1、成果要报样稿样稿 1：探索实施“小县大城”发展战略积极推进欠发达山区城镇化【要报要点】欠发达山区能否和怎样推进城镇化，是一个在理论上有争议、在实践中有困难的重要课题。本期要报在总结浙江省云和县推行“小县大城” 发展 战略的实践经验基础上，提出越是欠发达山区越要加快推进城镇化；而欠发达山区由于区位、资源、要素等条件的限制，在推进城镇化中不能完全照搬发达地区的模式和做法，应探索走非均衡协同发展之路，形成后发优势，实现跨越发展。一、云和“小县大城”发展战略的主要内涵与实践成效“小 县 大城 ”发展战略，是指通 过打破城 乡界限、开放县城，引导产业、人口、要素等向县城集聚，做大做强县城这一增长极，带动
2、县域经济社会实现跨越式发展。其 “小” 与“大”是相对而言的，至少包括以下四重含义：1小县域、大城关。云和县域面积 984 平方公里，多属山地，是一个典型的“ 九山半水半分田” 的山区小县，但县城有 28 平方公里盆地，土地等各种资源要素相对丰富，发展空间较大，从而决定了其在县域经济社会发展中的极核地位。这就要求将有限的资源要素集中于县城，获取规模效应，提升集约化发展水平，进而辐射带动县域整体发展。2小人口、大集聚。云和县仅有 11.2 万人，却分布在100 多个行政村、800 多个自然村，其中 100 人以下的自然村占 50%。要想将数百个 贫困山村全部建成“小康村” ，难度大、困难多。云和
3、县改变以村为单位就地奔小康的传统思维，以农村人口向城镇集聚为重点，以山民下山、内聚外迁为载体，创造条件让农民下山转产、转业、转身份，进城就业、创业、奔小康。3小产业、大就业。为确保山区转移农民能够充分就业，获取稳定收入，云和县大力扶持木制玩具业发展，解决了 2万多个就业岗位。同时，对农民进行技能培训，造就了一批拥有较高技艺的“云和 师傅” （主要从事香菇、木耳栽培），不仅带动了本县 1 万多名农村劳动力外出从事异地农业综合开发，而且为流入地特色产业的培育和发展做出了重要贡献。4小政府、大民生。云和县党政机构规模较小、编制不多、资金紧缺，但在提高人民生活水平方面发挥的作用却很大。如通过加大教育基
4、础设施投入，为农村儿童到城镇读书创造了良好条件；通过推进图书馆、文化馆、体育馆、休闲广场、江滨绿廊、老年公园等项目建设，大力提高了居民的生活品质和幸福感。云和实施“小县大城 ”发展战略取得了显 著成效：一是城市化水平呈“ 超前” 之 势。目前城市化率达 62%，比浙江省和全国的平均水平分别高出 4.4 和 14.3 个百分点。二是经济社会集聚化发展。目前全县 90%的工业企业集中在县城，其中木制玩具产业有七大类近万个品种，年产值 16 多亿元，90%的产品远销欧美、东南亚等 30 多个国家和地区，出口量占全国同类产品的 50%以上，成为全县优势特色产业和出口创汇拳头产业；在县城就读的中小学生占
5、全县学生总数的 86%，在城区入园的幼儿占全县入园幼儿总数的 89%。三是生态环境质量大幅提高。由于人口向城镇集聚，森林植被得到保护，全县森林覆盖率达到 80.8%，生态环境质量居全国第 10 位。四是统筹城乡发展成效明显。2008 年城乡统筹发展水平在丽水市 8 个县（市）中排名第一，开始步入城乡整体协调发展阶段。二、云和实施“小县大城”发展战略的基本经验1科学确立富有自身特色的总体发展战略。“小县大城”发展战略是云和县根据经济总量小、资源配置分散、工业化和城市化滞后的县情作出的选择，并在实践中不断赋予其新的内涵，积极引导农民进城创业、异地创业，创新土地、城镇的经营理念和机制，以地聚财、以财
6、建城、以城带乡。实践表明，欠发达山区必须走符合自身实际的发展道路，并坚持做到发展战略的科学性、延续性与各历史时期具体策略和重点的灵活性相结合。2积极促进新型城市化与新型工业化实现良性互动。云和实施“小 县大城” 发 展战略的过程中， 坚持在加快新型城市化的同时，依托新型工业化，加强木制玩具特色工业园区建设，促进产业的高度集聚发展，实现了新型工业化推动城市化、新型城市化提升工业化的良性循环。实践表明，欠发达山区只有实现新型城市化和新型工业化互促共进，才能加快人口、产业、要素的集聚，化传统农民为现代产业工人，助推传统农业社会向现代城市社会变迁。3同步推进城镇化与社会主义新农村建设。云和在实施“小
