1、规划引领和政策管控双视角下的更新实施路径探索 以深圳城市更新为例 缪春胜，王旭，谭艳霞 摘要：深圳作为全国城市更新走在前列的特大城市，经过六年多的快速更新实践和探索，过程中取得了很大的成绩，成为众多兄弟城市调研和学习的对象。但是，更新实施过程中也遇到了比较棘手的问题，之前一直在通过政策管控的思路去解决问题。自今年开始，恰值城市更新专项规划编制的开篇之年，深圳市更新主管部门便积极探索通过规划引领和政策管控“两只手”来共同完善城市更新的管理。目前，规划和政策提出的解决思路与路径设计已经逐渐在更新实施过程中得到很好应用，并初步取得了良好的市场效果，此规划引领和政策管控的探索经验可为全国其他城市提供借
2、鉴和参考。 关键词：城市更新，问题导向，规划引领，政策管控，实施路径 1背景与研究综述 1.1 背景 短短 30 来年间，深圳就从一个小渔村发展成为超大型的现代化城市，创造了人类城市发展史上的奇迹。作为率先发展地区，深圳在社会经济、城市建设等各方面取得巨大成就的同时，也最先遇到转型发展的瓶颈问题，受到土地和空间、能源和资源、环境、人口等方面的制约，城市发展面临诸多困难和挑战，产业升级和空间布局优化的任务十分艰巨，城市内部发展不均衡的问题仍然突出。特别是经济社会快速发展与土地供给急剧下降的矛盾、城市功能在空间上的“二元”结构及原特区内外服务水平、环境质量差异较大的问题，已成为制约城市快速发展的最
3、主要因素。 全面推进城市更新，向存量土地要效益，已成为深圳挖掘用地潜力、拓展发展空间、优化城市结构、促进特区一体化建设的必然选择。此外，城市更新还是深圳高举“创新引领”大旗，加大产业结构调整力度、加速淘汰落后生产力、加快转变发展模式，实现“保增长、扩内需、抓创新、优结构、重民生”方针的重要抓手。 自 2004 年深圳市启动城中村改造，特别是 2009 年以来，深圳城市更新充分利用广东省关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见政策，解决了存量用地协议出让和更新范围内历史遗留用地产权处理的问题，建立了利益共享机制，走在了全国的前列。 1.2 相关研究综述 经过对近 10 年国内各种规划期刊和
4、相关书籍进行检索发现，关键词中涉及“城市更新”的相关文章或研究越来越多， 说明近年来学者或研究人员对城市更新的关注度呈现增加的趋势。单纯就以“深圳城市更新”为关键词进行检索，发现相关论述或研究主要集中在以下几个方面：城市更新单元计划和规划、城市更新实施机制、城市更新制度等。 近年涉及深圳城市更新单元地区划定以及计划、规划编制方面的研究，主要包括:城市更新单元制度探索与实践以深圳特色的城市更新年度计划编制为例 （刘昕， 2010） ，深圳城市更新地区规划标准编制探讨 （贺传皎等，2011）,城市更新规划在规划体系中的定位及其影响 （吕晓蓓，2011） ， 深圳城市更新单元规划实践探索与思考(范丽
5、君,2013)，产业导向下存量空间的城市片区更新统筹以深圳梅林地区为例 （樊华等， 2015） ，改造功能区划定与分类规划管理：来自深圳城市更新的经验与探讨 （郝文璇，2015）等。 对深圳城市更新具体制度和机制研究方面，主要包括： 对深圳市城市更新制度建设的几点思考 （吕晓蓓等，2009） ， 对深圳城市更新“协商机制”的思考 （赵若焱，2013） ，深圳市城市更新制度解析基于产权重构和利益共享视角 （刘芳等，2015） ， 深圳城市更新制度存在的问题与完善对策 （邹广，2015）等。 综上，当前研究城市更新或聚焦于深圳城市更新的论文，主要侧重于对既有制度或机制进行分析，其可能产生的影响都没
