1、第六讲,第三部分 水法律制度,第四章 河道管理 第五章 水资源管理 第六章 水土保持第七章 防汛与抗洪,第六讲,第五章 水资源管理,一、概 论二、水的权属及管理体制 三、水资源开发利用的基本制度和原则四 、取水许可制度五、水资源配置和节约用水六、水环境与地下水保护七、水的有偿使用,1.水资源管理的定义2.水资源管理的目标、依据3.水资源管理的主要内容,一、概 论,水资源管理的定义在中国大百科全书(大气、海洋、水 文卷)中述：“水资源管理是水资源开发利用的组织、协 调、监督和调度。组织是指运用行政、法律、经济、技术和教育等 手段，组织各种社会力量开发利用水资源和防治 水害；,1.水资源管理的定义
2、,协调 是指协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关 系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督 是指监督，限制不合理的开发水资源和危害水源的 行为；调度 是指制定供水系统和水库工程优化调度方案，科学 地分配水量”。,1.水资源管理的定义,2.水资源管理的目标、依据,水资源管理的目的在于有效地增加更多，更好的社会效益和经济效 益，维护良好的环境效益。现代水资源管理的最终目标是以最少的水资源量创 造最大的经济效益和社会效益，建立最佳的水环境,2.水资源管理的目标、依据,水资源管理的依据水法是水资源管理的法律依据，它是调 整水资源的管理、保护、开发、利用过程中 所发生的各种社会关系的法律规范的总称
3、。,国家对水资源进行的所有权管理有三种管理形态，动态管理权属管理监督管理,3.水资源管理的主要内容,水资源的动态管理水资源的动态管理是指国家运用水文测验、水文调查、 水文地质勘察等科学方法和手段，监测江河、湖泊、 水库的水质，审定水域纳污能力，对地表水，地下水 进行调查、统计、分析和评价，从而掌握水资源的储 量、质量和分布位置，为开发、利用、保护水资源和 防治水害活动提供宏观调控的依据，以保证水资源处 于良性循环状态。,3.水资源管理的主要内容,水资源的权属管理水资源的权属管理是指水行政主管部门根据国务院的授权，运 用法律、行政、经济等手段，对水资源行使占有、调配、收益、 处分之权。如制定开发
4、利用规划、水中长期供求计划、水量分配方案，实 施取水许可制度和征收水资源费等均属于权属管理的范畴。权属管理的目的在于优化水资源配置，发挥水资源的整体效 益，促进我国国民经济和社会的发展。,3.水资源管理的主要内容,水资源的监督管理水资源的监督管理是指水行政主管部门通过监 测、调查、评价、水平衡测试等手段，监督各 部门开发利用水资源的活动，以保证这些活动 的合法、合理以及水资源管理措施的正确执行。,3.水资源管理的主要内容,从上述三个方面的管理活动可以看出，水资源 管理是涉及自然和社会的一项综合性管理。因此，需要采取多种方法相互配合，才能达到 其要实现保障社会安定、促进经济发展、改善 自然环境的
5、三大基本目标。,3.水资源管理的主要内容,二、水的权属及管理体制,1.水的所有权和使用权 2.水资源的管理体制,水的所有权问题，是水法的核心问题， 它是制定有关水事法律规范的立足点和出发 点。民法通则规定，所有权包括占有、使用、 收益和处分的权利。,1.水的所有权和使用权,因此，法律对于所有权的规定，制约着其他各种 权利义务关系。也就是说，所有权不能仅仅理解为所有人对其所有物的支配权，它是一种法律上的权利义务关系。所有权不仅确定了所有人有权利，也确定了除所 有人以外的其他一切公民、法人有不作为的义 务，即不得侵犯所有人权利的义务。,1.水的所有权和使用权,我国是社会主义国家，宪法第9条已明确规
6、 定水流属于国家所有，即全民所有。水法依据宪法)的这一规定，在第3条中规 定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国 务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和 由农民集体经济组织修建管理的水库中的水归 各该农村集体经济组织使用。”,1.水的所有权和使用权,这条规定一方面从法律上明确了水资源单一的国 家属性，进一步明确了水资源的所有权由国务院 代表国家行使。这就意味着有关地方人民政府本 身不能作为水资源所有权的代表，只能通过国务 院的授权来行使对水资源所有权方面的权利。国家对水资源在价值上的实现和收益的分配方法 以及水资源的分配，最终由国务院决定。,1.水的所有权和使用权,正是以上规定，为以
7、后国务院制定水资源费征 收管理办法，修改取水许可制度实施办法 和取水许可及水资源费征收管理条例提供法 律依据。另一方面，又从保护农民利益出发，对农村集体 经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理 的水库中的水，规定由各该农村集体经济组织使 用。且又明确规定农村集体经济组织及其成员使 用本集体经济组织的水塘、水库中的水不适用取 水许可制度和水资源费有偿使用制度。,1.水的所有权和使用权,水资源属于国家所有的规定。确定了国家对水 资源的管理不仅具有一般的行政职能，而且具 有所有权主体的地位。我国是社会主义国家，人民的利益高于一切， 国家享有所有权，并非垄断水资源的使用和收 益之权，而是为了更合理
