1、恩施市巴东县“十二五”扶贫开发规划“十一五”期间我县完成扶贫开发投入总额 2.09 亿元， “十二五 ”期间规划完成扶贫开发投入总额4.09 亿元。2011 年至 2015 年第十二个五年规划期间，全面建设小康社会，构建和谐社会新农村将是这一时期的主旋律，全国大部分地区将达到小康水平；要使我县社会经济发展跟上时代的步伐，继续深入开展更高层次的扶贫开发是我们的必然选择。尽管纵向比较我们的社会经济发生了翻天覆地的变化，但横向比较我们的贫富差距不是在缩小而是在扩大。党的十七大提出了 2020 年实现全面建设小康社会的奋斗目标， “基本消除绝对贫困现象 ”的扶贫战略目标。规划期是我们实现国家战略目标的
2、关键时期，要使我县的社会经济在规划期内跻身于全国的平均发展水平，全县上下务必要有高度的紧迫感，科学规划扶贫开发，统一行动纲领，明确各自的目标任务，强化政策措施，统一协调步伐，使 4.09 亿元的投入转化成为跨越式发展的合力，实现扶贫开发向市场开发的跨越。在深入调查研究的基础上，结合实际与可能，根据湖北省农村扶贫条例和巴办文20102 号关于认真组织开展“十二五”规划编制工作的通知草拟本规划。一、 “十二五” 扶贫开发规划的现实基础与宏观环境“十一五”期间是我县实施中国农村扶贫开发纲要（20012010） 的重要时期，百分之七十的目标任务在这一时期实施。在此期间，县委、县政府高举邓小平理论和“三
3、个代表”重要思想伟大旗帜，全面学习实践科学发展观，坚持发展第一要务，团结带领全县各族人民解放思想、开拓创新，战胜了各种困难，使全县呈现出经济快速发展、人民生活明显改善、民族团结和睦、政治社会稳定的良好局面。（一） 、 “十一五” 扶贫开发情况“十一五”期间，我县的扶贫开发有力促进了全县的社会经济发展。295 个贫困村基本完成整村推进扶贫开发任务，农村基础设施建设明显改善，行路难、饮水难、就医难的现象得到缓解。一方水土养不活一方人的贫困户百分之五十实施了扶贫搬迁计划，生产生活条件明显改善。农村产业结构逐步优化，产业化龙头企业雏形显现。劳动力转移培训效果明显，使不少贫困户有了较为稳定的经济收入来源
4、。老区建设进一步加强，老区人民安居乐业。全县“十一五”计划执行情况良好，基本完成了预期目标。1、综合经济实力不断增强。五年来，农民人均纯收入由 1595 元增加到 2991 元，年均增长 13.1 %。 ；财政收入由 20357 万元增加到 40945 万元，年均增长 15 %；全县生产总值由“十五”末的 19.84 亿元增加到 45.39 亿元，年均增长 18%。其中：第一产业 14.07 亿元，年均增长 11%；第二产业 15.89 亿元，年均增长 39%；第三产业 15.43 亿元，年均增长 12%；人均生产总值 9263 元，年均增长 18%。2、项目建设取得新的突破。 “十一五”期间
5、项目建设进展迅速，随着资金投入的不断增加、基础设施的不断改善，项目的拉动作用逐渐显现。 “十一五”期间，全县共实施 227 个贫困村的整村推进，2350 户的扶贫搬迁，完成劳动力转移培训 4500 人。累计完成投资 2.09 亿元，其中：国家专项扶贫资金（新增财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈资金、少数民族发展资金）1.25 亿元，农民自筹和投工投劳 0.38 亿元，社会帮扶和捐赠 0.13 亿元，整合其它项目资金（烟水配套资金、通畅工程、天然林保护工程、农村能源等）0.33 亿元。新修和维修村、组级公路 1650 公里，改建和扩建乡村主干道 230 公里，新建和维修便桥 6 处；新修蓄水池
6、 1.2万立方米，铺设供水管道 14.3 万米；农民新修住房 2350 户 28.2 万平方米；新修和维修村级办公场所及卫生室 227 个 2.7 万平方米；贫困户建沼气池和“ 五改三建”2.6 万户。通过以上项目的建设，制约我县农村发展的“瓶颈”得到缓解，生产得到了发展，乡风逐渐文明，农民的生产生活条件明显改善，生态环境逐步好转。3、经济结构趋于合理。一、二、三产业结构比“ 十五”更加合理优化，比重调整为29：35：36。粮经比由 “十五”末的 59：41 调整到“十一五” 末的 54：46，并在逐步形成畜牧、烟叶、柑橘、茶叶、药材、高山返季节蔬菜、煤炭、电力、矿产、建筑建材、旅游等富有地方