7、县 大城 ”发展战略、加快推 进城镇化的 过程中，不仅没有忽视新农村建设，反而以城镇化促进社会主义新农村建设，走出了一条带动农村发展的城镇化之路。实践表明，在提高城镇化水平的同时，要通过发展现代农业、改善农村面貌、增加农民收入、让城乡居民逐步享有均等化的基本公共服务等，使工业和农业、城镇和乡村更加紧密地联系起来。4努力营造山区转移农民“下得来、留得住、富得起”的就业创业环境。我国农村剩余劳动力转移一般是“离土不离乡” ，或 “离土又还乡 ”，或“ 离土走他乡” 。云和县依托县城较为广阔的平地，根据木制玩具业吸纳劳动力强的特点，走的则是“ 离土又离乡” 、到城 镇就业安家的路子。 这避免了“离土
8、不离乡”所 产生的农 村工业规模不经济、粗放型发展问题，防止了“ 离土又 还乡” 所 导致的农民不停奔波于城 乡之间的现象，也消除了“ 离土走他 乡” 所带来的本地产业 空心化、发展动力不足的隐患。三、云和“小县大城”发展战略的借鉴意义1越是欠发达山区越要加快推进城镇化。云和“小县大城” 发 展战 略的实践 表明，欠发达山区只有加快城镇化进程，才能改善投资和发展环境，提升要素控制能力、基础设施状况、社会公共服务和城市管理水平等；才能促进生产要素的合理流动和资源的优化配置，尤其是土地的集约化利用，最大限度地提高使用效率，推动经济增长方式转变；才能弱化城乡二元结构，为产业集聚和农村人口转移提供重要
9、载体，从根本上解决“三农 ”问题；才能加快社会主 义新农村建设，促使农村人口迅速向城镇集聚，以及农民生产、生活方式和思想观念的根本转变。2欠发达山区推进城镇化可以探索走非均衡协同发展之路。对于我国广大欠发达山区而言，由于要素禀赋、经济基础、财力条件的制约，推进城镇化面临着诸多困难。云和 “小 县 大城 ”发展战略，以一定的工 业化 为基础，促进城乡资源要素的市场化流动，推动人口、产业、要素的集聚，加快城镇化进程；城镇化水平的提高带来了投资性和消费性需求的增长，为工业化注入强大动力并提供服务保障，而城市经济的发展也对市场化进程提出了强烈要求；工业化、市场化的推进激发了城市经济的发展活力，进一步加
10、快了城镇化进程。在此基础上，通过提高公共服务供给能力和共享率，促进城乡统筹协同发展，从而形成了独具特色的“小县大城” 实现机制。它内含着城乡非均衡协同发展的理念，即从欠发达山区人力、物力、财力有限，难以实现全面均衡同步发展的实际出发，在资源配置和政策投入上对重点区域和产业实行倾斜，以集聚化手段实现集约化发展；同时，保持城乡发展协同共进，使发展水平的相对差距逐渐缩小。这是对传统非均衡发展战略和协调发展战略的创新与集成。3欠发达山区应坚持以创新引领跨越式发展。欠发达山区只有打破旧思想、旧体制的束缚，形成新思路、新机制、新方法，才能发挥后发优势，通过超常规的跨越式发展摆脱落后面貌。云和的经验表明，欠
11、发达山区应避免发达地区走过的“ 先 发展、后治理” 的老路，大力推动发 展方式由外延粗放型向集约效益型转变，由要素投入驱动型向创新驱动型转变。应充分发挥有限财政资金“四两拨千斤” 的作用，以政府补贴、奖励的方式激发企业创新热情，鼓励企业以市场需求为导向，以应用型技术创新为突破口，加大创新研发投入，提升自主创新能力。应着力推进经济、社会、政府三大转型：经济转型即以产业升级为核心，提升价值链、拓展产业链，推进新型工业化与新型城市化双轮驱动；社会转型即通过加快推进基本公共服务均等化，保障公民权益，努力构建有利于长治久安的社会结构；政府转型即加快服务型政府、法治政府和责任政府建设。样稿 2：关于我国当
12、前就业形势的几点认识【要报要点】金融危机影响下的中国就业形势，并非以劳动力市场冲击这种简单和单向的方式表现出来，而是在就业冲击与劳动力短缺、农民工返乡与回城、失业率上升与下降等一系列扑朔迷离的现象中展现。本期要报认为，在我国劳动力市场“刘易斯转折点”已经到来的假设下，“周期性失业劳动力市场分割”的分析框架对上述现象具有较强的解释力，并在此基础上提出相关建议。一、就业形势与宏观经济波动密切相关2004 年以后出现的劳动力短缺现象，沿海地区外向型企业曾经有过切身感受与剧烈反应。而当金融危机以出口产品订货减少的方式，开始冲击沿海地区的外向型经济时，劳动力市场剧烈波动现象则从相反的角度表现出来。在美国