6、有得到长时间的实践检验，多停留在制度或机制内容的理论剖析层面。因此，结合深圳城市更新六年多的快速实践，从剖析问题和解决问题的视角入手，对未来的城市更新路径进行重新思考与探索，此方面的研究就显得非常有意义。 2现有更新工作机制 自 2009 年 10 月颁布全国首部城市更新办法以来，深圳围绕“城市更新单元”进行了多项创新。经过几年的实践，以城市更新为主要内容的存量土地二次开发已成为深圳市新一轮城市建设和发展的重要抓手。 2.1 更新机制 深圳城市更新是由政府与业主、市场合力推进的运行机制，遵循“政府引导、市场运作”的原则。其中： “政府引导”着重发挥好政府在城市更新中的引导和服务作用。市级层面主
7、要负责政策制定、计划和规划的整体统筹，区级层面主要负责项目实施的协调和监管。 “市场运作”真正地发挥市场在资源配置方面的决定性作用。一方面，通过鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者二者联合实施城市更新的方式。另一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。包括原权利人、市场主体在内的实施主体主要负责更新意愿的收集、建筑物的拆除、赔偿与新建等具体实施内容。 此外，深圳市城市更新尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿。在项目申报阶段，要求双三分之二的原权利人同意进行改造；在项目实施阶段，要求所有权利人与开发企业达成一致后方可实施。 2.2 更新模式 深圳城市更新包括综合整
8、治、功能改变和拆除重建三种模式，具体内涵见下图。政府对拆除重建类更新项目设定了严格的准入条件，提倡以综合整治和功能改变为主，鼓励按照绿色建筑的标准进行规划、建设和运营管理，尽量避免盲目无序的大拆大建。 图 1：三种更新模式具体内涵 不过在过去六年多的时间里，实施速度快、推进规模大、市场主体最热衷的更新模式仍然是拆除重建，追溯原因主要包括以下几个方面： （1） 拆旧建新隐含着开发容量的增加 。规划由市场主体主导编制，审批通过的更新单元规划，可替代原法定图则确定的规划内容，直接作为后期行政许可的法定依据；更新单元规划的编制，基本相当于在原法定图则覆盖区域开了一扇“天窗” 。 （2） 通过更新可协议
9、方式出让土地 ，与当前的新增经营性用地需要通过招拍挂获得相比，意味着开发实施主体可更容易获得开发土地，不是完全竞争的利益分配格局。 （3） 更新具有更优惠的地价政策标准 。按照目前的更新地价政策，比通过招拍挂方式获得经营性用地地价要低不少。城市更新地价机制大致规定是：国有已批工业用地改造为住宅、办公、商业等经营性用途的，按照公告基准地价标准的 310%补缴地价；城中村用地、旧屋村用地部分，按照公告基准地价标准的 10-20%比例补缴地价。当前基准地价区间大致在 2000-3000 元/平方米， 与招拍挂经营性用地的 40000-50000 元/平方米的价格区间存在较大价差。 3更新成效与问题
10、经过六年多的快速更新实践，无论是规模还是速度，深圳城市更新都走在全国的前列，过程中既取得了很大的成绩，也成为众多兄弟城市调研和学习的对象。但是，更新实施过程中也遇到了比较棘手的问题，对深圳城市更新的实践形成了一定的制约。 3.1 更新取得成效 多年以来，深圳在城市更新方面的工作成效得到了国家层面的高度肯定。 2012 年，在国土资源部和广东省召开的 “三旧” 改造政策总结会上， 深圳的做法和经验获充分肯定； 2013年， 国家在十省市启动城镇低效用地再开发试点， 深圳的有益经验再次在全国总结推广； 2014年 8 月，深圳市“以旧城镇、旧厂房、旧村庄三旧改造为主要内容的城市更新土地节约集约利用