7、特色的产业。4、社会各项事业协调发展。全县拥有各类学校 116 所，其中普通中学 27 所，职业高中2 所，完小 87 所，适龄儿童入学率达到 100%；职业教育以县农广校为代表在全省领先，普通高中教育连续十年高考全州第一。文化事业进一步繁荣，传统文化得到挖掘和发扬，涌现出一批民间艺术大师，巴东民歌选手获得中央电视台青年歌手大奖赛优秀奖；寇公文化广场建成，三峡纤夫文化节成功举办，引来中外游客云集。公共卫生体系逐步健全，医疗卫生服务水平不断提高，80% 的行政村有卫生室，农民的参合率达到 93%，各乡镇都有卫生院；地方病和传染病有所遏制，农民看病难、看病贵的现象得到缓解。5、形成了全社会参与扶贫
8、开发的良好氛围。 “十一五”期间全县所有行政机关都对口帮扶贫困村，副科级以上领导干部对口帮扶贫困户，作为年度工作考核的重要内容。州直机关、省直机关、中直机关及其企事业单位也对口帮扶我县的贫困村；民营企业、社会贤达、爱心人士也积极参与我县的扶贫开发；广大村民踊跃投工投劳并且出资参与项目建设。这是我们圆满完成“十一五”扶贫开发任务的重要组织保障，也是我们需要坚持和发扬的成功经验。（二） 、扶贫开发面临的困难和问题通过近三十年的扶贫开发，我们取得了一定的成绩，具备了一定的条件。在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地认识到，挑战与机遇并存，困难与矛盾同在。我们需要冷静对待所取得的成绩，宏观分析经济发展水平
9、和所处的位置，客观公正地评判制约因素和所面临的困难，努力寻找“十二五” 正确快速高效的扶贫开发之路，找准突破口实现扶贫开发向市场开发的跨越。从全县的总体发展趋势来看：主要是综合经济实力弱、总量小。 “十一五”末全县综合经济实力与全省平均水平及兄弟县市相比还存在很大差距，虽然 GDP 平均增速达到 18%，平均增速高于全省三个百分点，但人均 GDP 的绝对值只相当于全省平均水平的 41.23%。农民年人均纯收入 2991 元，只相当于全省平均水平的 53.21%。虽然我县财政收入的年平均增速达到15%，但人均财政收入只相当于全省平均水平的 28.7%。从全县自身发展情况来看：一是经济增长速度效益
10、偏低。效益低下的主要原因是我县工业短腿，第二产业经济始终没有形成规模效益，在三大产业中所占比重小，尽管报表呈现的增长速度很快，主要是电力、煤炭和矿产工业，农产品加工企业的数量和规模在全州倒数第一，对推动全县农村经济发展的贡献率太低。一、三产业没有充分发挥后发优势，整体效益不佳，后劲不足，成为经济发展最突出的制约因素。二是县域经济跨越式发展的内在机制尚未形成。市场经济体系不健全，参与市场竞争的能力不强，发展基础不牢；农产品加工龙头企业缺乏，市场销售渠道不畅通，对全县农民种植业和养殖业的有效拉动作用力没有形成，导致全县农产品的商品率低下。三是经济发展区位处于劣势，发展活力明显不足。远离大中城市，县
11、域南北狭长的 800 里巴东很难形成全县农贸、商贸中心城镇，农民的交易成本高昂效益低下。特殊的经济区位劣势环境导致经济快速发展的资金、技术、人才等决定性生产要素很难流入县内经济体系。四是特殊的地形地貌致使土地的有效利用率低下。山高坡陡、沟壑纵横、土地贫瘠的客观条件决定了农业的机械化程度低下，生产成本高，市场需要的大宗农产品没有批量，我县平均四亩土地的投入产出效益不敌江汉平原一亩土地的投入产出效益。五是相关政策制约了我县优势的发挥。我县人均国土面积超出全省平均水平，人口密度较小，尽管我县的土地生产大宗农产品不占优势，但发展林业是有优势的，也是我县的传统产业；由于我县处在长江天然林保护地带，只能植
12、树而不准砍伐，不少农民的主要收入来源渠道被切断。三峡工程、水布垭工程淹没了我县大片低山河谷良田，大批失地农民没有了发展的基础条件，他们的贫困将从“十二五”开始显现。六是农村基础设施与经济发展的需要还不匹配，虽然公路总里程长但等级低下晴通雨不通的现象普遍，饮水困难虽然得到了缓解但离安全卫生的标准还有很大的差距，村级卫生室设备简陋并且普遍缺少专业医卫人员，由于多方面的原因农村基础设施“重建轻管”的现象非常普遍。七是地方财政困难，没有足够的资金投入农业。虽然县本级财政收入增长相对速度较快，但仍然还不能自给，需要靠转移支付才能保“吃饭”和运转。脆弱的农业基础得不到加强，农民抵御自然灾害的能力差，增收难
13、度大。八是非基础设施建设的扶贫项目运行不规范，特别是发展产业的扶贫项目资金主观随意性大、监管不到位，扶贫效益和社会效益十分低下。九是贫困人口和处在贫困线边缘的低收入群体人口众多，自我发展能力弱小，经受不住自然风险和市场风险的侵袭；农村资金、人才等生产要素大量外流，农业的弱势产业地位更加突出，农业农村的发展面临很多新问题。十是农民的组织化程度低下，众多隐性剩余劳动力无所事事，自由散漫，存在“等、靠、要” 、的思想倾向，小农意识、温饱即安、传统生产经营模式仍然还是巴东贫困农民的主流，普遍缺乏刻骨铭心、卧薪尝胆、不屈不挠追求富裕文明的信心、决心和勇气。（三）扶贫开发的宏观发展环境我国经济社会发展正处
