,招讨司、统军司：分布于边疆地区的军事管制机构。3、辽代的行政决策：辽的政治中心并不在五京，而是在皇帝设置的捺钵中，共有春、夏、秋、冬四捺钵，以冬夏二捺钵最为主要。4、辽代的行政监督：名义上的中央监察机构：御史台。实际上的监察机构是：北面官中的北、南枢密院下的中丞司。5、辽代行政官员的管理：选官途经：A、汉人，主要是科举。B、契丹
29、及其它游牧族，主要是世选。,辽朝行政管理的特点： A.种族统治和特权家族统治； 在辽朝，契丹人可以治汉事，可以担任南院枢密使、南面宰相、汉人行宫都部署等一切南面官制中的要职，但是像北院枢密使，契丹行宫都部署这样至关重要的要职，则从未让汉人担任过，而是始终控制在契丹“国姓”之手。 B.捺钵制度 汉语为“行在”，是辽朝皇帝外出射猎的驻帐之地。其皇帝驻帐于冬夏捺钵，主要活动不是钩鱼射猎，而是与群臣会议军国大政，接见外国使臣。 C.军政合一,（二）金的行政管理1、金的中央政府的行政体制：金代，先后采取了奴隶主贵族专政体制和封建君主专制政体，反映在中央行政体制上分别是勃极烈制度和三省制度。三省制度中，最
30、重要的是尚书省。2、金的地方行政体制：金熙宗后，实行女真旧制和中原汉制并存的地方行政体制。汉人居住区采用路、府（州）、县三级行政建制。 女真人居住区采用猛安（相当于州）、谋克（相当于县）两级地方行政体制。在燕京和汴京设行台尚书省。行台省开元代行省制度的先河。3、金的行政决策：部落联盟会议（建国前）-勃极烈贵族会议（建国后）-皇帝独断。4、金的行政执行：皇帝临时指派（金熙宗改革前）-六部执行（金熙宗改革后）,5、金的行政监督：专职监察机构御史台。6、金的行政官员的管理：行政官员的选拔：A、荫补：女真人入仕的主要途径之一。B、世选：女真人入仕的重要途径。 C、军功：女真人入仕的途径。D、科举：汉人
31、入仕的主要途径。金世宗以后，也成为女真人入仕的一条途径。行政官员的考核和升迁：A、解由（官员上一任期内的政绩、任期、资历）B、铨头（解由的摘录）C、行止簿（官员的人事档案）D、超迁格。（女真官员比汉族官员提升速度极快）,（三）元的行政管理1、元代中央政府的行政体制：中枢机关：中书省（最高行政机关）、枢密院（军事中枢机关）职能机关：A、六部B、宣政院：负责民族宗教事务，选官原则是僧俗并用，成为以后西藏地区政教合一制度的起源。直接对皇帝负责，是最主要的事务性机构。C、通政院：负责驿站。D、集贤院：负责教育。 E、将作院：负责手工业制造。,2、元代的地方行政体制行政层级：行省-宣慰司（行省的派出机关
32、）-路-州（府)-县。行省制度：行省的最高长官是丞相，但多以平章政事作为行省最高长官。行省制度的确立，是我国行政区划和政治制度史上的一次重大改革。州（府）。分为散州（府）和属州（府）。属州、属府隶属于路，而散州、散府则直属于行省。少数民族地区：设置招讨、安抚、宣抚诸司，以招讨、安抚、宣抚诸司头衔招安少数民族首领，并许世袭诸使职，开了明代土司制度的先河。达鲁花赤制度。行省以下的各级行政机构中设置达鲁花赤，通常由蒙古人，间或由色目人担任，被称为监临官，掌印办事，握有实权。基层行政组织：村社制度。,3、元代的行政决策主要形式会议A、皇帝主持的会议。又分为：朝堂会议，内廷会议。B、中书省会议。元代行政
33、决策体制的特点：保留了较多的蒙古旧俗残余，表现为：皇太后或皇后对政治的干预；宗亲贵胄对政治影响巨大。 4、元代的行政监察：监察层级：中央御史台、地方行御史台、各道肃政廉访司，形成以御史台为中心，行御史台为重点，各道肃政廉访司为经纬的监察网络。最高监察机构：御史台。 5、元代行政官员的选拔：出身（地位最高的怯薛蒙古和元朝的禁卫军，突厥蒙古语“番直宿卫”之意，称怯薛出身）；从吏而官（吏员出身）；读书做官（包括贡授和科举）；承荫制度。汉人在元代入仕的主要途径是由吏而官。,九、明代的行政管理,一、中央政府的行政体制：1、内阁内阁制度和宰相制度的不同：A、从职务设置上看，宰相定员定制，内阁无定员定制；B