13、，联邦政府每个月都会公布就业形势的最新数据，主要指标分别是基于家庭调查和企业调查得出的机构就业和失业信息。每个月的第一个星期五早晨，一批被挑选出的记者准时获得劳工统计局独家发布的劳动力市场信息并予以报道后，常常给宏观经济和资本市场造成巨大的冲击。在中国的劳动力统计项目中，虽然同样包括家庭调查和企业调查，但由于调查结果汇总和发布较慢，不能满足判断宏观经济和劳动力市场形势的需要。通常，我们可以不定期地获得季度登记失业率，以及反应更加迟钝的在若干劳动力市场上收集的岗位供求信息。所以，在大多数情况下，我们的宏观经济调控决策是在相对迟缓的就业判断之下做出的。随着用下岗补贴方式进行失业保障体制的结束，到2
14、003 年下岗职工这个群体在统计意义上就不复存在了。那些尚未实现再就业的人员，开始领取失业保险金。因此，这一年登记失业率达到最高水平 4.3%。随后逐年下降，直到 2007 年的 4.0%。2008 年，随着金融危机对劳动力市场的冲击逐步显现，登记失业率上升到 4.2%，2009 年第一季度又提高到 4.3%。同样地，在 2008 年以前，用劳动力市场上岗位数与求职人数之比表示的求人倍率，呈现出从 20 世纪 90 年代末的就业冲击中日益恢复的趋势，2007 年和2008 年高达 0.98。但是，2008 年开始的就业冲击导致第四季度求人倍率下降到 0.85，到 2009 年第一季度为 0.8
15、6。在本次金融危机期间，由里昂证券亚洲分部和中国物流与采购联合会分别统计的 PMI 指数，受到广泛关注。这一指数在 2008 年骤跌之后，2009 年初开始回升，并分别于3 月份和 4 月份超过了 50 这个基准线。此外，月度和季度的一系列其他宏观经济指标，也都显示中国经济正在回暖。相应地，就业指标也应该有所反映，即调查失业率和求人倍率在一季度之后，应该处于逐月恢复的势头。二、宏观经济波动与劳动力市场分割共同影响着当前的农民工就业关于农民工遭受金融危机的影响，官方发布的信息发生多次变化。从 2009 年初到 9 月份，分别有春节前后 2000万农民工因失去工作返乡、包括直接受金融危机影响的12
16、00 万人在内的 7000 万农民工返乡、7000 万返乡农民工的 95%已经返城就业、农民工失业率不到 3%、外出农民工总规模已经从 2008 年的 1.4 亿增加到 1.5 亿、返乡农民工的 96%已经回城就业以及农民工再次出现短缺等消息发布。从一个时间序列看，这些消息串联起来，足以构成农民工对 2009 年中国宏观经济形势变化的反应过程。我们可以运用“周期性失业劳动力市场分割”这样一个分析框架解释上述变化。经济增长的周期造成就业增长的周期，金融危机导致中国实体经济下行，就会产生周期性失业。既然遭受危机打击最大的是出口部门的中小企业，而这些企业雇用的主要是解雇成本低的农民工，农民工最先丢掉
17、工作就是意料之中的了。虽然今天的户籍制度已经不再起到直接限制人口异地工作和居住的作用，但是，人户分离使得失去工作的农民工，难以享受工作地的社会保护和就业扶助，因此，失去工作的农民工并不必然留在原地寻找工作。由于春节在即，提前返乡也是合乎逻辑的。农民工的形成是因为农村存在剩余劳动力，意味着农村的岗位不能满足他们的就业需要，换句话说，他们本来就不是农村有需求的劳动力。此外，还发生了一些新的变化，使他们难以回到农村的岗位上。例如，农业劳动生产率的大幅度提高，使得农业不再是剩余劳动力的蓄水池；新一代农民工大多是 80 后 90 后青年，既不会务农也不愿务农。因此，春节过后，无论有无工作合同，他们中的绝
18、大多数都要回城寻职。农民工没有失业保险，也得不到城市最低生活保障。由于承受不起长期失业，他们抓住任何就业机会的愿望比城市劳动者要迫切得多。制造业岗位减少了，他们就转到服务业；当以基础设施建设为第一轮效应的经济刺激方案启动时，他们就加入建筑业。不难理解，他们中的大多数，很快就在产业结构的调整中，通过在劳动力市场上的自我调节恢复了就业状态。无论是由于中国国内消费的持续增加、各国经济的初步复苏，还是政府经济刺激政策效果扩展到更多的产业，经济增长总会或多或少回到它的正常轨道上来，周期性失业问题也会相应缓解。这时，在我们的经济学分析链条上应再加上一条，即劳动力市场分割。哪怕是一个小小的对劳动力的额外需求
19、，比如说圣诞节订货单的增加，都会形成劳动力供求的短期失衡，导致“民工荒”重现。例如，广东的东莞已发生农民工短缺，劳动力市场上的求人倍率已经从最低时的 0.76 回升到 1.51。如果没有户籍制度，没有享受公共服务机会的城乡差别，因而没有劳动力市场的地理分割，就业对经济周期的反映是通过以下机制进行的：当经济处于下行区间时，一方面，是周期性失业率上升，失业者一边领取失业保险一边积极寻找工作；另一方面，则是一部分劳动者因工作难找和工资下降而退出劳动力市场，表现为社会总体的劳动参与率下降。当经济处于上行区间时，对劳动力需求增加，在降低失业率的同时，也会通过获得工作机会的容易程度和工资水平，把退出劳动力