14、在新的历史起点上。新阶段扶贫开发工作背景发生了巨大变化，面临着新的形势和任务。党的十七大提出确保到 2020 年实现全面建成小康社会的奋斗目标，绝对贫困现象基本消除是一项重要指标。让贫困人口共享改革发展成果，赋予扶贫开发新的定位。确立统筹城乡发展的方略，贯彻“以工促农、以城带乡”的方针，使我国的扶贫事业呈现出专项计划扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”新局面。国家工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进，既为贫困地区和贫困人口发展提供了新的机遇，也面临新的风险和挑战。由于环境和背景的变化，新阶段扶贫工作呈现出三个明显特征：一是在扶贫对象瞄准上
15、，过去主要瞄准绝对贫困人口，同时关注低收入人口，现在要对低收入人口全面实施扶贫政策。二是在制度安排上，过去主要是开发式扶贫，现在全面建立农村最低生活保障制度，不断完善以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会救助体系，进入了开发扶贫和生活救助“两轮驱动”的新阶段。三是在主要任务上，过去扶贫开发的任务比较宽泛，现在行业扶贫力度不断加大，专项扶贫的重点是提高贫困人口综合素质和发展能力，更要强调进村入户。“十二五”期间，国家选择部分贫困程度深、有代表性的集中连片地区，制定专项规划，加强资源整合，开展扶贫攻坚，继续对边境地区和少数民族聚居区的贫困乡、贫困村给予重点扶持。国家正在制定的“十二五”扶贫规划中，
16、“整村推进”和“扶贫搬迁”两个专项规划，已经过国家发改委原则同意，该规划制定后，将纳入国家“十二五”基本建设计划中。面对新形势、新任务，扶贫开发工作需要改善和加强。扶贫对象瞄准和标准调整机制需要完善，重点工作区域需要适当调整，资金投入和管理需要强化。开发扶贫和救助扶贫有效衔接，行业扶贫和专项扶贫有机结合，经济社会政策与人口政策相互协调，生态、资源、社会等方面补偿政策全面落实，需要各方面积极配合。二、 “十二五” 扶贫开发的指导思想和目标任务（一） 、指导思想和方针高举中国特色社会主义的伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观；围绕农民增收转变经济增长方式，促进
17、产业链的形成保证财政收入增加以改善民生；以互助合作经济组织为平台，以扶持贫困户和低收入群体为出发点和落脚点；以产业龙头为突破口，实现扶贫开发向市场开发的跨越；统筹规划、合理布局，分层次扶持、量力而行确保实效，促进全县经济发展、文化繁荣、社会和谐、政治民主、环境优美，建设魅力巴东、实力巴东、活力巴东，为 2020 年基本消除绝对贫困并全面实现小康奠定坚实的基础。这就是规划总的指导思想，为了实现规划的战略意图采取如下具体方针。1、坚持开发式扶贫方针。以经济建设为中心，引导全县群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有巴
18、东特色的发展道路。注重贫困人口综合素质能力的提高，通过转变经济发展方式、发展新的生产力、寻求新的经济增长点，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。这是脱贫致富的根本出路，也是实施扶贫开发规划必须坚持的基本方针。2、坚持综合开发、全面发展。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，加强道路交通、农田水利、人畜饮水等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困乡村经济、社会的协调发展和全面进步。3、坚持对外开放和可持续发展。在互惠互利和平等自愿的原则下，欢迎县外各种优势生产要素流入并融合到我县扶贫开发体系；同时也鼓励县内优势生产要素对外扩张融入到外地经济体系，
