1、一、改革前土地政策历史演变（一）、新中国成立初期的土地政策(1949.10 - 1956. 9)1949 年10 月到1956 年9 月是中国由新民主主义向社会主义转变的时期。前三年主要是继续推行土地改革运动,完成新民主主义革命阶段的基本任务,后三年则是制定并执行过渡时期总路线,完成对生产资料私有制的社会主义改造,实现了新民主义到社会主义的转变。第一阶段:继续推行土地改革政策(1949. 10 - 1953 春) 。第二阶段:初步建立农村土地集体所有制政策(1953. 4- 1956. 9) 。(二)、全面建设社会主义时期的土地政策(1956. 9 - 1966. 5)(一) 农民集体土地:合
2、作化后期的土地政策(二) 农村土地: 人民公社前期的土地政策三、文化大革命时期的土地政策(一) 1967 年11 月4 日国家房管局、财政部税务总局发布了关于城镇土地国有化请示提纲的记录。(二) 1970 年4 月20 日中国人民解放军总政治部转发沈阳军区政治部关于部队征用土地问题的通知(三) 1973 年6 月18 日国家计委、建委发布了关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地规定的指示的通知。四、徘徊时期的土地政策(一) 1977 年12 月,中共中央军事委员会通过了关于加强军队工厂、马场、农牧业生产管理的决定(二) 1978 年1 月26 日,国务院印发了全国国营农场工作会议纪要。(三
3、) 1978 年8 月31 日国务院印发了国务院批转教育部关于退还被占用校舍的请示报告改革开放前,中国土地政策的发展演变是与整个国家的政治、经济、文化发展密切相关的。 在不同的发展阶段,土地政策的发展演变也具有不同的特点。 改革开放前的29 年土地政策的发展虽然取得了不容忽视的成绩,但也存在着不少问题。啊我们看一下改革开放后土地政策的演变二、改革开放的后的土地政策我国土地政策改革真正始于1980年代，从1980年至2010年这三十年期间，国家相关部门一共颁布土地政策93条，其中与城市建设用地直接相关的政策为69条，占政策总量的74%。土地政策数量总趋势呈递增态势，并从1980年对城市建设用地的
4、单一控制逐步过渡到对农村集体用地、其他非建设用地等土地的共同作用对城市土地进行相关调控。土地作为资本要素，渐渐在城市开发和经济发展中起到举足轻重的作用。表 1根据土地政策的管理内容分类，可分为土地规划政策、土地利用计划政策、土地用途政策、土地供应政策、耕地保护政策、土地税收政策、土地权属政策、地政地籍政策及土地执法监察政策等。早期政策主要以土地税收政策和土地供应政策为主体，后期随着土地市场的成熟，土地政策的管理内容逐渐多样化，用途管制、最低价格管制及耕地保护政策等规范土地市场、促进土地合理开发的政策逐渐开始发挥更大的作用。表二根据以上对土地政策的管理对象和管理内容的分析，大致可以将我国土地政策
5、转型期分为以下几个时期：1）1980-1990年：向土地有偿使用的探索转型时期从1980年起，我国开始实施土地从无偿划拨向有偿使用的转型。在此期间，政府出台的政策主要以土地供应政策及土地税收政策为主体，为土地供应从划拨方式向招拍挂方式转型提供最基本的政策保障。最初土地使用税以场地费的形式向外商实行征收（国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定（1980），到1988年，政府正式出台中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，并在此之后颁布相关的补充条例规定，通过使用税方式对土地市场有偿化进行了探索。2）1990-1999年：土地市场基本形成时期1990年，国务院签署了中华人民共和国城镇国有土地使用权
6、出让和转让暂行条例，第一次实质推动和补充了国有土地的出让方法，真正推动了土地使用权和所有权的分离，同时规定了出让、出租、抵押等相关权利，标志着我国的土地市场的真正形成。在这个期间，土地相关政策的管理手法开始多样化，土地供应政策和土地价格政策成为该时期的政策主体。主要内容包括以下几个方面：A. 进一步明确了土地的相关权属，并对使用权的出租、出让和抵押进行相关规定。B. 开展土地登记制度，明确相关土地的权属问题。C. 全国范围内开展土地估价工作，基本形成土地市场基准价格。D. 限制划拨土地出让方式，规定划拨土地的最低出让价格E. 形成土地收益金的基本分配方式。3）1999年-2004年：土地市场调