8、地开发利用和保护水 资源，最大限度地满足全社会对水的需求，取 得防治水害和发展水利的最大综合效益。,1.水的所有权和使用权,水法第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行 政区域管理相结合的管理体制。”。国务院水行政主管部 门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设 立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的 范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部 门授予的水资源管理和监督职责。”。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限， 负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”,2.水资源的管理体制,加强水资源管理，实行
9、流域管理与行政区域管理相结合的 制度是水法的核心内容之一，它是根据我国国情、总 结我国水资源管理的经验提出来的。所谓水资源流域管理是指通过水和部派出的流域管理机 构遵循法律法规的规定和水利部授予的水资源管理与监 督职责，实施全流域范围内水资源的统一管理，以保障流 域内水资源的可持续利用，为流域内社会经济的发展服务。行政区域管理是指通过县级以上地方人民政府水行政主管 部门实施所辖行政区域内水资源的统一管理。两者不可替 代，各负其责，相互配合、相互支持。,2.水资源的管理体制,强调水资源的流域管理符合水资源自然属性和自 然规律，有利于水资源的宏观调控，及时协调边 际水事纠纷。但是，如果光有流域管理
10、没有行政区域的管理。 那么管理就无法到位，地方政府一旦有抵触，工 作开展也会不协调。,2.水资源的管理体制,1.水资源开发利用的基本制度 2.水资源开发利用的原则,三、水资源开发利用的基本制度和原则,1.水资源开发利用的基本制度,水法在第二章，水资源规划”中对水资源开发利用活动的各个阶段和各个方面都作了原则性的规定。其中有关综合科学考察和调查评价及统一规划的规定，构成了水资源开发利用的两项基本制度。,水资源综合科学考察和调查评价,水资源开发利用的基本依据,水资源综合科学考察和调查评价,水资源综合科学考察和调查评价是指对全国或一个流域或一个区域范围内水资源(包括空 中水、地表水、地下水)的数量及
11、其时空分布的特征、水 质污染状况、水资源开发利用现状以及水资源供需关系等 进行考察搜集料统计分析，并组织有美专家进行协调、 平衡、修正和预测，经有关部门审查、汇总后提出调查评 价报告的活动。它是水资源开发利用的前提条件。,水资源综合科学考察和调查评价,主要包括以下一些内容：考察或调查区内的气象，地理、人口、社会等环 境条件；地表水、地下水的分布、数量估算和总量的平衡 分析；水资源循环过程中的特点和问题；, 水资源综合科学考察和调查评价,主要包括以下一些内容：水资源开发利用状况；水资源的污染和破坏情况；合理开发利用和保护水资源及防治水害的措施 和建议；水资源供需关系的现状及其预测等。,水资源开发
12、利用的基本依据,水法明确要求开发、利用、节约、保护水资 源和防治水害要按照流域、区域统一制定规划， 并就规划的种类、制定权限与程序、规划的效力 和实施等问题作了具体规定进行统一规划就是以流域自然单元或行政区域为基本范 围，根据该流域或区域内水资源和地区经济发展情况按 照综合利用的原则，对各部门、各地区水资源的开发利用 各项事业的不同要求和可能达到的标准作统筹安排全 面规划。,水资源开发利用的基本依据,水资源规划分为流域规划和区域规划。流域规划又包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划又包括区域综合规划和区域专业规划。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开 发利用现状编制的开发、利用、节约、
13、保护水资 源和防治水害的总体部署。专业规划是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、 水力发电、竹木流就、渔业、水资源保护、水土 保持、防沙治沙、节约用水等规划。,水资源开发利用的基本依据,流域规划是以江河的干流、支流，以及潮泊等水域的流域为基本单元的水资源开发利用和水害防治规划。流域规划应当包括流域的综合规划和各专业规划。区域规划是以某一特定的行政区域经济开发区或地上 的自然单元为基本范围的水资源开发利用和水害防治规划。专业规划应当按照统一规划的要求，服从于综合规划在 综合规划的基础上编制和实施，以保持与综合规划的协调 一致。,七项原则 1全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、 讲求效益的原则水法
