1、第八章 公文概述,第一节 公文的性质与分类 第二节 公文的书面格式和行文规则,第一节 公文的性质与分类,一、公文的含义 公文，全称行政公务文书。国务院办公厅2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行的国家行政机关公文处理办法作出了明确、科学的界定:“行政机关的公文(包括电报，下同)，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,公文是应用文中最重要、用途最广泛的文体。公文又统称为文书材料，或称文件。公文、文书、文件这三个名词，难以严格区分。在文书学著作中三者之所以并存，主要是适应习惯上的称呼
2、。过去，在国家机关系统多叫公文，党的系统多叫文书、文件。不过，按通常理解，文书的外延较大，公文次之，文件较小。平常所说的文件，一般是指具有固定格式的有红色文件头并编号的正式公文。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,二、公文的分类 公文的分类，历来众说纷纭，划分标准不尽相同。根据不同的标准有不同的分类方法。如根据公文的性质，可分为指挥类、知照类、规范类、报请类公文;如按照公文的机密程度，可分为绝密、机密、秘密、普通公文;如按照行文方向，可分为平行文、上行文、下行文;如按照内容处理要求，可分为承办性公文和参阅性公文;如按照办理时限的要求，可分为特急、急件、一般文件等。 2000年8月
3、24日国务院颁布的国家行政机关公文处理办法规定，我国行政机关的公文种类主要有:命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要等13种。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,三、公文的特点和作用 (一)公文的特点 公文明显不同于报刊、图书、资料等书面文字材料。公文是在机关公务活动中形成的，是各级机关和组织行使法定职权、实施有效管理的重要工具，具有很强的现实效用性。具体来说，公文的特点主要表现在以下几个方面。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,1.公文有鲜明的政治性 公文产生于阶级、国家出现以后，其基本内容是国家政权机关的指挥意志、行
4、动意图、公务往来的系统记录，直接反映国家政权的政治意向和根本利益。所以，公文具有鲜明的政治色彩。今天，各级机关和组织的公文，与党和国家的政治事务及人们的社会生活密切相关，它是传达贯彻党和国家的方针、政策、法律、法令，推进现代化建设的重要武器。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,2.公文有法定的作者 公文必须有法定的作者，即依法成立的并能以自己的名义行使权利和承担义务的组织。党政机关，团体、企事业单位等，都是依据法律、条例、章程、决定、决议等建立和合法存在的，它们都是法定的作者。公文就是这些法定的作者根据自己的职能和权限制发的。 公文的作者，一般以文件版头，机关印章和领导人签署为凭
5、证和取信的标志，不是指具体拟写文稿的执笔者。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,公文主要以机关或机关的某一部门的名义发布，有时也以机关和国家领导人的名义发布。如全国人大会议通过的法律，都是以全国人大常委会委员长或国家主席的名义发布的。有的是机关首长对所属工作人员的任免令或任免通知等。以领导人名义作为公文的作者，并非以私人身份出现，而是以他所在机关的领导人、负责人的身份发布的，是领导人、负责人行使自己职权的一种表现。而领导人、负责人的职务，又是经过委任或选举程序，报请上级机关批准的，因此，他们也是公文的法定作者。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,3.公文有法定的权威
6、 作为机关的喉舌，公文可以代表机关发言，代表制发机关的法定权威。比如，中共中央文件就代表了党中央的意见;经过全国人大常委会通过、由全国人大委员长或国家主席发布的法律法规，是加强法制的法律依据，具有法律权威。再如，国家行政领导机关发布的文件，代表了人民政府的职权和意图，具有行政领导和指挥的权威。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,4.公文有规范的体式 正因为公文代表了制发机关的法定权威，所以制发公文是一件非常严肃的工作。为了维护公文的权威性和严肃性，国务院在国家行政机关公文处理办法中以法规的形式予以公布，要求以此为据施行之，任何机关不得另搞一套，自行其是。 5.公文有制发的程序性
7、公文从拟稿到发放直至销毁要经过很多环节。如拟稿、审核、签发、编号、缮印、核对、用印、登记、分发、立卷、归档、销毁等。这些都有规定的程序。必须按照规定的程序制发公文，以保证公文的质量和效用，做到准确、及时、安全。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,6.公文有内容的时效性 由于公文是在现实工作中形成和使用的，最为推动现实工作服务的，因此，它的作用有时间的限制。这项工作一旦完成，由这项工作所形成并使用的公文的作用也随之结束。只是各种公文的寿命不等，有的时效长些，如法律性公文;有的时效短些，如某件具体事情的通知，在事情办过之后，公文的效用也就结束了。但是，这些公文既然已经发生过效用，在它