20、市场的那部分人重新召唤回来，甚至吸引新的经济活动人口，社会总体劳动参与率提高，从而增加劳动力供给。但是，在存在户籍制度的条件下，非农产业的劳动力需求（通常是发生在城市和沿海地区）与劳动力供给（存在于农村和中西部地区）在地理上被割裂了，劳动力供给对需求的反应，比正常的劳动力市场条件下要缓慢得多，常常导致特定地区劳动力供给的大起大落。可见，人们所看到的农民工就业形势的瞬息万变，以及“民工荒”与“返乡潮”的空间并存，合理的解释就要在上述“周期性失业劳动力市场分割”框架中寻得。三、长远来看，缓解我国劳动力供需矛盾，必须加快户籍制度改革，进一步整合劳动力市场经济增长不可避免地有周期波动，周期性失业可以治
21、理，不能根绝。但是，劳动力市场的分割现象及其所放大的社会影响，却可以通过改革予以消除。中国劳动力市场的发育和整合，近年来取得了长足的进步。本世纪以来，外出 6 个月以上的农民工总量大体上翻了一番。按照 6 个月以上常住人口概念统计城市人口的话，劳动力流动对城市化的贡献是显著的。但是，农民工不能在城市永久定居，不仅导致劳动力供求关系的不稳定，也扭曲了农村人口的年龄结构。因此，迄今为止所发生的城市化，由于没有实现农民工及其家庭的市民化，因而是不稳定的城市化。开掘经济增长可持续源泉，不仅提出加快城市化进程的要求，而且需要一个稳定的城市化，从而呼唤户籍制度改革。不过，户籍并不仅是一张纸片。如果不能获得
22、城市的公共服务，就算农民工获得了名义上的城市户口，也并不能改变事情的本质。因此，通过实现居民享有的社会保障和其他公共服务的统一化和均等化，推进户籍制度改革，不啻为一条正确的改革路径。一方面，城乡公共服务的逐步均等化，可以降低人口向城市蜂拥而至带来的社会风险，提高城市化的有序程度。另一方面，城市社会保障体系，或者广义上的社会福利体系，以及义务教育等公共服务对农民工及其家庭的接纳，增加了他们的选择机会，不仅使市民化成为一种渐进的过程，也达到了分享公共服务的市民化目的。这样推进的城市化，是稳定的、以人为本的城市化。更重要的是，稳定的城市化是培养人力资本、解决劳动力结构性短缺、治理自然失业的关键。由于
23、城市新增劳动力需要依靠农村劳动力转移给予满足，推动农村劳动力大量外出，导致按照常住人口定义的农村劳动年龄人口实际上已经呈现绝对减少的趋势。又由于那些年龄偏大的以及在校学生并不参与劳动力市场，出自农村的劳动力总量已经大幅度减少。因此，2004 年普遍出现的“民工荒”现象不是偶然的，也不是暂时性的，有其背后不可逆转的人口动因，意味着我国劳动力长期供大于求态势的根本性改变，用发展经济学的语言就是，劳动力无限供给的特征开始消失，中国经济迎来了刘易斯转折点。虽然中国经济已经实现了 30 年的高速增长，成为世界第三大经济体，但鉴于人均收入仍然处在较低水平以及中西部地区的蓄势待发，今后 1020 年的持续高
24、速增长仍然是可能的。作为最先摆脱本次金融危机的国家，中国经济在 2009 年将恢复到常规的增长轨道上，因金融危机影响而暂时中断的普通劳动力短缺现象，将以区域性、结构性和摩擦性的方式继续出现。治理这类劳动力市场矛盾的终极出路，是提高劳动力市场的整合水平、改善劳动者的素质。因此，加快户籍制度改革，统筹城乡社会保障、公共服务和就业，加强对农民工的培训等一系列改革，具有前所未有的紧迫性。样稿 3：防范和化解群体性事件的若干建议【要报要点】频频发生的群体性事件已对我国社会稳定构成严重威胁。本期要报指出，防范和化解群体性事件是一场“持久战” ，既不能消极防御，也不能指望通过简便快捷的政治手段速战速决，而应
25、有战略性的可持续的制度安排。当前国家政策的重点应该是逐渐淡化政治手段，转而充分利用社会的自组织能力和法律手段，促进社会利益诉求的有序表达。一、关于目前群体性事件形势的判断1群体性事件集中爆发并把矛头指向政府，在较长时期内是不可避免的，防范和化解群体性事件是一场“持久战”。作为一个后发展国家，中国只有以比发达国家更快的速度发展，才能在全球竞争中生存，这决定了在西方现代化过程中次递展开的社会矛盾和冲突，在中国将会在很短的时间内集中爆发，而且是敌我、内外、新旧矛盾交错，形势十分复杂。作为一个大国，中国不可能走充当西方大国附庸，从而分享其现代化成果的“依附型 现代化” 道路，而必 须独立自主。这要求政