14、的这一规定,是新中国成立以来我国治水实践经验 的基本总结,是党中央治水方针政策的高度概括，是水的自 然规律的必然要求。这项原则是一个有机的整体，全面规划是基础，统筹兼顾、 标本兼治是手段，综合利用、讲求效益是目的。,2.水资源开发利用的原则,七项原则 2兴利与除害相结合、服从防洪总体安排的原则水资源具有多种功能，但在开发利用过程中，兴利与防洪 之间往往存在矛盾，如供水、发电需要水库储存更多的 水，但防洪需要却要提前降低水库水位，以拦蓄洪水，在 这种情况下，兴利必须服从防洪，这是确保人民生命财产 安全的前提。,2.水资源开发利用的原则,七项原则 3开源与节流相结合、节流优先的原则我国是一个水资源
15、相对贫乏的国家，随着经济的发展，人 口的增长，水的供需矛盾日益尖锐，要解决我国水资源短 缺问题，光靠开源已无多大潜力。因此，在水资源开发利用过程中，必须克服重开源轻节 流，强化节约用水，通过节水减少无效需求和浪费。,2.水资源开发利用的原则,4开发与保护相结合、污水处理再利用的原则我国南方地区普遍存在污染型缺水，即水质达不到饮用标 准而出现的“水乡缺水”的现象。 因此，加强水资源的保护和污水处理势在必行，应当把它 提高到与开发同等重要的位置。正如温家宝总理提出的“节水和治污是解决水资源合理配置 和持续利用的两个重要问题，也是加强水资源管理的两个 关键环节。”,2.水资源开发利用的原则,七项原则
16、,5地表水与地下水统一调度开发的原则长期以来，由于人们认识上的偏差，在进行水资源开发利 用时，忽视了水的循环规律，很少考虑地表水和地下水在 水文、水力和经济上的联系，管理上存在分割，致使很多 地方由于地表水受到污染，而盲目过度开采地下水，造成 地面沉降，地下水枯竭等地质灾害。为了改变这一情况，水法规定，地方人民政府应当结 合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调 度开发的原则，合理组织开发、综合利用水资源。,2.水资源开发利用的原则,七项原则,6生活、生产、生态用水相协调，优先满足生活用水的原则众所周知，人们生活离不开水、工业生产离不开水、农业 生产离不开永，水是生物依赖生存的三大要
17、素之一获得充足、干净的水源，是广大人民群众最基本的生活需 要。所以水法把满足生活用水放在突出位置，必须优先满 足。同时，针对我国长期以来忽视生态用水需要，造成生 态环境恶化的情况，规定了，开发、利用、节约、保护水 资源和防治水害，应当协调好生活、生产经营和生态环 境。”,2.水资源开发利用的原则,七项原则,7兼顾上下游，左右岸和有关地区之间利益的原则水资源是以流域为单元而流动的动态资源，在同一流域或 区域内，上下游、左右岸和地区之间在防洪、排涝、供水、 水运、水力发电、水土保持、生态环境等方面，往往存在 着不同功能和利益的需求。为了避免纠纷，保障社会稳定，促进共同发展，我们必须 在水资源开发利
18、用和防治水害过程中，兼顾各方利益，讲 科学，讲大局，讲团结。,2.水资源开发利用的原则,七项原则,四 、取水许可制度,1.概述 2.取水许可的审批与发证3.取水项目的竣工验收和发证4.取水许可的调整、变更、吊销和监督管理,取水许可制度根据水法而制定，是体现国家对水资源 实施统一管理的一项重要制度，是调控水资源供求关系的 基本手段。取水许可和征收水资源费，是国家作为公共管 理者和资源所有人，对有限自然资源开发利用进行调节的 一种行政管理措施。 这一法律制度的实施，对于加强水资源统一管理，合理开 发利用和保护水资源，促进计划用水和节约用水具有重要 意义。但在实践中，由于受“水是取之不尽，用之不竭的
19、自然资 源”的观念影响，好多人认为，水是天上掉下来的，无须 实施取水许可，其实我国是水资源紧缺的国家。,1.概述,据统计，按1990年全国人口计算，人均水资源占 有量只有2414m3，不到全球人均占有量的四分之 一，居世界第八十八位。尤其是近几年来，随着经济的高速发展，人口的 增长，以及人民生活水平的不断提高，对水的需 求越来越大，水的供需矛盾日益尖锐，水资源的 有限性和国家所有，决定了水资源的开发利用必 须实行取水许可制度，这跟人们享用阳光、空 气，无须许可是完全不一样的，因为后者我们还 没有把它作为一种有限的资源，加以管理和保护。,1.概述,为全面实施取水许可制度，统一取水许可申 请审批程
20、序，国务院于1993年8月1日发布了 取水许可制度实施办法(简称办法，) 水利部也相继颁布了取水许可申请审批程 序规定、取水许可水质管理规定、 取水许可监督管理办法 ，等部规章，取 水许可申请审批的法规体系基本形成。,2.取水许可的审批与发证,2006年1月24日公布了取水许可和水资源 费征收管理条例,同时废止年月 日国务院发布的取水许可制度实施办法现结合这几年来，实施取水许可审批工作的 实践，阐述以下几个问题：,2.取水许可的审批与发证, 取水许可制度实施的范围 取水许可的审批, 取水许可制度实施的范围,根据水法规定，国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。但是，为家庭生活和