8、失效后也就依然具有查考的价值。因此，它又需要立卷归档保存，转化成为机关档案。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,7.公文有读者的定向性 公文是由依法确立的作者制定给特定的读者对象的，所以公文的读者对象有明确的范围，对其亦有明确的约束力。 (二)公文的作用 公文是传达和贯彻党和国家的方针政策，联系和处理各级机关公文的一种工具。充分认识公文的作用是使用好公文这一工具的重要前提。具体说来，它有以下几方面的作用。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,1.具有上传下达、互通情报的作用 公文作为国家处理政务的书面工具，可以将各级机关在按照党和国家的统一意志进行活动的过程中需要交流
9、的精神意图和情况要求记录下来，传达开去，以沟通上下左右之间的联系。例如中央党政领导机关在制定与发布各项方针、政策、法令时，就常利用公文传达到全国各个地区、各个机关、各级干部和广大人民群众中间去，组织与动员广大干部和群众贯彻执行。又如下级机关经常以请示、报告、总结等公文形式，把工作中的情况和问题反映给上级领导机关。这对于上级机关了解下情，行使权力，推动工作，是一种必不可少的手段。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,2.具有工作依据和凭证的作用 上级机关的公文，对下级机关具有领导和指导作用。下级机关根据上级机关的公文所制定和传达的方针政策、工作任务及布置开展工作;上级机关根据下级机关
10、的公文掌握情况，解决问题，指导工作;平行机关和不相隶属的机关之间，也可以根据往来的公文知照情况、洽商工作。离开了公文的依据和凭证作用，各级机关将无所遵循，难以开展正常而有秩序的工作。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,3.具有指挥和组织作用 公文是传达贯彻党和国家方针政策的工具。国家行政机关往往通过公文的制传达与宣传党和国家制定的各项方针政策，动员和组织广大干部群众贯彻执全面地指挥和指导各项工作。公文是联络各级组织的重要手段，如建立机明确职能，任免干部，都要依靠行政公文来宣布。 4.具有宣传教育的作用 这在下行文中表现得尤为明显。许多公文在传达贯彻党和国家的方针政策和布置工作时，
11、一般都要阐明其指导思想，讲清道理，指出要求。它既是推动工作的工具，也是向干部群众进行宣传教育，使他们提高认识、统一思想的武器。,上一页,下一页,返回,第一节 公文的性质与分类,5.法规和准绳作用 在国家权力机关和政府部门发布的规范性文件中，有相当一部分是法律、规定、条例和办法等，它们具有法定效力和准绳作用。如法律中的环境保护法、规定中的中国共产党纪律处分条例、国家行政机关公文处理办法等，这类法规性文件一经颁布，有关部门必须坚决执行，任何单位和个人都不得超出其范围。 应当指出的是，不同类型的公文其作用也不尽相同，一件公文的作用，往往也不是单一的，而是同时有几种作用。,上一页,返回,第二节 公文的
12、书面格式和行文规则,一、公文的构成要素与书面格式 (一)公文的构成要素 一份完整的公文是由一些规定的数据项目构成的，这些数据项目就是公文的构成要素，或称公文的组成部分。国家行政机关公文处理办法第十条规定:“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(中国共产党机关文件处理条例第八条规定:“党的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印
13、发传送范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。”),上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,上述公文的构成要素，国家机关公文格式又将其分为指定项目和选择项目两类。 (1)指定项目:是用在每一份公文的文面上规定必须填写的数据项目。它由公文管理标记(包括公文格式代码、印制顺序号、秘密等级、缓急时限和收文处理标记)、发文机关版头、发文字号、公文标题、正文、生效标识和页码等项组成。 (2)选择项目:是用于供选择填写的数据项目，可根据公文文种的需要选择填写。它由签发人、题注、主送机关、正文说明、附件说明、注释及特殊要求说明、主题检索、机关和印发说明等项组成。,上一页,下一页,返回,第二节
14、公文的书面格式和行文规则,(二)公文的书面格式 公文的书面格式是指公文构成的数据项目在公文文面上所处的位置和书写的样式。统一和规范公文的书面格式，目的是为了准确、有效地拟制、收集、传递和存储公文信息，提高公文处理的效率，以适应现代化管理的需要。 根据国家机关公文格式规定，组成公文的各要素分为眉首、主体、版记二个部分。置于公文首页红线以上的各要素统称为眉首;置于红线以下至主题词以上的各要素统称为主体;置于主题词以下(含主题词)的各要素统称为版记。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,1.眉首部分 眉首部分包括公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、