26、府在现代化过程中扮演领导者、保护者甚至直接参与者的角色。中国社会发展对政府的依赖和要求比西方要高得多。政府在社会发展过程中的核心地位决定了政府不可避免会成为社会矛盾和冲突的焦点。因此，我们必须树立“持久战”和“ 可持 续 ”的战略思想，既不能急于求成，寄望于短冲突击实现速战速决，也不能只顾“紧急处置” 、“特事特办”，而无兼顾不同阶层、地区和历史阶段的可持续安排。2群体性事件基本上仍保持大分散、小规模、非组织的特点，但形成跨地区、跨阶层大联合的风险及其严重后果不容忽视。当前绝大多数群体性事件都是因为自身利益，特别是经济利益遭到直接损害而引起的。由于损害的内容和发生的时间、地点不同，群体性事件在
27、时间、空间和诉求上也高度分散。单个事件卷入的人数一般不多，组织性也比较差。但是，大分散、小规模、非组织的群体性事件背后潜伏着大联合风险，应引起高度重视。随着全民整体教育水平、民主意识的提高，信息和交通条件的改善，以及国内外某些势力的介入，维权群体出现统一意识形态和组织机构的风险越来越高，特别是统一意识形态的出现需要引起高度注意。意识形态框架和组织机构的整合性越强，群体性事件突破地域和阶层界限，实现跨地区、跨阶层大联合的风险越高，对社会秩序的威胁也越大，对此需要严加警惕和防范。3群体性事件被高度政治化，政治手段成为群体性事件的主要解决方式。当前，从地方到中央都高度重视群体性事件的处置，政治手段被
28、提到很高的高度。这种处置方式虽然简便快捷，短期效果可观，但从长远来说，它不但使政府越来越深地陷入“合法性困境” ，而且会滋生新的社会矛盾和冲突。首先，国家偏重政治的问题解决方式会反过来助长事件参与人将事件政治化的思维，两方互为镜像、相互强化，导致法律手段不断被边缘化，使问题越来越难以回到法律轨道解决。问题一旦被推入政治轨道，就会被事件参与人和外部舆论无限上纲，使政府面临的政治压力越来越大，回旋余地越来越小，解决效果越来越有限。其次，政府对不同事件的解决因政治压力的大小而畸轻畸重，反过来又助长一些群体把事情“搞大 ”的心理，即通 过制造政治 压力胁迫有关部门让步。结果，政治化解决方式不但不能有效
29、化解群体性事件，反而制造新的矛盾和冲突。第三，政治解决一般是通过“派糖”，即给予经济实惠对事件参与人进行安抚。一旦国家面临经济或财政困难无法继续“派糖” 时，会引 发政治危机，二者交相作用，将造成极为严重的社会后果。二、防范和化解群体性事件的政策建议1放弃追求群体性事件“零发生”的政治思维，转而把政策重点放在建构利益诉求的表达秩序上。发生群体性事件不等于社会不稳定、无秩序。实际上，西方国家每年发生的集体抗争事件比中国要多得多，有些事件甚至已经演变为持续的社会运动。现在一些部门和领导不切实际地追求群体性事件“ 零 发生 ”，在资源上大量投入，在政治上对下级和“闹事”群体保持高压，不仅消耗大量公共
30、资源，而且由于“催逼甚急”而恶化上下级之间、不同部门之间、政府与民众之间的关系。从世界历史上看，没有任何社会能够做到群体性事件的“零发生” ，一个真正稳 定的社会应该是一个利益诉求有序表达的社会。因此，国家政策的重点不应是杜绝群体性事件的发生，而应是促进整个社会利益诉求的有序表达。2“维稳”不能陷于消极防御，应该充分利用民众对党和政府的政治信任主动出击，积极规划和建构整个社会的利益表达秩序。在中国，党和政府对社会态势的影响更为巨大和深刻。因此，党和政府应该主动作为，通过适当的政策积极建构和引导整个社会的利益表达秩序。调查发现，党和政府仍然拥有民众的充分信任。这为党和政府推动利益表达秩序改革提供
31、了有利条件。调查同时发现，民众对中央的信任度较高，对当地党和政府的信任度较低。在这种情况下，各级党委和政府，尤其是中央，要正确处理内部各层级之间的关系，避免为群体性事件的扩大制造“政治机会” ，影响党和政府对处置群体性事件的领导力。为此建议，第一，地方党和政府要真正做到守土有责，避免整个社会的政治压力过度向中央集中，影响民众对中央的政治信任；第二，中央也要充分尊重地方，加强与地方的沟通，避免推出不符合地方实际的承诺或政策，避免公开申斥地方党和政府，以免损害地方党和政府形象，使之在处置群体性事件时更加被动。3逐渐淡化政治解决方式，更加突出法律在解决群体性事件中的核心地位，真正把法律作为调整社会利