19、通过引进来和走出去的发展战略逐步优化我县经济结构体系。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制人口的过快增长，实现资源、人口和环境的良性循环，提高可持续发展的能力。4、坚持贫困群体的主体地位、自力更生、艰苦奋斗。充分发挥全县广大干部群众的积极性、创造性，自强不息，不等不靠，苦干实干，主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌。大力发展农村合作经济组织，对贫困农户的互助合作经济组织优先扶持和重点支持。尊重知识、尊重人才，遵从市场经济规律，逐步转变经济增长方式。5、坚持政府主导、全社会共同参与和互利合作共赢。各级党委和政府要适应发展社会主义市场经济的要求，加强对扶贫开发工作的领导，不
20、断创新体制和机制，充分发挥社会主义的政治优势，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持我县扶贫开发。（二） 、规划目标任务1、农民人均纯收入。到 2015 年全县农民年人均纯收入达到 5510 元，年均增长 13%；贫困人口年人均纯收入达到 1826 元，年均增长 13%；低收入人口年人均纯收入达到 2643元，年均增长 15%。2、贫困人口。规划期末全县贫困人口 10.72 万，年均减少 12%，返贫率控制在 30%以内，贫困人口年均净减少 7.6%。总贫困人口中 5.5 万列入农村低保和民政求助对象，剩余的5.22 万贫困人口是“十三五”专项扶贫开发对象。3、组建贫困村扶贫互助合作社 1
21、80 个、互助合作组 1620 个，直接扶持贫困户 2.57 万户、9 万人。通过扶持使互助合作社的社员每家每户拥有一个实实在在稳定增加收入的生产发展门路，赶上并超过全县农民收入的平均水平。通过互助合作提高贫困农民的综合素质能力、增强他们的经济实力和自我发展能力，从而涌现一批新的经济联合体，在激烈的市场竞争中使其不断发展壮大，优秀者逐步过渡成为产业龙头企业。4、巩固整村推进成果。继续对“ 十一五”期末启动的、专项财政扶贫资金投入不足 15 万元、没有配备对口帮扶单位的贫困村，按照“十一五”的模式追加投入继续扶持；对于“十一五”期间整村推进所形成的农村基础设施加强管理，适当投入确保长期发挥效益。
22、5、继续实行扶贫搬迁和生态移民。规划期间完成扶贫搬迁和生态移民 3000 户，10500人。扶贫搬迁和生态移民要结合村镇建设、新农村建设、产业结构调整进行，确保搬迁对象搬得出、稳得住、能致富的目标。6、继续实行劳动力转移培训并开展创业培训。培训农村劳动力 4000 人、致富能手和创业带头人 1000 人。要根据市场需要使所培训的农村劳动力有一技之长，确保能够长期稳定就业；要根据产业结构调整的需要在规划的区域范围内选拔贫困人口中的能人进行创业培训，为扶贫互助合作社和新的经济联合体提供人才智力保障，通过创业带动更多的贫困户进入产业链。7、支持产业龙头企业的发展。对于涉及全县千家万户并且有市场发展潜
23、力的魔芋、茶叶、高山返季节蔬菜的加工、储藏、销售企业，予以重点扶持，在规划期内要使这三大产业的龙头企业年产值过亿元，要使广大贫困户成为产业链条中的利益共同体。对于全县的柑橘产业也要提档升级，努力谋求深加工、储藏、远销的途径，从而增加橘农的收入。8、加强老区建设，把水布垭镇纳入老区重点建设乡镇。在同等条件下重点老区乡镇投入优先，要千方百计使老区人民尽快富裕起来。早在 1929 年 5 月开国元帅贺龙就率部在原杨柳池镇所辖石门台、朱家台开展革命武装斗争并建立红色政权，根据中共巴东县委党史资料征集领导小组、巴东县志编纂委员会 1982 年 7 月出版的第二次国内革命战争时期巴东革命老根据地史料汇编的
24、记载，1930 年 4 月以前现在水布垭镇辖区内建立的区乡苏维埃政权（即老革命根据地）个数居全县十二个乡镇之首。1983 年湖北省老区建设委员会就已经确认巴东的金果坪、杨柳池、东壤口、平阳坝属于全省重点老区乡镇。这是根据客观历史事实决定的，是对老区人民的先辈们在革命战争年代所作牺牲和贡献的还债工程任何人无权篡改，现杨柳池属水布垭镇所辖，应该恢复其重点老区建设乡镇的身份。9、建立健全有效的贫困监测体系和贫困户识别机制。会同财政、民政、统计、残联等部门对全县的贫困人口进行甄别，要甄别出 5.5 万农村低保人口、11.06 万贫困人口，7.9 万低收入人口，分别进行登记造册建立档案，为准确分类扶持提