7、整时期1999年中华人民共和国土地管理法正式颁布，该条例中，明确了土地相关权属，强化土地利用规划的编制，加强耕地保护并开始实行用途管制制度。该时期，土地市场进入蓬勃发展时期，城市建设不断加速、城市人口上升、对城市用地需求形成巨大拉动。该时期土地政策开始向土地市场的合理化和规范化方向转型。该时期土地政策不再一味的关注于土地本身，而是从更为宏观的角度来对整个土地结构的合理性进行统筹安排。加强土地相关规划的作用，增加对闲置土地的整理和开发，并将保护耕地及其他国土资源提升到一个新的高度。该时期的土地政策主要包括以下几个方面：A.加强土地年度使用计划和土地利用规划的相关作用，引导土地利用的合理化、经济化
8、发展。B.加强项目的预审制度，控制建设总量和相关建设，实行分级预审。C.对闲置土地的处理方法及土地的开发整理的相关规定D.对基本农田、农村宅基地、村镇建设规模的相关规定，并明确将土地出让金的15%用于农业的开发，加强对农业用地的保护。4）2005-2010年：土地市场宏观调控时期2004年，国土资源部颁布关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知 ，规定2004年8月31日以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。该政策意味着按照资源市场配置的基本原则，逐渐缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，基本取消土地供应双轨制。在这一时期，土地用途政策比例大幅度上升，土地用途的管制
9、相应加强，土地作为资本要素，参与到国家的宏观调控之中，同时加强了土地利用计划及相关违法事件的处理。A土地的相关审查审批制度及用途管制制度，包括住宅项目、重点建设项目、用地规模、农用地转用、宅基地、禁用地、限用地的相关审查审批制度。B对于土地出让方式的规定及相关用地最低土地出让金的相关规定C 强化土地利用年度计划的作用第一次土地拍卖1987年 12月 1日下午 4时，深圳会堂。轰动全国的第一宗土地拍卖正式开始，拍卖的宗地编号为 H4094,位于罗湖布心路，深圳水库附近，用地面积近 8588平方米，使用年期 50年。在拍卖前 3天，共有 44家企业领取了正式号牌参与竞投，其中外资企业 9家。地块的
10、拍卖底价为 200万元，竞价幅度为 5万元，在拍卖师叫价后，场上竞投激烈，每当拍卖师喊出一口价时，总有几十个竞争者举牌应价。当叫价升到520万元时，深圳经济特区房地产公司经理骆锦星站起身来高高地举起了手中的 11号牌，525 万元！主持人一槌敲下，拍卖成交。顿时，闪光灯频频闪起，历史性的镜头此刻定格。1988年 4月 12日，七届全国人大第一次会议通过修改宪法草案，将原宪法中禁止土地“出租”两字删去，明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这“石破天惊”的一槌，拉开了改革开放以来中国土地使用制度改革的帷幕。次年 4月，宪法增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的条文。随后，土地管理
11、法也作了相应的修改。从 1987年深圳敲响中国土地拍卖第一槌开始，中国的住房制度发生了巨大变革，“福利分房”逐渐推出市场，取而代之的“商品房”成为中国一道公众广为关注的风景线，每一座城市快速崛起一批又一批靓丽的商品房，中国人居水平阔步向前。中国地产业作为方兴未艾的朝阳产业，演绎过太多的风云故事，也成就了诸多在全国极具影响力的品牌地产商。1980 年代末 上海建国以后第一次土地拍卖提要：1988 年 3月，上海政府宣布了建国以后上海第一次土地拍卖，九块市中心的土地将进行拆迁，用于兴建面向境外人士的高档公寓和购物中心，从中获取的大量资金用于建造提供给一般居民的普通住宅。1980年代末，生活在上海这