32、益关系的基本框架。之所以把法律作为解决群体性事件的核心手段，是因为：第一，法律规则和程序很明确，当事各方对问题解决的方法、周期、成本和收益能够了然于胸，能够理性地计算利害得失并做出决策。而政治解决基本上是一事一议，主要依靠临场协商和妥协，由于没有明确的规则，当事人总是倾向于用“ 闹” 来不断试探政府底 线，争取最大利益，从而使 问题解决更加无序，成本更高。第二，法律是经过严谨的立法程序制定出来的，法律规则和程序已经综合考虑各方利益的平衡，通过法律方式解决能够更好地做到公平公正，可以杜绝因解决不公平而造成新的矛盾和冲突。第三，法律是由训练有素的专业部门和专业人员保证实施的，从整体和长远来说，其专
33、业性能够保证群体性事件的防范和化解更科学、更有效。为强化法律解决的核心地位，党和国家应有意识地降低民众对政治解决的期望。一是有关部门和领导应主动降低政治调门，不做过多政治承诺，有意识地把社会预期引导到法治轨道上来，减轻政府自身的政治压力；二是尊重司法的专业性和严肃性，摒弃“ 搞定就是稳定，摆 平就是水平，没事就是本事”的司法 实用主 义思维；三是加紧 立法，严肃司法，提高司法的专业性和公正性，让法律真正成为一条可靠的、有效的问题解决途径。样稿 4：取消农业税后我国农村发展中出现的新情况新问题及相关对策建议【要报要点】取消农业税以来，我国农村经济社会发展活力进一步激发，广大农民在全面建设小康社会
34、道路上步伐加快、足音铿锵。但还应看到，取消农业税也不可避免地引发了一些新情况新问题，农村改革发展任务依然艰巨。本期要报提出，“后 农业税” 时 代的农村改革发展，既涉及 农村生产关系调整，也触及农村上层建筑变革，需要把握好政府、市场、农民的关系，统筹兼顾，稳步推进。一、取消农业税后我国农村出现的新情况新问题农业税作为最古老的税种，天然地维持着政府、市场、农民之间的关系，发挥着一种“自动调节 器” 的作用。取消农业税后，这一“链条 ”被中断，由相对“均衡”变为“ 不均衡”，引发了一些新情况、新问题。1.事权与财权不相匹配，农村综合改革难以启动。一方面，取消农业税后，基层财政收入渠道变窄，收支矛盾
35、加剧，基层财政陷入困境。尽管中央通过转移支付等各种方式尽力弥补，但也只是勉强填补“吃饭财政” 的缺口。另一方面， 农村综合改革处于无法支付“改革成本” 的窘境。 为减少财政支出的压力，缓解取消农业税后的财政困境，具有取消农业税配套性质的农村综合改革提上了日程。然而，已是“吃饭财政”的乡镇政府，根本无力支付“改革成本 ”，农村综合改革基本上处于停滞状态。2.乡镇政府职能转换迟缓，乡村治理陷入危机。取消农业税，从根本上改变了国家与农民的关系和县乡的行为逻辑，县乡政府由取消农业税前的“收益最大化 ”转变为取消农业税后的“风险 最小化” ，主要表 现便是对乡 村事务的“不作为”，使乡村治理陷入了危机，
36、阻碍了乡镇政府的职能转变。改革开放以来，地方政府特别是县乡政府的经济职能大于社会职能和政治职能，随着市场化改革的深入，这一运行机制尚未从根本上改变。寄希望于取消农业税而实现乡镇政府职能转向“ 公共化” 倾向的设 想，在“财政困境”及“ 不作为”的阻碍下难以实现。3.公共产品供给欠缺，农村公共事业令人忧虑。取消农业税前，农村公共产品的供给一直延续着“政府+农民”的模式，主要由国家税收，各种统筹提留以及土地承包费，各种行政事业性收费、集资、摊派、罚款，义务工和积累工等组成。取消农业税后，在公共财政背景下，政府成为农村公共产品的提供主体，尤其是基层政府承担着农村公共产品供给的主要责任。然而，取消农业
37、税加剧了基层财政的困难，乡镇政府在没有足够能力维持农村原有公共产品供给的情况下，面对不断增大的农村公共产品需求，更加力不从心。4.农民负担由政府转向市场、显性转向隐性。农业税取消后，表面上看农民似乎没有了负担，然而政策运行多年来的实际情况却是，农民负担出现了由政府转向市场、显性转向隐性的现象。一方面，农民负担更多地转嫁到流通领域，如化肥、农药、种子等农资价格的大幅上涨，直接导致了农民虽无税但增产却不增收的现象。另一方面，农民教育、医疗的重负不可能在短期内彻底解决，取消农业税的成果很可能被抵消。5.土地纠纷增多，农村土地集中和流转处于“两难” 境地。土地既是农民最基本的生产资料，又是农民最重要和