25、供权威依据，搞好专项扶贫开发和农村低保的有效衔接。10、进一步搞好科技培训和农村适用技术培训，根据贫困村的发展和产业结构调整的需要，每年举办各种不同类型的培训班不少于 50 场次，在规划期内力争使所有贫困人口的家庭至少接受一次适用技术培训。大力推广先进适用的现代农业技术、努力提高农产品的品质和产量，确保现代农业科技在扶贫开发中发挥出应有的作用和贡献。11、经济总量和相关联的指标。到 2015 年全县 GDP 总量达到 70.48 亿元，年均增长12%；人均 GDP 达到 14300 元。县本级地方财政年收入达到 2.82 亿元，年人均达到 500元。一、二、三产业的比重调整为 18：43：39
26、 ；建立健全农村社会保障体系，实行应保尽保，力争使农村 60 岁以上的老年人都能够享受到农村社会养老保险金；安全卫生饮用水基本得到解决，村、组道路常年畅通，农村医疗卫生条件进一步改善，农村合作医疗参合率达到 99%以上，地方病、传染病得到有效遏制，适龄儿童入学率达 100%、学生平均受教育达到 12 年。全县森林覆盖率稳定保持在 55%以上。（三） 、工作重点规划的目标任务很多，归结权衡工作重点为以下四个方面；要把每一个方面的重点工作都当作一项系统工程来完成。规划期扶贫开发的四大重点工程，也是扶贫项目资金投向的重点。1、整村推进工程。按照“十五”时期的规划全县整村推进的工程量完成了 75%，由
27、于财力和人力的限制实际欠账 25%的工程量，这与国家的宏观政策相吻合。我们用了八年的时间只完成了总工程量的 75%，用五年的时间完成总工程量的 25%无论从财力、人力诸多方面，还是从客观需要也都应该列入规划期的重点工程。我们要坚定不移地按照过去的模式和组织方式继续搞好整村推进。2、扶贫到户工程。 “省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”是国家一直以来的扶贫方针和原则，前两个五年规划期我们扶贫开发的工作重点确实到了村，主要是搞了一些基础设施建设；尽管在政策的设计上也有到户的项目，如扶贫搬迁、劳动力转移培训、五改三建、小额贷款贴息、贫困村互助资金等；但是存在两点不足，一是资金的块头不大占国家专项
28、扶贫资金的比例很小，二是享受扶持的对象不十分准确。如果专项扶贫资金一半直接到贫困户，并且直接到户的扶贫资金 80%以上要保证用于发展生产并要确保见到实效，显而易见，工作量大并且任务艰巨而复杂。扶贫到户和整村推进相比的难点在于：一是千家万户、千差万别发展生产门路的选择；二是扶贫资金的发放、管理和监督。3、产业化扶贫工程。广大贫困农户最终稳定长远脱贫致富的归属在于实现高度的农业产业化，这也是广大贫困农户的企盼和愿望。实现农业产业化一直是扶贫开发所追求的目标和工作重点， “十二五” 规划也不例外。实现农业产业化的关键在于产业龙头企业，市场经济规律决定了企业的本质是以追求最大比较利益为准则，这一点有悖
29、于产业链条上处于绝对弱势的贫困户的利益；在规划期内一定要彻底解决这一矛盾，既要保证足够的扶贫资金投入到产业龙头企业，同时也要使贫困户的利益得到实实在在的保证。要加大对农业产业化的投入力度，一是对实现农业产业化的社会公共服务部分重点投入，二是明确责、权、利关系形成龙头企业与贫困农户利益共同体的契约。4、社会扶贫工程。社会扶贫是国家倡导的，也是国外扶贫成功的经验，我们的扶贫开发客观上也需要社会力量的参与。过去我们对社会扶贫的理解存在很大的片面性和局限性，总认为对口帮扶就是社会扶贫。表面上看起来似是而非，我们传统的对口帮扶基本上属于政府行为，帮扶的绝大部分资金也是财政的钱，真正意义上的社会扶贫就是非
30、政府组织或者个人直接投资或者捐款参与我们的扶贫开发。人们往往倾向于社会捐款，而事实上靠捐款不可能解决我们的贫困问题。社会扶贫的实质核心就是动员社会资本进入扶贫开发经济体系共同发展。社会扶贫的最佳途径就是利用我们的政策优势、资源优势吸引社会资本投入扶贫开发，让投资者获得应有的利益。我们所规划的社会扶贫就是扶贫事业的对外开放，只有对外开放才能吸引更多的资本投入扶贫开发。吸引社会资本的投入也同样需要适当专项扶贫资金的匹配，更需要做大量的宣传发动和组织协调工作，是一项复杂的系统工程，也是扶贫开发的长远战略工程。深入贯彻落实湖北省农村扶贫条例是搞好社会扶贫工程的前提和基础。三、扶贫资金的筹措和项目规划按
31、照新的大扶贫格局，国家每年投入扶贫的资金很多，投资渠道也不一样；尽管国家的很多惠农投入不是专门扶贫的，但我们的扶贫开发对象也能够享受到。 “两轮驱动”的农村最低生活保障是针对特困人群的，在民政系统运作；农村合作医疗的国家补贴在卫生系统运行；国家每年还有很多涉农项目投资也能够惠及到我们的扶贫开发对象。上述能够发挥扶贫作用的各种资金来源不是专项扶贫开发规划的基础，我们的专项扶贫开发规划主要是针对国家的专项扶贫资金（包括新增财政扶贫资金、以工代赈、老区建设资金、少数民族发展资金）围绕贫困人口（扣除农村低保对象）和低收入群体增加收入摆脱贫困一系列投资活动的资金来源。根据国家政策和我县扶贫开发的实际可能