11、机制该改革”经验被国家发改委纳入国家综合配套改革试验区改革成果，在全国推广。深圳城市更新的成效具体而言，主要体现在以下方面： 3.1.1大为缓解了城市空间不足的压力 截至 2015 年底，全市已列入城市更新计划项目共计 541 项，用地面积约 43 平方公里；已批城市更新规划项目 297 项，开发建设用地面积 17 平方公里，规划计容积率建筑面积约8760 万平方米；累计供应用地面积 11 平方公里。 城市更新用地出让规模占全市经营性用地出让比重逐年上升。至 2015 年，通过城市更新供给的经营性用地已接近新增用地的两倍规模。 图 2：2010-2015 年通过城市更新与新增用地供给结果对比（
12、单位：公顷） 数据来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局） ，根据土地交易中心公告与各年度已出让更新项目统计信息自制。 3.1.2提升了城市发展质量和民生服务水平 城市更新有效助推了特区一体化进程。在已列入城市更新计划的项目中，原特区外用地占 76%，规划批准建设用地和签订的土地合同面积，原特区外分别占 74%和 67%。 城市更新完善了公共批配套。已批的城市更新规划中落实了中小学 85 所、幼儿 190 所、医院 4 家、社康中心 156 家、公交首末站 99 个及其他一大批公益设施，切实促进了全市的公共设施均等化。 此外，城市更新对房地产市场的稳定供应还发挥了积极的 作用。2015 年
13、除回迁给原业主的物业以外，城市更新供应商品房约 436 万平方米，占全市的 47%。按照减量增长的要求，城市更新项目已成为商品房和保障性住房供应的重要来源。 3.2 遇到几个核心问题 近几年来，为有序、稳定地推进全市城市更新工作，深圳城市更新政策频频出台，政策体系也不断完善。但通过政策调控下的深圳城市更新在实施的过程仍遇到了不少问题，管理层也发现政策的手段不能解决全部的更新问题。更新问题经归纳总结，主要包括更新结构、统筹、容量、配套与基础支撑等几个方面： 3.2.1更新结构问题 以市场为主导的拆除重建类更新项目逐利性强，项目选择偏好性明显 ，难以满足未来城市多元更新的需求。一是更新方式上，市场
14、更新主体更偏好于拆除重建，近六年里九成左右的项目都是拆除重建类更新， 而对处于用地规模与建筑规模都处于高位运行的深圳城市而言，它实际上需要更多的综合整治类项目。二是更新区位上，目前的市场主体更偏好于在地铁站点沿线或城市中心区等优势区位进行项目选址，但对城市发展而言，从公共配套设施完善和产业转型升级的视角， 设施缺乏比较严重的区域或需要进行产业升级的园区也需要进行合理的项目布局。 商住成为更新主要改造方向， “工改工”较少，产业空间流失快 。根据统计，既有项目中 65%用地改造为居住与商业，仅 12%的计划项目改造为工业用途。旧工业区改造后仍保留为工业用途的用地面积不足 25%，产业空间迅速被计
15、划改造为商住空间。 图 3：已批更新单元计划项目规划功能占比分析示意图 数据来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局） ，根据已批更新单元计划公告数据整合自制。 3.2.2更新统筹问题 市场申报更新项目之间各自为政，统筹协调有待加强。 市场项目因申报立项的时间、规划编制的时间、开工实施的时间都可能存在不同步性，即使各区城市更新职能部门都会考虑项目之间的统筹协调，但实际取得的统筹效果非常有限。以下图中某区某大道沿线区域为例，在 2-3 平方公里的区域内，分布着数十个更新项目，它们之间的功能联动、产业协同、配套互补、形态协调、风貌统一等各方面的统筹效果都显得有点苍白。 图 4：某区已批更新单元计