38、最可靠的生存保障，是农村长期稳定的基础。取消农业税后，土地重新成为农户争夺的热点，农民对土地的态度实现了从“惜地” 到 “弃地 ”再到“惜地 ”的回归。随着农业 税的取消及粮食直补、良种补贴等惠农政策的落实，农民种田的效益比以往有所提高，许多原来弃地的农户现在纷纷要地种粮，由此引发新一轮土地纠纷。同时，土地集中与流转也存在着矛盾，一方面适应生产力发展、科技进步，需要集中土地，另一方面取消农业税、实行农村补贴的“比较利益 ”，加剧了土地流转的困难。6.纳税意识淡化，农民丧失“博弈” 权力。政府要求 农民缴纳农业税，农民则会对政府提出服务要求以及意见建议，这样就构成了政府与农民的“博弈” 关系，交
39、 纳农业税便成了农民在博弈过程中获得权利的“砝码” 。然而，取消 农业税，一方面使农民淡化了纳税意识，没有了履行国家义务的约束，另一方面使农民丧失了享受权利的凭借，从而降低了基层政府回应群众的需求以及建设和发展的主动性，增加了对上级政府的依赖。7.“普惠式” 的补贴方式 产生了递减效应 。取消农业税后，各级政府发放了一系列农业补贴，如粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机购置补贴等。这些补贴短期内使从事农业生产的农民得到了实惠，但这种“普惠式” 的资金分配方式，使资金的使用较为分散，对于单一农户似乎呈现了正效应，然而纵观整体的农业经济形势却出现了效应的递减。二、应对“后农业税”时代农村新情况新
40、问题的建议“后 农业 税 ”时代的农 村改革发展，既涉及 农村生产关系调整，也触及农村上层建筑变革。城乡“ 二元” 结构、“三农”问题将是我们长期面临的一个难题。化解这一矛盾是一个复杂的系统工程，需要把握好政府、市场、农民的关系，统筹兼顾，稳步推进。1.加快政府职能的转换。按照“有所为、有所不为” 的原则，科学界定政府与市场的作用边界。凡是通过市场机制能解决的就交给市场，政府重点进入市场失灵或缺陷的领域，充分发挥市场配置资源的基础性作用，防止政府过多干预、过多包揽。2.改进现行的政府考核体系。树立科学的发展观、政绩观，推行绿色 GDP 核算体系，避免不顾实际条件而出现的层层下达指标和任务的做法
41、，切实使基层政府从“考核经济” 、“干部经济 ”中走出来。3.完善政府间财政关系。合理划分各级政府间的事权和支出责任，按照公共产品受益性原理，科学构建事权与财权相匹配的政府间财政关系。尽快研究出台政府间财政关系法，以法律形式规范政府间事权范围。完善现行的财政转移支付制度，增加一般性转移支付，压缩整合专项转移支付，取消税收返还，制定财政转移支付法。适当降低中央财政的集中度，同时积极推进新一轮税制改革，赋予地方政府必要的税权和稳定的税基。4.稳步推进农村综合改革。农村综合改革是一项长期的任务，应本着量力而行的原则，充分试点、稳步推进，不搞“一刀切” 。当前和今后一个时期，应在 稳定农村义务教育经费
42、保障机制改革成果的基础上，稳妥推进乡镇机构优化、职能转化，积极探索符合县乡实际的财政体制。5.重构农村公共产品供给机制。一是科学界定农村公共产品，明确农村公共产品供给主体的职责，适当增加中央和地方政府对农村公共产品的投入。二是在供给主体、资金来源和供给方式上，改变传统的完全依靠政府来提供公共产品的供给模式，实现多主体、多渠道和多方式并存的供给模式。三是改革和完善财政管理体制，加快相关配套改革。四是改革和创新农村行政管理制度，完善农村公共产品供给的决策、执行与监督机制。五是建立农民公共产品需求表达机制，充分尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。6.有序推进土地流转制度改革。在稳定
43、现行农村土地承包政策长期不变的前提下，适应社会化大生产、城市化进程等方面的实践发展，积极探索土地股份制改造，试行土地公司化改革，有序流转农村土地资源，避免“ 小农经济” 的简单回归。7.重视提高农民素质。我国是一个拥有 8 亿农民的大国，通过减少农民数量相应增加农民人均土地数量，会对城市化、生态环境产生巨大的压力。从长远来看，“ 农民” 转化为“市民”需要一个过程。当前，应立足于农村现有土地资源，通过实施农业产业化等战略，不断提高农业劳动生产力，并通过教育、培训、示范等方式，全方位提高农民素质，发挥其在农业生产、流通中的主力军作用。样稿 5：我国宏观经济指标分化与冲突的表现反映的潜在风险及相关