21、零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水以及农村集体组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外。 取水许可和水资源费征收管理条例还规定，为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的以及 为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的，免于申请取水许可 。,对于少量取水的限额，取水许可和水资源费征 收管理条例 规定由省、自治区、直辖市人民政 府规定；如某省规定，家庭生活、畜禽饮用取水，每户年 取水量2000m3以下；农业灌溉以行政村或灌区为 单位,年取水量5000m3以下；用人力、畜力或者 其他方法取水(营业性取水除外)年取水量3000m3 以下，均不需要申请取水许可。
22、, 取水许可制度实施的范围,但在实际操作过程中，这一标准很难控制。对 此，从2003年始，很多地方都在结合当地实际， 重新作出规定。如有的省将原少量开采地下承的限额改为“在城市 供水管网未覆盖区域，因家庭生活用水取用地下 水的”。从而很容易判断其是否属于取水许可范围。, 取水许可制度实施的范围,1993年8月1日发布的取水许可制度实施办法 规定取水许可实行预申请、申请制度;2006年1月24日取水许可和水资源费征收管理 条例 取消了预申请制度,直接进行申请.取水许可的审批主体和程序见条例 第二章, 取水许可的审批,取用地表水的项目经审批机关批准后，申请人方 可动工兴建。施工前，申请人应向水行政
23、主管部 门提交施工计划,并由水行政主管部门派人参加该 项取水口工程的施工放样。取水项目竣工后，取水申请人须向水行政主管部 门提交有关竣工资料，经审批机关验收合格并核 定了取水量后,发给取水许可证。取用地下水的项目经审批机关批准后,申请人方可 与施工单位签订凿井施工合同，并办理凿井许可 手续，现场确定井位。,3.取水项目的竣工验收和发证,施工中，水行政主管部门应加强监督管理，督促 施工单位严格按成并规范进行施工。井成后，水行政主管部门应督促施工单位提交井 点平面布置图、成井柱状图、抽水试验记录，恢 复水位记录、洗井记录、水质分析报告等有关成 井资料。经有审批权的水行政主管部门验收合格 并核定取水
24、量后，发放取水许可证。,3.取水项目的竣工验收和发证,取水许可证分正本和副本各一件。 正本由取水申请人持有，副本由监督管理机关或 其委托的管理机关备存。 取水许可证的有效期最长不超过5年。申请人对取水许可申请不予批准的决定不服，认 为其申请符合法定条件的，申请人可以依法申请 行政复议或者向人民法院起诉。,3.取水项目的竣工验收和发证,水是循环再生的动态资源，具有随机性和不稳定 性。因此，取水许可与土地、矿产等静态自然资 源的权属管理不同,具有自身的一些特点。取水许可是发证机关根据本地区正常情况下天然 来水量,经过综合平衡后批准给取水单位和个人一 定的取水权益。但是当遇到枯水年或者特枯年份,自然
25、来水量大幅 度减少时，所分配的取水份额便得不到保证,需要 对取水进行限制。,4.取水许可的调整、变更、吊销和监督管理,此外，由于我国是水资源紧缺的国家，社会需水 量不断增长，也需要根据产业政策，技术进步等 因素对取水许可进行调整，以满足全社会对水的 需求。因此，取水单位依法取得的取水权是一种相对的 权益，不是固定不变的。,4.取水许可的调整、变更、吊销和监督管理,条例对取水量核减或限制的四种情形作了明确的规定；对于连续停止取水满2年的，由原审批机关注销取水许可证。由于不可抗力或者进行重大技术改造等原因造成停止取水满 年的，经原审批机关同意，可以保留取水许可证。 主要内容见条例41、42、43、
26、44,4.取水许可的调整、变更、吊销和监督管理,五、水资源配置和节约用水,1.水资源配置 2.节约用水,1.水资源配置,水资源配置是指运用法律、行政、经济、技术、工程等手段和措施，在特定的流域或区域内，按照水资源可持续利用的要求，对不同形式的水资源(包括空中水、地表水、地下水)进行科学合理的分配，使水资源分布状况与社会生产各要素之间相互协调、相互适应，满足人民生活、生产经营和生态环境用水需要，为实施可持续发展战略提供水资源保障。,1.水资源配置,水资源配置它的基本功能：是既调整水资源分布状况，使之与经济社会发展相匹配，又调整经济社会发展布局，使之水资源分布状况相适应。因此，水法规定：“国民经济