34、、从地位上看，宰相是法定的最高行政长官，六部及其它职能机构是其法定的下属，而内阁不是法定的最高行政机构，内阁首辅也不是法定的最高行政长官，六部及其它职能部门也不是其法定的下属。C、从职权上看，宰相拥有法定职权，即参与决策和行政执行中的指挥权，而内阁大学士包括首辅仅是皇帝的助手和顾问，仅有参与决策权，但无行政执行中的指挥权。内阁的文书收发机关：通政司。,2、司礼监：是宫中掌内外章奏及批红大权的机构，设提督太监掌印太监各一人，秉笔、随堂太监若干人。 3、六部：事实上的中央最高行政机构，吏部尚书领衔。与唐宋不同的是：明代的刑部为司法机关，专主审判（但大理寺为最高审判机关，刑部负责审判，大理寺复核）；
35、户部、刑部之下按地区划分辖区。 4、五军都督府。中央最高军事机构，行使军事中枢职能。与兵部位平行军事机关。五军都督府掌兵籍和军政，即军队的管理和训练。兵部掌管军队的调动和军官的选授。最高指挥权在皇帝手中。,（二）明代地方政府的行政体制1、行政层级：省-府（直隶州）、县（属州）三级，另在省下设道，作为省的派出机关，主要行使监察职能。2、省三司：A、承宣布政使司，简称布政司，主管民政和财政。B、提刑按察使司，简称按察司，主管监察和司法。C、都指挥使司，简称都司，主管军政。督抚。在明代为临时差遣，名义上属于京官。3、道分守道。属于布政司系统，代表布政使掌管行政事务。 分巡道。属于按察司系统，属于省内
36、的小监察区。专职道。专门负责某一事务。,4、州、府：注意明代的州有直隶州和属州。直隶州由元代的散州发展而来，相当于府，属州隶属于府，相当于县。 5、基层行政组织：乡老人制和里甲制度并存。 6、少数民族地区的行政组织：西藏设立乌斯藏行都指挥使司和朵甘都指挥使司。东北地区设辽东都指挥使司和努尔干都指挥使司。西北地区设哈密卫。南方少数民族地区实行土司制度。,（三）明代的行政决策1、会议制度：明初主要是内廷会议，后来是内阁会议。朝廷之外还有部议和专家研议。2、部院提请、内阁票拟、司礼监批红、内阁封驳。 （四）明代的行政监察1、最高监察机构：都察院（明代撤销御史台，把台、殿、察三院合一）。都察院的基层官
37、是十三道监察御史。2、两大系统：都察院和六科。3、三类官吏：都御史、监察御史和给事中。4、督抚制度和巡按制度。督抚制度是从都御史出巡制度发展而来，除监察之外多兼民政和军政。巡按制度是都察院派监察御史掌握各道监察大权，采取分道巡按的方式对地方官吏进行监督。5、地方监察的三种形式：督抚监察、各道监察御史监察、各省提刑按察司监察。,五、明代的行政官员的管理1、选拔制度：荐举。洪武间年最主要的入仕途经。学校。洪武年间的重要入仕途经。科举。A、明代选官制度中的最主要的入仕途经。B、科举考试的级别：院试（府城考试，考中者称秀才或相公）、乡试（省城考试，考中者称举人）、会试（京城，礼部主持考中者称贡士）、殿
38、试（奉天殿，皇帝主持，考中者称进士）。承荫制度、由吏而官2、任用制度：吏部文选司负责。3、考核制度：吏部考功司主管。考核分为考满和考察。考察又分为对京官的京察和对地方官的外察（大计）。4、休假和退休制度：丁忧、夺情、起复。退休提前到60岁。,明代官员俸禄表品级 月俸米（石） 年薪米（石） 折合今升数 国子监官类属 正一品 87 1，044 112，09428 从一品 74 888 95，34456 正二品 61 732 78，59484 从二品 48 576 61，84512 正三品 35 420 45，09540 从三品 26 312 33，49944 正四品 24 288 30，92256