16、划项目分布示意（图中紫色为单个项目地块） 数据来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局） ，根据已批更新单元计划公告数据整合自制。 3.2.3更新容量问题 单点突破，自下而上的项目式更新无法实现片区或地区层面的容量管控要求 。目前，全市已批立项的项目达 500 多个，未来将产生的开发建筑规模约 1.5 亿平方米，也就意味着将在现有建筑规模 10.2 亿（2014）的基础上再增加 10%左右。此外，根据规划上限开发容量与现状建筑规模之间的差值分析得出， 全市近 1/3 地区的现状建筑面积已超图则规划容量上限或仅有少量的建筑增量（不足 20 万） 。其中，规划上限开发容量由最新规划一张图计算得出
17、，现状建筑规模由 2014 年现状建筑普查数据统计得出。 图 5：基于规划一张图与现状建筑普查数据的图则分区增量示意 数据来源：深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局） ，其中，规划上限开发容量由最新规划一张图计算得出，现状建筑规模由 2014 年现状建筑普查数据统计得出。 3.2.4配套与基础支撑问题 公共服务设施配套存在合成谬误 。单个更新项目的规划方案虽然都符合深圳市城市规划标准与准则的规范要求，在不考虑外部性的前提下，合成谬误导致已批规划配建的中小学和医院不能满足全部更新项目自身的配套需求。以教育学位供给为例，不少小规模的旧工业区改造为居住类的更新项目根本无法配套新增小学用地， 学位缺口
18、的累计叠加效应将导致更新整体难以满足学位供给的新增需求。 市政基础支撑能力有待快速提升 。当前，深圳市政管网缺口较大，污水管网和燃气管网实施率仅 50%左右。管网老化情况显露，给水、雨水与污水 20 年以上管龄占比约 10%，燃气占比 5%。现状污水处理设施多数处于饱和或过载状态，南山福田中心区、宝安北部、坂田、布吉、横岗、葵冲等地区的污水处理厂已超负荷运行；坝光、西冲、沙湖、宝龙等地规划污水处理厂尚未建成。 图 6：现状污水处理厂饱和度分区示意（2014 年） 数据来源：深圳市水务局统计年报（2014） 。 4下步解决路径与思考 4.1 现有更新问题解决方案 针对更新实践问题，自 2015
19、年起深圳市更新主管部门便在政策管控“一只手”的基础上，积极探索规划引导和调控的“另一只手” ，形成通过规划引领与政策调控的“两只手”来共同完善城市更新工作的管理局面。针对上述更新实践过程中遇到的几个核心问题，通过“两只手”共同作用提出了问题解决方案。目前，规划与政策提出的解决方案已经逐渐在更新实施过程中得到很好应用，并初步取得了良好的市场效果。 图 7：城市更新核心问题解决路径方案设计示意 4.1.1强化更新结构调控 针对目前更新市场出现的方式偏好、区位偏好、商住偏好、产业用地流失等更新结构问题，提出加强规划的引领和调控作用，具体包括强化分区管控，完善产业用地保障，优化产业用房保障等方面： 强
20、化更新专项规划的空间引导地位。 在全市更新专项规划阶段，按照提升民生幸福、加快中心地区发展、保障基础设施、维护公共安全的划定原则，将全市更新对象优先拆除重建地区、优先综合整治地区、拆除重建与综合整治并举地区进行三类分区，强化全市更新分区管控。在各区城市更新专项规划阶段，要求以全市专项规划划定的更新分区管控范围为指引，确定实施拆除重建和综合整治的具体空间范围。最后，在更新政策中明确提出位于全市城市更新专项规划确定的优先拆除重建分区范围内， 以及各区更新专项规划确定的拆除重建空间范围内，方可进行拆除重建类更新计划申报。 图 8：更新分区管控指引示意图 数据来源：深圳市城市更新专项规划 （2016-