12、座中国最发达城市居民的优越感至少缺少一个方面的支撑住房。事实上，以连片棚户和狭窄弄堂为特色的上海将中国城市当时困窘的住房条件体现得淋漓尽致：在政府机关上班的小庞全家蜷缩在只有两个房间的公寓里，她两个成年的弟弟不得不和父母挤一间卧室。图片上海政府官员承认，市民人均居住面积不足 5平方米，很多人更低至两平方米，100 万人住房困难。外部观察者认为这个城市混合了旧中国的基础设施和超现代化的发展雄心。当地官员认为不能让落后的住房条件拖累上海迈入 21世纪的步伐。按部就班的做法已经被排除出解决方案，根据计算，如果保持目前的住宅建造速度，即使每年建成 400万平方米住宅，情况也不会有所改善，唯一可做的就是
13、改革相关制度。全新的做法包括土地拍卖和提高公房租金，1988 年 3月，上海政府宣布了建国以后上海第一次土地拍卖，九块市中心的土地将进行拆迁，用于兴建面向境外人士的高档公寓和购物中心，从中获取的大量资金用于建造提供给一般居民的普通住宅。图片和更多人息息相关的则是租金调整，从每月每平方米 0.1元提高到 1.28元，上涨了 12倍，以鼓励更多人买下所居住的公有住房。政策制定者希望由此激活住宅市场，不过为了不增加居民生活负担，发放相当于工资 23%的住房补贴，但只能用于支付房屋租金和购买住房。相当多的人对新方案持沉默态度，除了上海之外，只有深圳特区在不久前进行过同类改革，一些观点认为此举和社会主义
14、的原则不尽一致，但上海政府一位官员强调：“除改革外，别无他途。”后续：现在看来，1980 年代末上海住房改革的尝试还只是一次小小的试水，随着 1990年代初浦东开发和之后住房体制改革在全国范围内的展开，上海在改变每个人住房消费形式的同时也改变了自身形象，在老上海的记忆中频频出现的棚户区和老弄堂渐渐被锁进历史，代之以的是摩天高楼和高架桥标志的现代国际都市的形象，而对居住在这里的 1000多万市民而言，在享受城市便利的同时也不得不接受相应的代价天价的商品房以及所谓按揭贷款的“中产阶级生活方式”。四、几点讨论1 改革开放 24年来，土地政策较之改革开放以前的 28年发生了巨大的、惊人的变化，取得了令
15、世人瞩目的成效。一是土地政策的制定越来越缜密，土地政策的执行和监督体系越来越健全。二是土地政策的数量越来越多。三是土地政策的质量越来越高。四是土地政策的内容越来越全面。五是土地政策的体系越来越完善。这些成效对改革和完善土地所有权制度及土地管理制度，提高土地的产出率，增加土地税收发挥了重要作用。2 从总体上看，24 年来土地政策的特点集中体现在三个方面：一是富有创新性。如家庭联产承包政策就是一个创新的政策。二是富于探索性。如土地有偿使用政策就是一个探索性的政策。三是善于和敢于借鉴。如土地使用权的出让和转让就是一个借鉴性的政策。3 就当前来看，土地政策主要存在四个问题：一是宏观的土地政策较多而微观
16、的较少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地产权政策过于原则性，缺乏操作性。四是集体土地流转政策不完整。中国土地制度发展的未来趋势1.国家加强对土地的宏观管理和调控2.各地实施土地储备制度3.积极推进国有土地租赁制度4.进一步健全土地市场体系研究发现，我国的土地政策具有一定的稳定和连续性，通过“形成市场”“培育市场”“调控市场”等几个阶段，基本完成了我国土地由无偿出让向有偿出让的转型阶段，使我国城市空间在短短的数十年中呈指数倍的增长。目前我国正处于快速城镇化阶段，城市空间正处在成形的关键时期。土地政策的引导对是否能合理利用有限的土地资源，具有重大的意义。因此在未来的土地政策制定中，应具体做到如下几点：1）持续加强对集约利用土地的政策引导，从单一的建议性的政策，向强制性政策过渡，逐渐加强土地政策的法律约束力。2）从多角度对城市空间和土地利用进行引导，采取多样化的手段方式，注重政策本身之间的关联性。综合运用土地规划政策、土地用途政策、土地供应政策、耕地保护政策、土地执法监察政策等对城市的空间进行综合性引导。3）土地政策作为引导性政策，要具有一定的前瞻性。考虑到土地政策的作用效应具有一定的滞后性，土地政策，尤其是地方的政策应配合国际经济环境、城市定位、城市土地及人口容量等各方面外部因素一起作用，引导城市空间向合理化方向发展。
