1、基于动态维护的城市总体规划实施评估方法和机制研究以武汉市为例2014-03-04 来源：ghy 【摘要】城市总体规划实施评价的必要性已经形成了规划界共识，但目前各地尚未建立起一套面向地方规划管理需要的、行之有效、规范化的总体规划实施评估机制和动态维护机制。目前，我国大部分的规划实施评估研究集中于对实施评估内容、评估方法的研究，缺乏评估之后的结论如何反馈至总体规划实施管理之中。武汉城市总体规划实施评估突出编制、审批、反馈环节的评估工作框架搭建，探索了从时间维度、空间维度建立总体规划动态维护的“双平台”，提出了三类评估、三级对应维护的总规动态维护机制，提高了规划实施评价的可操作性，具有借鉴意义。【
2、关键词】城市总体规划 实施评估 动态维护1. 引言城市总体规划的批后评估、动态维护是整个规划运作过程的重要环节，是总体规划批后管理的核心内容之一，但长期以来未得到足够重视。实际上，我国提出总体规划实施评估的时间较早，1984 年国务院颁布的 城市规划条例第二十条规定“城市人民政府应当定期检查城市总体规划的实施情况，每五年向该城市人民代表大会或其常务委员会和批准机关作出报告”，可作为城市总体规划实施评估的早期法律规定，但由于当时较长一段时间对总体规划的批后实施管理认识不够深入，该条规定并未得到较好地执行，在学术界也未得到共同认识。随着城市规划行业的快速发展，2000 年之后对城市总体规划实施评估
3、又逐步受到重视。2008 年实施的 城乡规划法 从法律层面规定了总体规划实施评估的必要性和重要性，第四十六条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况”；第四十七条规定：“经评估确需修改规划的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划和镇总体规划”。此后，国家颁布了城市总体规划实施评估办法（试行）指导评估工作，并规定“原则上应当每 2 年进行一
4、次”，这一工作才得以在全国广泛开展。2我国城市总体规划实施评估的理论基础与实践趋势城市规划实施评估是一项相当复杂的工作，在我国规划领域起步较晚，对其概念、内涵、研究范围目前尚未能形成比较完善的、得到普遍认可的理论基础。在概念名称上，也有学者称之为“规划实施评价”。孙施文更倾向于“城市规划实施评价”这个词组，认为“城市规划实施评价是期望通过对之前一段时间的规划实施情况及其结果进行评价，以助于了解规划实施的实际状况及其效用，为规划成果的制定以及规划实施的机制和制度的改进提供基础”，并将规划实施评价区分为“法定规划实施情况评价”、“城市规划作用评价”、“城市规划实施绩效评价” 1。关于城市总体规划实
5、施评估的对象和内容，施源、周丽亚等人以深圳市近期建设规划2003-2005评估为例，提出了规划制订程序的评估、规划主要内容的评估、规划实施过程的评估和规划实施结果的评估四个方面的评估框架 2，这是一个从规划编制到规划实施的全过程评估框架体系。桑劲、殷悦等人在总结伦敦、香港、纽约等城市战略型规划评估的基础上，将城市规划评价分为“规划前评估”、“规划实施监测”、“规划实施后评价（规划回顾或规划检讨）”三种评价类型 3。吕晓蓓等人则认为，城市规划实施评价有别于对城市规划成果本身或对规划方案的评价，而是“在城市规划实施过程中，对城市规划实施效果以及规划实施环境的趋势和变化进行持续的监测，并在固定的实施
6、阶段利用事先约定的评价指标对规划实施监测的结果进行评价，以衡量规划实施的效果。” 4城市总体规划实施评估办法（试行）对城市总体规划实施评估工作明确为“将依法批准的城市总体规划与现状情况进行对照，采取定性和定量相结合的方法，全面总结现行城市总体规划各项内容的执行情况，客观评估规划实施的效果。”这界定了城市总体规划实施评估对象是经批准的法定规划，评估内容是城市总体规划内容的执行情况及其实施的效果，评估阶段是针对规划批后实施而开展。关于规划实施评估的目的，国内学者的观点比较一致。孙施文、周宇等人认为，通过实施评价可以全面地考量规划实施的结果和过程，有效地检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，并在此