21、2020） 。 完善产业用地保障 。针对工业用地减少快的问题，采取有效管控措施使得产业空间处于相对稳定的规模。一是划定产业区块控制线，对位于控制线范围内的现状旧工业区，严格控制“工改商” 、 “工改居” ，拟申报拆除重建类城市更新计划的，更新改造方向原则上应为产业功能。二是针对“工改工”的项目设定下限规模目标，要求未来五年内工业区改造项目中纯粹的“工改工”项目用地比例不下于 40%。 图 9：产业区块控制线示意图 数据来源：深圳市近期建设与土地利 用规划（2016-2020） 。 优化产业用房保障 。通过规划有效调控更新项目准入结构，通过稳步降低商业、办公类建筑规模，有序提升产业与配套建筑面积
22、、实现产业用地小规模减少，但产业建筑规模仍处于稳定上升的发展目标。 4.1.2加强更新统筹力度 构建宏观、中观、微观三层次的更新规划管理体系 。针对目前市场项目式更新缺乏统筹的问题，建议搭建三级更新规划体系。重点增加政府主导的更新统筹地区规划层次，从更新统筹地区层面明确更新开发容量上限、配套设施布局和规模、开放空间布局和规模等系统内容，弥补现有更新项目与城市总体需求的偏差。构建从更新单元规划、更新统筹地区规划到全市更新专项规划的城市更新规划体系，实现从微观开发控制、中观统筹协调和宏观目标调控的整体目标，全面加强城市更新的统筹引导作用。 图 10：城市更新规划体系框架示意 数据来源：深圳市城市更
23、新专项规划 （2016-2020） 。 以统筹解决存量开发遇到的问题为导向，以优先落实公共服务设施与交通、市政设施为抓手，政府主导重点统筹地区的范围划定与规划编制。针对更新统筹地区划定的范围选择，一方面优先考虑当前已批图则较早且不适合当前发展形势的图则分区， 另一方面结合最新开发容量出现“爆表”的图则分区，从存量开发的视角重新考虑分区开发容量与配套支撑的问题。另外，建议在现有规划体系中强化更新统筹地区规划的法定地位，在以更新为主导的存量开发地区，更新统筹地区可作为法定图则的一种新内涵、新形式，审批通过的更新统筹地区规划可作为指导下步更新单元规划的法定依据。 4.1.3搭建更新预警机制 运用大数
24、据手段，对开发容量饱和状态、地质灾害、污水负荷、市政各类管网建设与管网老化状态、公共服务设施服务能力等现状基础信息进行全面评估，并建立更新基底空间数据库。同时，对上述各方面存在问题的地区建立预警机制，为更新项目准入、前置条件设定、更新单元规划规模确定、贡献规模核准、公共设施配建等更新审批环节提供重要审查指引，重点辅助各区政府对更新单元计划的初审环节。 图 11：更新预警地区空间指引图 数据来源：深圳市城市更新专项规划 （2016-2020） 。 4.1.4完善基础支撑和公共配套 当前的辖区政府或相关职能部门都纷纷要求通过更新贡献各类配套设施， 以提高城市服务水平。但同时另外一个层面其实更重要，
25、就是要求辖区政府在更新之外积极完善各类基础支撑体系，并明确相关部门支撑工作的任务分工，以确保地上大规模更新开发的发展需求。 针对现状市政设施和管网已不能满足地上更新项目开发需求的地区， 应严格要求辖区政府优先安排各类市政基础设施的建设和地下管网的升级改造。 以系统提升各大基础支撑能力为前提，审慎启动地上大规模更新的开展。 图 12：市政交通支撑任务分工指引图 数据来源：深圳市城市更新专项规划 （2016-2020） 。 针对配套设施的合成谬误问题， 要求在更新政策明确进一步提升城市更新项目公共设施配建标准， 并从更新统筹地区的角度统筹大型配套设施的落地问题。 同时， 在项目准入方面，严格管控