32、，规划期内有望筹集到 4.09 亿元扶贫资金。（一） 扶贫资金来源1、 国家专项扶贫资金 2.33 亿元。按照“十一五”期末年份的 3000 万元为基数每年递增15%计算。在 “加大扶贫开发力度，增加扶贫投入”的宏观政策作用下，年递增 15%的扶贫投入应该是有保障的，实际上在“十一五”的后三年就已经保持了这个投入增长比例。2、 农民自筹 0.69 亿元。根据“ 十一五”期间农民自筹的能力比例计算。随着到户扶贫资金的增加，无论是扶贫搬迁还是发展生产，根据以往的惯例，农民自筹很有可能超过 0.69 亿元的预期。3、 社会帮扶和捐赠 0.23 亿元。包括中央、省、州、县、乡（镇）五级国家机关、群众团
33、体、企事业单位的对口帮扶，也包括社会爱心人士的捐款，还包括产业龙头企业老板的投资。随着社会经济发展形势的不断好转以及我们社会帮扶工程力度的加大，这一块的投资也有可能突破预期。4、 整合其它项目资金 0.6 亿元。众多的涉农项目投资，包括烟水配套资金、饮水解困、农田基本建设、小流域治理、农技推广、通畅工程、农村危房改造、天然林保护工程、退耕还林还草专项补助、农村能源等。 “扶贫条例”第三十五条第二款“国家计划投资的开发项目符合贫困地区条件的，应当向贫困地区倾斜”，事实上很多项目和我们的扶贫开发项目有交叉重叠的部分，我们的目标任务一致，又加之有法律制度的保证，整合相应部分的资金完全可能。5、 县级
34、财政配套 0.24 亿元。县本级财政要拿出不少于国家专项扶贫资金的 10%予以配套有明文规定，并且也是绩效考核的重要内容。从“十一五”的执行情况来看，这一点我县也基本上能够做到。（二） 、项目安排及资金预算1、整村推进 80 个村。扶贫资金预算安排 5700 万元。其中国家专项扶贫资金 1900 万元，农民自筹 300 万元，社会帮扶 800 万元，整合其它项目资金 2700 万元。项目计划安排明细见附表一。2、贫困村互助合作社 180 个。扶贫资金预算安排 3980 万元，其中国家专项扶贫资金3060 万元（每个合作社投资 15 万元的专款、2 万元的培训、开办、启动等公共费用） ，农民自筹
35、 920 万元。项目计划安排明细见附表二。3、扶持 90000 贫困人口、25700 个贫困户发展生产。扶贫资金预算安排 12000 万元。，其中国家专项扶贫资金 9000 万元，农民自筹 3000 万元，项目计划安排明细见附表三。4、扶贫搬迁和生态移民 3000 户，10500 人。扶贫资金预算安排 9280 万元，其中国家专项扶贫资金 2700 万元，整合其它项目资金 2100 万元，农民自筹 3980 万元。项目计划安排明细见附表四。5、劳动力转移培训 4000 人、致富能手和创业带头人培训 1000 人。扶贫资金预算安排1200 万元。其中专项扶贫资金 1000 万元，社会帮扶资金 2
36、00 万元。项目计划安排明细见附表五6、产业龙头企业 5 个。扶贫资金预算安排 3700 万元。其中国家专项扶贫资金 1800 万元，社会民间资本 1300 万元，农民自筹 600 万元。项目计划安排明细见附表六。7、贫困村基础设施建设的巩固和维修。扶贫资金预算安排 3000 万元，其中国家专项扶贫资金 2000 万元，整合其它项目资金 1000 万元。项目计划安排明细见附表七。8、老区建设专项资金 1140 万元。其中国家专项扶贫资金 940 万元，整合其它项目资金200 万元。项目计划安排明细见附表八。9、贫困监测和贫困户识别的工作经费安排专项扶贫资金 300 万元。项目计划安排明细见附表
37、九。10、科技培训和农村适用技术培训安排专项扶贫资金 600 万元。项目计划安排明细见附表十。四、保证规划得以圆满实施的举措我们所规划的目标任务既宏伟也客观，但要使规划变为现实还需要付出艰辛的努力，更需要采取行之有效、切实可行的新举措；否则， “规划”将是一纸空文或者大打折扣。面对新的扶贫开发形势和任务也迫使我们不得不采取新的措施。（一） 、统一思想认识务求工作实效全县广大干部群众要把思想认识统一到国家扶贫政策的要求上来，统一到“谋富民策、奔小康路”的思想上来；深刻认识做好扶贫开发工作对促进全县经济快速发展的重大战略意义，准确把握工作重点，有效创新工作举措，团结一心，共同努力，坚定完成规划目标