44、政策建议【要报要点】近期国家统计局公布的系列宏观数据显示,在政府经济刺激政策的强力推动下，2009 年上半年我国宏观经济成功终止了 2008 年第三季度以来加速下滑的趋势，GDP 等 6 大指标呈 现“ 止跌触底”的态势。同时，这些指标也反映出目前我国宏观经济在结构上具有“ 两面性” ，即“政策性反弹”与 “市场性下滑 ”并行。对此，本期要报作了一些分析和探讨。一、我国宏观经济指标分化与冲突的表现目前，我国宏观经济依然处于“止跌复苏” 进程中的第一阶段“ 政策性反 弹阶段” 。从近期一系列宏 观数据可以看出，我国宏观经济在结构上呈现出“ 两面性” ：一方面是以固定投资、实际消费、股票市场以及部
45、分行业生产等指标为核心的反弹面，另一方面是以进出口贸易、名义消费、价格指标、财政和利润等指标为核心的下滑面。这说明我国宏观经济在“止跌触底 ”的同 时，还表现出强 烈的结构分化以及宏观变量之间的相互冲突，宏观触底的基础并不是很坚实。“结 构分化” 具体表现为 以下十个方面：一是 传统的“出口投资联动机制”被打破，在出口持 续 下滑的同时，固定资产投资却大幅上扬，投资驱动模式步入以信贷和财政政策为主导的萧条期驱动模式。二是传统的工业增加值与用电量同步变化的规律被打破，在工业增加值反弹的同时，发电量却持续下滑，二者之间的缺口不断扩大，我国工业化增长模式步入萧条期。三是传统的内陆运输和海运运输同步变
46、化的规律被打破，在货物运输和 PMI 值反弹的同时，港口运输同比依然是负增长。四是在货币供应量快速井喷与实体经济增长缓慢的同时，物价水平却持续负增长。五是在总体工业产量上扬的同时，工业利润同比增速持续下挫，部分行业甚至出现“越 亏损 、越生 产” 的局面。六是在消 费实际 增速同比大幅度提高的同时，名义消费增速却出现明显的下滑回落。七是在股票市场日益高涨的同时，上市公司和工业企业的利润同比大幅度下降，资本市场的资金性推动的特点十分明显。八是在房地产销售出现大幅度复苏的同时，而房地产投资的增速却依然在低水平徘徊，同比增速大幅度下降，房地产市场全面复苏存在不确定性。九是在靠近国有层面、政策刺激层面
47、和中央大型项目等领域的政策性投资大幅度提升，而靠近一般市场、出口等领域的市场性投资却持续疲软。十是两种制造业 PMI 指数存在冲突，说明在政策强力刺激下制造业在接近政策层面与出口型市场层面上出现了明显分化。在宏观经济呈现“结 构分化” 的同时，很多宏 观变量之间存在着冲突和矛盾，主要表现为以下五个方面：一是工业增加值增速首次低于 GDP 增速，我国宏观经济开始步入增长源变异的萧条期。这说明经济下滑中我国工业受到重创，而不是我国增长结构产生了稳定性的变化和调整。二是固定投资实际增速与 GDP 增长速度、工业增加值增速之间的差距大幅度扩大。这一方面说明中国的“去存 货投资” 较为严重，另一方面说明
48、目前高速固定资产投资可能没有落到实处。三是固定资产投资完成额的高速增长与投资品价格和生产资料出厂价格的下滑存在冲突。这说明要么很多计划投资的资金没有形成相应的购买，要么固定资产投资完成额存在虚报的现象。四是居民收入增长与失业率上升、实际收入水平上升与居民收入感受指数下降之间存在着一定冲突。这说明政府转移性支付力度较为强劲，未来收入政策的可持续性对于收入的稳定十分重要。五是我国经济深度下滑的萧条状况与目前实际消费增速依然坚挺存在着冲突。这说明可能存在大量“ 强 制性 ”消费，自愿性消 费依然处于低迷状 态。二、我国宏观经济指标分化与冲突反映的潜在风险上述“结构分化 ”、“变量冲突”，说明我国宏
49、观经济向“ 全面市场启动” 阶段过 渡的基础依然薄弱，其间可能蕴含着一些值得注意的经济风险，主要是以下九个方面：一是潜在供给扩大与产能过剩带来的宏观经济过度波动与再度探底的风险；二是外需持续恶化可能随着时间的推移而大幅度强化“下行压力 ”的风险；三是 货币冲击与输 入型价格上涨双重冲击下通货紧缩突然逆转的风险；四是房地产存货的调整以及未来预期的不确定性，使房地产市场面临“小阳春” 之后振荡的风险；五是“ 政府性投 资的悬空” 与“市场性投资的挤出”并存的风险；六是总量可持续掩盖下财政结构性恶化的风险；七是周期性失业的持续攀升与“无就业经济复苏” 双重冲击下的社会风险；八是过度救助带来的更大的市场扭曲的风险；九是过度乐观情绪蔓延与决策失误带来的信心逆转的风险。三、推动我国宏观经济全面复苏的政策建议针对目前我国宏观经济运行特点，应采取相应的政策措施，以“启 动市场” 、“巩固企稳”、“ 减少冲突”、“化解风险” ，进而推动宏观经济全面复苏。第一，不宜过度频繁地改变现有的经济刺激方案，以避免出现后来刺激方案的出台导致前一种刺激方案实施落空、无法发挥作用的局面，避免发生经济主体对政策预期不确定