15、签发人六项。 2.主体部分 主体部分包括公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文时间、公文生效标识、附注七项。 3.版记部分 版记部分包括主题词、抄送机关、印发机关和印发时间三项。 (三)公文的特定格式 根据国家机关公文格式规定，信函式格式、命令格式、会议纪要格式是公文的三种特定格式。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,1.信函式格式 发文机关名称距离页的上边缘为30mm，字号由发文机关酌定;发文机关全称下4mm处为一条武文线(上粗下细)，距下页边20mm处为一条文武线(上细下粗)，两条线长均为170mm。每行居中排28个字。发文机关名称及双线均印红色。 2.命令格式 命
16、令标识由发文机关名称加“命令”或“令”组成，用红色标宋体字，字号由发文机关酌定。命令标识上边缘距版心上边缘20mm，下边缘空2行居中标识令号;令号下空2行标识正文;正文下一行右空4字标识签发人签名章，签名章左空2字标识签发人职务;联合发布的命令或令的签发人职务应标识全称。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,3.会议纪要格式 会议纪要标识由“XXXXX会议纪要”组成。用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。会议纪要不加盖印章。 (四)公文的排版规格与印制装订要求 根据国家机关公文格式规定，公文的排版规格占印装订有以下几方面要求。 1.排版规格 正文用3号仿宋字，一般每面排22
17、行，每行排28个字。 2.制版要求 版面干净无底灰，字迹清楚无断划，尺寸标准，版心不斜，误差不超过1mm,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,3.印刷要求 双面印刷，页码套正，两面误差不得超过2 mm。黑色油墨应达到色谱所标BL100 %，红色油墨应达到色谱所标Y80%, M80%。印品着墨实、均匀;字面不花、不白、无断划。 4.用纸要求 公文采用A4型，幅面尺寸为210mmX 297mm 5.装订要求 公文应左侧装订，不掉页。包本公文的封面与书心不脱落，两页页面之间误差不超过4mm 公文式样如图1所示。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,二、公文写作
18、的基本要求 一份公文写得内容清楚明了，文字简练确一切，解决问题的措施得力，就能促进党和国家各项方针政策的贯彻执行，推动各项工作的开展。反之，一份思路不清、冗长杂乱、前后矛盾、不切实际的公文，必然使人费解或发生误解，以至失时误事，影响工作，甚至造成严重的损失。 不同种类的公文，有不同的具体要求和写作方法，但是，不论哪一种类的公文，都必须做到以下几项要求。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,1.要符合党和国家的方针、政策、法律、法令和上级机关的有关规定党和国家的方针、政策、法律、法令体现了全国人民的根本利益，各级机关必须遵照执行。这是我们的事业胜利的根本保证。各级机关制发的公
19、文，从根本上说，都是为了更好地贯彻执行党和国家的方针、政策、法律、法令和上级的有关规定。下级机关公文的权威性和约束力也在这里。从横向上说，一份公文往往涉及到许多方面，受着多方面方针、政策的约束，因此，必须注意与各方面的政策法规相一致，防止互相抵梧。这就要求公文的起草人必须认真学习政治理论，学习研究党和国家的方针政策、法律法令，不断提高理论水平和政策水平，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“二个代表”重要思想的立场、观点和方法分析问题、解决问题。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,2.要符合客观实际，符合工作规律 公文是用来办事的文章，是据以解决问题的文章，必须实实在在。
20、事实要真实可靠，数字要确实无误，结论要符合实际，办法要切实可行。这也就是说，公文的内容必须从实际出发，符合客观实际，符合工作规律。因此，公文起草人不能闭门造车，生逼硬挤，必须深人实际，调查研究，切实掌握新情况，分析新问题;同时要精通本行业务，学习有关知识，避免拟写公文时说“外行”话，抓不到点子上，说不到要害处。只有这样，才能真正运用唯物辩证法观察问题，有针对性地提出解决问题、指导工作的意见和措施，实事求是地答复和处理问题，踏踏实实地推动工作。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,3.公文的撰写和修改必须及时，迅速，反对拖拉、积压 机关工作居于组织领导地位，更要注意时效。因此