38、任务的信心和决心。要执政为民，千方百计把贫困群体有效增加收入作为工作的出发点和落脚点。深入实际体察贫困群体的疾苦、求真务实、利为民所谋、情为民所系。要设身处地，从贫困群众的角度考虑问题，真诚倾听他们的呼声，真实反映他们的意见，真情关心他们的疾苦，真心实意地为他们解难题，办实事。要有效防止国家扶贫政策的流失，让贫困群众多得实惠。“粮猪只能安天下而不能富天下，只有产业化经营才能使天下富”。我们过去所走过的扶贫开发之路是安天下，现在需要走富天下之路贫困户实现产业化经营就是富天下之路。农业产业化经营是一项系统工程，贯穿生产、加工、销售各个环节，涉及市场和农户的整体联动，事关贫困户的切身利益。市场机制是
39、一种优胜劣汰的机制，贯穿着强者的逻辑，而贫困户恰恰是社会中的弱势群体，他们应有的利益往往在市场机制中最容易被剥夺；为了摆脱贫困又不得不融入市场机制，这是规划实施过程中必须要解决的突出矛盾。要彻底解决贫困问题需要需要兴办贫困人口自己的产业龙头企业和专业合作经济组织，这是脱贫致富的必由之路。把脱贫致富的希望寄托在别人的企业来带动和辐射是不现实的，也违背扶贫开发“贫困人口主体地位”的原则；任何所谓的辐射和带动都存在“剥削”，这是市场经济规律决定的，绝对不会因为行政命令或者人们美好的主观愿望而改变。要营造有利于贫困户健康快速发展的环境氛围，设计有利于贫困户实现产业化经营的政策和制度。要增强责任意识，以
40、高度的责任心、扎实的作风、无私奉献的精神，恪尽职守，努力为广大贫困农户尽快脱贫致富保驾护航。（二） 、坚持体制根本创新运行机制现行的扶贫开发运行机制，整村推进、扶贫搬迁比较完善和有效，规划期内要继续坚持并进一步完善；其它扶贫项目的运行机制效果不明显，扶贫效益低下，需要改进和创新。坚持体制根本创新运行机制的总原则是：“坚持目标贫困群体的主体地位，发挥政府的主导作用，争取社会的广泛参与”，建立运转高效、扶贫效益、社会效益、经济效益俱佳的运行体制和机制。坚持目标贫困群体的主体地位。首先从体制上来讲，非常直观和明确地说，就是在规划期内国家 2.33 亿元的专项扶贫资金归属于全县 16.56 万贫困人口
41、和 7.9 万低收入人口所有，他们才是真正扶贫资金的所有权人，这就是扶贫开发体制的根本。如果连扶贫资金产权归属都不界定清楚的体制，必然是侵占扶贫资金和穷人利益的运行机制。巨额的扶贫资金都直接投向了富人的企业，效益好的给贫困人口分红吗？不分！效益不好的破产清算给贫困人口退钱吗？不退！总之一句话：过去产业龙头企业的好坏与贫困人口无关，这是最为明显的运行机制颠倒体制的弊端，从而使本来属于穷人的扶贫资金变为富人所有。劳动力转移培训，真正穷人所需要的劳动技能培训他们自己能做主吗？显然不能；实际培训所需的费用和扶贫专款直接所支付的培训费相称吗？贫困学员有权监督吗？也显然不能，所有这一切他们都处于被动从属的
42、地位，或者说贫困学员用扶贫专款所支付的培训费任由他人宰割和盘剥。贫困农民需要资金、技术等方面的扶持，更渴求得到决定和改变自己命运的决策权。运行机制颠倒扶贫体制的弊端就是让富人剥夺了穷人决定和改变自己命运的决策权。产业扶贫的运行机制模糊了扶贫资金的产权归属，产权归属不明晰是贫困群体主体地位得不到发挥的症结之所在，导致的结果是企业没有压力、穷人没有动力，这种运行机制颠倒体制的格局是钳制扶贫开发健康快速发展的毒瘤，也是滋生腐败的温床。要从政策、制度设计上彻底根除和杜绝“穷人戴帽子、富人得票子”扶贫资金流失现象的发生，在规划期内要使所有的扶贫资金每一分钱都具体归属到每一个扶贫对象。这是还扶贫开发体制的
43、本来面目，我们必须坚决做到，不属于创新。如果舍弃扶贫开发体制根本而进行的所有一切机制创新都不会发挥积极作用和产生有益的效果，只会劳民伤财。只有坚持扶贫资金归扶贫对象的所有权不动摇的体制根本，才能进行有效的运行机制创新。这种有效运行机制就是由扶贫对象直接与龙头企业、社会经济组织、致富带头人、农村能人等签订扶贫开发投资协议，明确约定双方的权利和义务，使产业链条上的弱势贫困群体成为投资者和龙头企业的主人。我们在产业龙头企业项目的投资规划上，国家专项扶贫资金和农民自筹占了 64%，另外还有扶贫互助合作社和直接扶贫到户的专项财政扶贫资金 1.206 亿元，我们应该坚信广大贫困农户也是睿智的，这些专款的绝