39、 从四品 21 252 27，05724 祭酒,品级 月俸米（石）年薪米（石）折合今升数 国子监官类属 正五品 16 192 20，61504 从五品 14 168 18，03816 正六品 10 120 12，88440 司业 从六品 8 96 10，30752 正七品 7.5 90 9，66330,品级 月俸米（石）年薪米（石）折合今升数 国子监官类属 从七品 7 84 9，01908 正八品 6.5 78 8，37486 监丞 从八品 6 72 7，73064 典簿、博士 正九品 5.5 66 7，08642 学正 从九品 5 60 6，44220 学录、典籍 备注： 一石为十斗，一斗为
40、十升。明代的一升，据近人吴承洛中国度量衡史推算，相当于今天的1.0737市升。,十、清的行政管理,（一）中央政府的行政体制1、议政王大臣会议：又称国议，清朝前期的中枢决策机构。2、文馆、内三院、内阁。文馆是清代内阁的最早组织形式。后改为内三院，顺治年间改为内阁。名义上是中枢决策机构。3、南书房。康熙年间充当了短时期的中枢决策机构。4、军机处。雍正间年，为西北军事需要而设，清朝后期的中枢决策机构，彻底清除了宰相制度的残余。5、六部：总理全国政务，但地位比明代低，成为一般的行政办事机关。6、理藩院：管理蒙古、回部和藏族事务以及部分外交事务。（西北陆路而来的由理藩院负责，东南海道而来的由礼部负责）7
41、、大理寺：全国最高的审判机关。8、宗人府：管理皇族事务的机关，排在政府机关首位。9、内务府：掌管宫廷事务。,（二）清代地方政府的行政体制1、地方行政层级：省-道-府（直隶州）-县（属州）四级。2、省。顺天府和奉天府，相当于省。省级官员：A、总督（又称部堂、制军、总制），主管一省或数省的军政事务。B、巡抚（又称抚军、抚院、抚台），为一省的地方行政长官。C、提督学政（又称学台，办事衙门称学院），主管一省学校、科举事务，地位与督抚平行。D、布政司和按察司，归巡抚领导。 3、道：长官称道员，俗称道台，分为守道、巡道和专职道。,4、基层组织形式里社制（地丁制度前）和保甲制（地丁制度后）二者的户籍统计的不
42、同：里社制以户为主，主要是为了弄清一户负担的田粮丁银情况，保甲制则以人为主，目的是为了弄清人口的流动情况。5、少数民族地区的行政体制蒙古：蒙旗制度。新疆：伯克制度。西藏：政教合一制度。南方少数民族：土司制度，改土归流。,（三）清代的行政决策1、议政形式：议政王大臣议、廷议、九卿议、阁议。2、内阁票拟。3、军机处拟旨承办。 （四）清代的行政执行1、六部等职能部门是政务执行机关2、谕旨下达的两种方式：经内阁下达的叫明发上谕；经军机处直接下达的机密指令叫廷寄。 （五）清代的行政监察1、最高监察机关：都察院。2、六科并入都察院，台谏并列的局面结束。3、地方有十五道监察御史4、两个特殊的监察机构：宗室御
43、史处和内务府御史处,（六）清代的行政官员管理1、官员的选拔：科举、学校、荐举、捐纳、世职、荫叙、吏道。科举仍是重要的选拔官吏的渠道，也是汉族士大夫走上仕途的最主要的途径。2、回避制度：亲族回避、职务回避、地区回避。3、官员的考核：考满和考察合一，由吏部考功司主持，考核标准是四格（守、政、才、年）（每格按其成绩列为称职、勤职、供职三等。）。对京官的考察叫京察，对地方官考察叫大计。4、官员的俸禄：雍正以后，以恩银和养廉银作为正式俸禄的补充。,清代官员品级和官职表 正一品：太师、太傅、太保、大学士从一品：少师、少傅、少保、太子太师、太子太傅、太子太保、各部院尚书、督察院左、右都御史正二品：太子少师、
44、太子少傅、太子少保、各省总督、各部院左、右侍郎从二品：各省巡抚、内阁学士、翰林院掌院学时、各省布政使 正三品：督察院左、右副都御史、通政使、大理寺卿、各省按察使等从三品：光禄寺卿、太仆寺卿、各省盐运使.,正四品：通政司副使、大理寺少卿、各省道员等从四品：翰林院侍读学士、侍讲学士、国子监祭酒、各省知府等 正五品：光禄寺少卿、六科给事中、各部院郎中、各府同知、直隶知州等从五品：各道监察御使、翰林院侍读、各部院员外郎、各省知州等正六品：国子监司业、内阁侍读、各部院主事、京府通判、京县知县、各省通判等从六品：左右春房左右善赞、翰林院修撰、光禄寺署正、州同,正七品：翰林院编修、顺天府学教授、外县知县、各