27、和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相应，并进行科学论证，在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”,1.水资源配置,水资源配置的法律制度主要有：水中长期供求规划、河流径流调蓄和水量分配、旱情紧急情况下水量调度预案、总量控制与定额管理相结合,水中长期供求规划、水中期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划,按照水资源协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。河流径流调蓄和水量分配、应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定。,旱情紧急情况下水量调
28、度预案、跨省、自治区直辖市的水量分配和旱情紧急情况下的水量调度预案，由流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府制订，报国务院或者其授权的部门批准后执行总量控制与定额管理相结合用水实行总量控制和定额管理相结合的制度是水法的一项重要制度，它为实施计划用水提供了法律依据。,总量控制与定额管理相结合,所谓用水总量控制，是指省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)、县(市、区、旗)三级发展计划主管部门分别会同同级水行政主管部门根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可 供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划,对本行政 区域内实行的年度用水总量控制。用水定额管理是指取水许可监督管理机关根据年度
29、用水控 制总量,结合行业用水定额标准,综合平衡各行业年度用水 需求后,向各类取用水户下达年度用水计划对取用水户 的年度取水实行的定额管理。,节约用水现状近年来，我国一直在努力推动节水工作的开展,并 取得显著成绩。但在节水行动上，特别是在节水 工作效果上，现状并不十分令人满意。节水工作力度在总体上对缓解缺水和水环境恶化 问题显得不够,节水工作与经济社会发展要求仍相 距甚远。究其原因，最主要、最核心的问题是节水制度建 设问题。,2.节约用水,节约用水现状究其原因，最主要、最核心的问题是节水制度建 设问题。节水涉及各行各业、千家万户，大力发展节水既要靠政府 推动，也要靠市场引导，更要靠广大用水户积极
30、自觉的参 与和支持。但如果没有完善的制度建设，是不可能把节水 工作推向深人的，也不可能实现可持续发展。过去我们主要是倡导人们节水，靠大家自觉去做，而没有 更多地去考虑如何运用行政、经济的手段，强化节水力 度，致使节水工作相当薄弱。,2.节约用水,水法中节水制度建设的内容修订的水法针对目前全社会节水意识和节水 管理工作薄弱，水价偏低，用水浪费严重，水的 重复利用率低的问题等状况，全面增加了节水制 度建设的内容。使节水工作有了法律保障。第一，在水资源利用目标上，明确规定要“发展节 水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。,2.节约用水,水法中节水制度建设的内容第二，在水资源利用的指导思想上，明确
31、了“开源 与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原 则”，“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措 施”。第三，强调加强政府的节水职责，要求“各级人民 政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建 立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约 用水产业”。,2.节约用水,水法中节水制度建设的内容第四，明确提出了节水管理一系列的制度。a.如建设项目实行。节水设施与主体工程同时设计、同时 施工、同时投产”的制度；b.用水实行计量收费和超定额累进加价制度；农业应当推 行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取 必要的防渗漏措施，提高农业用水效率；工业应当采用先 进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复 利用率,2.节约用水,水法中节水制度建设的内容第四，明确提出了节水管理一系列的制度。c.国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备 和产品；城市推广节水型生活用水器具，降低城 市供水管网漏失事，提高生活用水效率；加强城 市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再 生利用率等。另外， 水法还对违反节水规定的行为明确应 当追究的法律责任。,2.节约用水,