44、大部分他们也会投入到产业龙头企业。只要把投入的这些专项扶贫资金落实分解到具体贫困户的名下作为股份，按照现代企业管理制度我们的扶贫对象就完全可以控股，他们可以直接参与企业的决策、管理以及收益的分配；同时也有效缓解了龙头企业的资金压力、壮大了企业规模。这种运行机制可以有效提高扶贫资金的使用效益，还可以有效防止分散贫困户把扶贫资金当作消费基金。贫困农户也可以自己发起组建企业或者发起组建互助合作经济组织，要确保扶贫到户的巨额扶贫资金用于发展生产上，要千方百计使所有的扶贫资金成为有用的、高收益的、扶贫对象愿意的、最符合贫困户发展需要的、属于贫困户所有的股权。为了切实维护贫困群体的利益，坚持“保息分红”的
45、原则，通过市场公平竞争让贫困户自己选择优质项目载体。要制定科学的项目载体考核指标体系，把贫困户股权收益的多寡作为最主要、权重最大的考核指标，对达不到“保息分红”最底线的企业或其它经济组织取消其扶贫项目载体资格，并且责令退还所投入的全额扶贫资金和追缴相应的利息。这就是规划期扶贫开发运行机制创新的实质核心。强化产权制度，盘活贫困户的资产，支持贫困户产业化经营的发展。过去贫困农户一般都有自家的农村土地承包经营权证 、 林权证 、 集体建设用地使用权证和房屋所有权证 ，现在用专项扶贫资金又可以让他们得到XXX 企业股权证或者其他合作经济组织的股权证。上述五证不仅是财富的象征，也是有效整合扶贫资源的重要
46、资本。按照物权法这些有效证件可以抵押融资，有利于贫困户盘活所有资产，为壮大他们自己的产业化经营提供更多的资金支持保障，使他们成为产业化经营的真正主人奠定坚实的基础，这一举措将极大地促进贫困户产业化经营的发展。创新的运行机制赋予了过去“企业+基地+ 农户” 扶贫开发模式新的内涵，企业属于广大农户共同所有，基地由广大农户共同组成，企业按照股份合作制运行，利益贫困农户共同分享，同时也扩大了企业的资金来源渠道。这种运行机制是扶贫开发和市场开发有机结合的整体，企业是市场开发的龙头搭建农民进入大市场的桥梁，基地和农户是扶贫开发的主体为企业加工提供原材料。这种运行机制不仅直接有效地保护了贫困群体的利益，而且
47、还会出现全县农民共同兴办产业龙头企业的高潮，通过这种制度的设计和安排我县产业龙头企业可以迅速完成原始资本积累过程产业龙头企业一定会实现跨越式的发展；新的经济增长点由此产生，农村新的生产经营模式和新的增长方式也随之诞生，以工促农的可喜局面也必将出现。扶贫开发投入的固有体制，加上我们创新的这种运行机制将给巴东农业实现高度产业化带来一次前所未有的良机；这种体制和机制的联动创新将为巴东广大贫困农民铺设一条通往脱贫致富的康庄大道。劳动力转移培训和创业培训实行代金券制度。对有转移愿望的贫困户青壮年劳动力的职业技能培训，经本人申请，乡、村两级审核认定，由扶贫主管部门发放培训代金券，贫困劳动力凭代金券自己选择
48、培训机构参加培训；培训机构凭代金券、学员的身份证复印件及签字台帐到财政部门报账结算培训费。这种运行机制不仅充分体现了贫困群体的主体地位，而且还可以保证专款专用，同时还可以迫使培训机构不得不提高教学质量来争取生源，更重要的一点是可以有效防范中间人和培训机构拿本来属于学员的扶贫专款去做不正当的暗箱交易而损害学员应有的利益。扶贫开发机制创新刻不容缓，在实地调查研究过程中全县随机抽取了 132 个贫困户征求他们的意见，百分之百的反对、愤慨过去直接把扶贫资金投入企业（学校）剥夺弱势贫困群众主体地位和应有权益的运行机制；百分之百的拥护、支持、盼望、渴求这种创新的扶贫开发运行机制。创新的这种运行机制不仅可以
49、直接有效地增加广大贫困农民的收入；而且还有利于提高农民的组织化程度，有利于培养他们广泛的社会合作意识，有利于培养他们的集体主义思想，有利于陶冶他们的爱国情操，有利于增强贫困农民的广泛社会友谊，有利于培养贫困农民积极健康向上的人格；对于促进社会和谐、文明进步都将产生积极深远的作用和影响。创新的扶贫开发机制将点燃广大贫困农民脱贫致富奔小康的火热激情，这种火热激情就是圆满完成规划目标任务的最大源动力。这种源动力的充分爆发将胜过十亿元的投入效益，如果不创新扶贫开发运行机制仍然按照过去的模式直接把扶贫资金投入非贫困人口的企业，即使投入的钱再多也达不到预期的目的，甚至还有可能产生负面影响穷的更穷、富的更富，背离扶贫开发宗旨；导致社会不公，增加不和谐和不稳定因素。发挥政府的主导作用。政府在扶贫开发过程中起主导作用是指政府通过创造外部有利条件来诱发贫困群体内部积极因素的调动，从而引导扶贫开发向规划目标方向发展。主导而不是主宰，要充分尊重贫困群体的主体地位，充分发挥他们的积极性、主动性和创造性。搞好宏观规划、规范项目运作程序、引导服务、宣传发动、组织协调、牵线搭桥、资金监管，维护公平正义、保护贫困群体的合法权益。争取社会的广泛参与。过去的对口帮扶是社会参与的一部分，是社会主义政治制度优越性的体现，这种做法在规划期内要继续坚持执行。