45、府学教授等 从七品：内阁中书、国子监博士、直隶州州判、州判等 正八品：外府经历、外县县丞、州学正、县教谕等从八品：翰林院典簿、府州县训导正九品：各部院九品笔贴士、县主簿从九品：翰林院侍诏、刑部司狱、州吏目、巡检 未入流：京、外县典吏，驿丞和泊所所官,清朝武将品级正一品：领侍卫内大臣，从一品：将军，督统，提督，正二品：副督统，总兵，从二品：副将，正三品：参将，从三品：游击，正四品：都司，从四品：城门领，正五品：守备，从五品：守御所千总，正六品：门千总，营千总，从六品：卫千总，正七品：把总，从七品：盛京游牧副尉，正八品：外委千总，从八品：委署骁骑尉，正九品：外委把总，从九品：额外外委。,（七）晚清
46、政府的行政管理 晚清的中央政府行政体制：1、总理衙门成立时间及渊源：1861年，抚夷局。 性质：买办性、现代性。2、总税务司：形式上是清政府的海关税务行政机构，实质上是列强侵略中国的工具。3、督办政务处；指导和推行新政的核心机构。4、仿责任内阁。5、弼德院6、资政院 晚清时期的中央政府改革：百日维新、新政、预备立宪。,洋务机构的设立 （1）设立总理各国事务衙门 （2）设立南、北通商大臣 （3）设立总税务局 （4）设立同文馆,1861年1月20日，清政府在抚夷局的基础上正式设立总理各国事务衙门，简称“总理衙门”。其内部行政体制大体与军机处相仿，主要分总署大臣和章京两级。其职权主要有四个方面：（1
47、）管理外交事务；（2）办理洋务；（3）负责边防事务；（4）负责有关官吏的选任和专业人才的培养教育。总理衙门存在40年，1901年，根据辛丑条约的规定，清政府将总理衙门改为外务部，列六部之首，此后总理衙门的职能被外务部取代。,1862年，同文馆在北京正式开办。这是一所学习外国语言文字和科学技术的学校。先分设英、法、俄、德四馆，后增设东文（日文）馆和算学、化学、格致（物理）、医学四馆。同文馆的设立为各通商口岸和督署及海关培养了一批翻译人员和科技人员，同时也培养了一些为外国侵略者服务的买办和洋奴。1901年，同文馆并入京师大学堂。,戊戌变法与“新政”的推行 1.“百日维新”期间的行政改革 （1） 在
48、行政机构方面，加强变法的决策机构，撤去闲散重叠的衙门。 （2）在人事行政方面，改革保举人才条件、废除八股、改试策论。 （3）在行政运作方面，提倡上书言事，严格办事规程。,2. “新政”期间行政机构的局部调整 （1）改总理衙门为外务部。 （2）设立商部。 （3）设立巡警部。 （4）设立学部。 （5）设立财政处、练兵处和税务处。 （6）裁撤有名无实的衙门。,3. “预备立宪”与封建帝制的结束 （1）宪政的准备 1908年8月27日，清政府宣布预备立宪以9年为限，同时颁布钦定宪法大纲，对皇帝的权力和臣民的权利和义务作了规定。1910年10月，中央资政院成立，但是资政院不是立法机关，也无法真正监督政府
49、行政，它对行政活动仅仅起到咨询协商的作用。,（2）“责任内阁”成立 清政府的宪政准备工作难以满足人们的要求。在强大的民意压力之下，清政府被迫宣布于1913年召开国会，并表示在国会召开前成立责任内阁。1911年5月，清政府下诏颁布了“新内阁官制”，“责任内阁”于同一天成立。在13名阁员中，满族贵族占8人，其中5人是皇族，故被称之为“皇族内阁”。由于内阁仍对皇帝负责，而不是对议会负责，因此新内阁官制并非真正意义上的责任内阁制。,4.行政监督改革 （1）通过改革都察院内部机构，简化监督程序，改革御史推荐办法，加强都察院的行政监督功能。 （2）资政院、咨议局作为清朝中央和地方议会的预备机关通过议事权、咨询权和纠核权来实行对行政的监督。 （3）清政府在成立“责任内阁”时，还设立了弼德院，作为皇帝的咨询机构，并以之制约内阁。 （4）清末在预备立宪过程中，曾准备设立行政裁判院和审计院，分别作为中央行政司法机构和审计监督机构。,