21、，公文的撰写和修改也必须有一个紧迫的时间观念。有些紧急要件，有明显的时间要求，超时限就会误事，给工作造成损失。有些公文，虽然没有十分明显的时间要求，也不可掉以轻心，延缓拖拉，否则也会影响公文的效用。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,4.词章必须准确、严密、鲜明、生动 这是公文能否具有高质量的重要因素之一。所谓词章，包括公文的结构、逻辑、文法、修辞等。具体说，应注意以下几点。 (1)条理要清楚。公文内容要有主次，有纲有目，层次分明，中心突出，一目了然。即使是较长的公文也应开门见山。一开头就要提出要点，用极简要的文字点出全文的中心，以唤起阅读者注意，并有一个总的概念，然后再
22、分段陈述。长文分若干段时，每段也应采用这种方法。公文有几层意思或几项要求时，要注意按照条理分清层次，以数目字标明段落和项目，使眉目清楚。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(2)文字要精练，篇幅要简短。简明是现代文书发展的趋势。写公文要惜墨如金，只要把意思表达清楚就行，该短则短，用一个字就能表达明白的，绝不用两个字。公文的语言文字，要求庄严郑重、朴实无华、简明扼要，不宜使用文艺作品中经常使用的描写、抒情等表达方法，也不要乱用形容词，矫揉造作，更不要乱用文言词语，而应直截了当，一是一，二是二，实话实说，不穿靴戴帽，不故弄玄虚，不短话长说，拟完草稿后，要反复修改，压缩文字，竭
23、力将可有可无的字、句、段和不必要的空话、套话删去。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(3)谴词造句要准确。公文要讲究提法、分寸，措辞用语要准确地反映客观实际，做到文如其事，恰如其分。比如:一项工作只完成一部分，就不能说“基本上完成”;一项活动只有一部分人参加，就不能说“普遍参加”等。引用有关公文时，要写明此公文的标题、编号和发文时间。数字除公文编号、统计表、计划表、序号、专用术语和其他必须用阿拉伯数字表示者外，一般用汉字书写。 (4)说理要合乎逻辑。公文的观点要明确，概念要准确，切勿模棱两可，含糊其辞，以至产生歧义，耽误工作。推理要合乎逻辑，不能胡乱联系和主观武断。,上
24、一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(5)造句要合乎文法，通俗易懂，并注意修辞。不要随便生造一些难解其义的缩略语。如果是约定俗成，已为大家所公认的，也可以使用。如“省委”、“省政协”等，但在正式的比较严肃的公文中，应该使用全称。 (6)要正确使用标点符号。乱用标点符号，往往有碍文意的正确表达，必须引起高度重视。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,5.要符合保密制度的要求 党和国家的机密，绝大部分包含在各种公文中。拟制公文时，对于机密材料的使用，一定要审慎，凡拟写具有机密内容的公文，必须严格按保密规定，划定并标明机密等级，以便按保密程序印制封发，确保党和国
25、家机密的安全。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,三、公文的行文规则 根据机关之间的不同的行文关系，可以将机关行文分为上行、下行和平行三个方向，并根据机关工作的需要分为二种不同的行文方式。 (一)下行文规则 (1)政府各部门依据部门职权可以互相行文和向下一级政府的相关业务部门行文;除了以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(2)部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。 (3)上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其
26、另一上级机关。 (4)向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(二)上行文规则 (1)请示应当一文一事;一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。 (2)报告不得夹带请示事项。 (3)一般不得越级请示和报告。 (4)除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送请不、意见和报告。 (5)受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(三)联合行文规则 (1)同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文。 (2)政府与同级党委和军队机关可以联合行文。 (3)政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文。 (4)政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。,上一页,下一页,返回,第二节 公文的书面格式和行文规则,(四)其他行文规则 (1)属于部门职权范围的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以部门行文，文中应注明经政府同意。 (2)属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。,上一页,下一页,返回,图1 公文式样图,返回,