26、1 万-2 万平方米的小规模“工改居住”类更新项目立项。在城市更新单元规划中，对商务公寓的公共配套设施配置标准要求参照深圳市城市规划标准与准则中关于住宅的公共配套设施配置标准执行。此外，在更新单元规划经批准后，要求各区政府保障与城市更新项目同步实施；要求在更新范围内应优先保障公共设施用地供给，纳入项目第一期建设。 4.2 下一步更新思考 城市更新本身是一项涉及多要素与多利益平衡的系统性、 综合性工程， 必然是过程复杂、历时漫长、不确定性大。同时，城市更新的推进需要循序渐进，结合社会经济发展的宏观环境，从物质形态规划到政策体系、管理机制、运作机制等制度设计进行综合性探索、总结与调整。在此客观背景
27、下，更新实践过程中出现偏差以及出现问题也是正常的、必然的。因此，城市更新的机制完善、制度建设以及规划的调校要不断地推进，而且以人为本的初衷、以提升城市服务能力与竞争水平的发展目标要始终不动摇。 当然，在市场运作模式的城市更新背景下，如何对政府与市场的作为进行合理分工，如何在强化宏观政策调控的前提下不减少市场的积极性， 如何有效管控越来越高的城市更新容积率，平面上不断被挤占的基础支撑和公共配套设施该何去何从，上述命题将会是城市更新持之以恒的探索目标。 此外，城市更新不仅仅是物质空间的拆旧建新，更是城市功能结构、城市机能的更新，是人的生活方式的更新，更需要从城市规划、政策体制、政府职能乃至城市发展
28、理念进行全面更新。 当前阶段，深圳的城市更新政策体系仍然有待完善、市场行为还有待规范、新的领域还有待摸索，肯定会存在一些盲点，这是发展中的问题，既需要改革的魄力和勇气，也需要对改革的包容和理解。 希望以上的一点实践教训以及解决思路可以为其他即将进入存量土地二次开发的城市提供一点参考与借鉴。 参考文献 1 邹兵.增量规划、存量规划与政策规划 J.城市规划,2013（2）. 2 缪春胜.深圳三十多年城市更新回顾及其下一阶段思考.2014年城市规划年会宣读论文。 3 刘昕.城市更新单元制度探索与实践以深圳特色的城市更新年度计划编制为例.规划师,2010年第11期第26卷。 4 刘昕.深圳城市更新中的
29、政府角色与作为从利益共享走向责任.国际城市规划,2011年Vol.26,No.1：41-45。 5贺传皎,李江.深圳城市更新地区规划标准编制探讨.城市规划. 2011年第35卷.第4期.74-79 6 徐荣,樊行.快速城市化下的深圳城市更新.城市发展研究,2009城市发展与规划国际论坛论文集C,2006。 7 吕晓蓓,赵若焱.对深圳市城市更新制度建设的几点思考.城市规划,2009年第33卷第4期：57-60。 8吕晓蓓.城市更新规划在规划体系中的定位及其影响. 现代城市研究.2011年第1期.17-20 9赵若焱.对深圳城市更新“协商机制”的思考.城市发展研究20卷2013年8期.118-12
30、1 10刘芳，张宇等.深圳市城市更新制度解析基于产权重构和利益共享视角.城市发展研究.22卷2015年2期.25-30 11邹广.深圳城市更新制度存在的问题与完善对策.规划师. 2015 年第11期 第31卷.49-52 12 张 微,王桢桢.城市更新中的“公共利益”：界定标准与实现路径.城市观察,2011年第2期：23-31。 13 胡咏嘉,宋伟轩.空间重构语境下的城市空间属地型碎片化倾向.城市发展研究,2011年12期：90-94. 14范丽君.深圳城市更新单元规划实践探索与思考.会议论文. 2013 15樊华，盛鸣，肇新宇.产业导向下存量空间的城市片区更新统筹以深圳梅林地区为例. 规划师. 2015 年第11期 第31卷.110-115 16郝文璇等.改造功能区划定与分类规划管理：来自深圳城市更新的经验与探讨. 城市发展研究.22卷2015年l0期.42-48 作者简介 缪春胜，深圳市规划国土发展研究中心，副主任规划师、高级工程师； 王旭，深圳市规划国土发展研究中心，规划师； 谭艳霞，深圳市规划国土发展研究中心，规划师。