7、基础上形成相关信息的反馈，从而对规划的内容和政策设计及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议，使城市规划的运作进入良性的循环过程 5。林立伟等人认为，通过建立城市规划实施评估制度，可以推动城市规划运作体系进入“编制审批实施评估整改提高”的循环轨道 6。从各地总体规划实施评估实践趋势来看，大体上有两类倾向：一类是以总体规划的修编或修改为目的，如杭州（2010）、长沙（2011 ）等，这类评估不仅要全面评估总体规划实施效果，而且要对总体规划拟修改强制性内容进行专题论证，对总体规划修改的必要性进行论证并提出修改建议；另一类是以加快总体规划实施为目的的年度常态性评估，如北京（2010）、武汉（ 201
8、0）等，这类评估重点分析规划实施的成效和存在的问题，以总体规划目标为导向，提出下一步实施策略和建议。后者即为城市总体规划批后以动态维护为目的的规划实施评估。笔者认为，随着城市总体规划严肃性和权威性的逐步加强，未来总体规划的修编或修改的频率将逐步减少，各地将会转向以动态维护为目的的总体规划实施评估为主。3. 基于动态维护的城市总体规划实施评估方法3.1 总体规划动态维护的内涵城市规划业界对总体规划的动态维护讨论较少，许多研究都集中于总体规划的下位规划如控制性详细规划的动态维护。实际上，城市总体规划的实施管理不仅仅是简单地执行总体规划，还需要根据各种影响因素的发展变化，去解决不断产生和演化的各种矛
9、盾和问题，不断调整实施措施，这也是一种动态维护的过程。马丘比丘宪章（1977）中明确指出：“区域与城市规划是个动态过程，不仅包括规划的制定，而且也要包括规划的实施。这一过程应当能适应城市这个有机体的物质和文化的不断变化。” 这也说明了总体规划动态维护的必要性。鉴于城市总体规划的权威性和严肃性，城市总体规划的动态维护不应是对总体规划内容的修改和调整，而是通过下位规划、相关专项规划和规划实施时序、实施步骤、实施措施的调整，达到调校城市总体规划实施目标、加快实施的目的。3.2 动态评估的内容和方法从专家对城市总体规划实施评估的内容和方法探讨，以及各地城市总体规划实施评估实践来看，动态评估的在编制内容
10、和编制方法上突出了以下四个方面特点：（1）强调评估框架的系统性和总体规划内容评估的全面性上海市城市总体规划（1999-2020）实施评估分析了总体规划实施环境、影响城市发展的重大事件、完成的重要规划工作，并构建了用地、人口、产业、交通、市政、环境、郊区的 7 项覆盖城市总体规划主要内容的专题评估，突出了总体规划内容评估的全面性 7。北京城市总体规划实施评估除了开展经济、人口、空间等 15 个专题研究外，还突出了公众参与和人大监督机制等的评估内容。李王鸣等基于提高规划实施评价的有效性与可操作性，认为规划实施评价应围绕规划目标实施、空间发展与落实、公众参与、规划措施落实与保障四个领域全面展开 8。
11、（2）评估指标体系的构建在浙江余姚市城市总体规划实施评价中，李王鸣等构建了规划目标实施情况、空间组织与布局情况、公众对规划的满意程度等的三个评价领域、6 类评价指标和 21 评价因子的实施评价指标体系，并进行指标的权重分析 9。杭州城市总体规划实施评估构建了经济、社会人文、资源、环境等四个大类 24 个小类的评估指标体系。浙江兰溪市总体规划实施评估中，构建了经济集约指标、社会和谐指标、环境友好指标、功能优化指标和城乡统筹指标等五大类 35 项阶段性目标的评估指标体系，并分为约束性、引导性两种指标类型进行分类评估。（3）利用 GIS 手段建立总体规划基础信息平台上海在总体规划实施评估过程中，建立
12、了人口数据库、影像数据库、现状用地数据库、规划用地数据库和建筑量数据库，并经历了数据信息收集、入库、校核、整理、分析等多个环节，为整体评估工作的顺利推进奠定了坚实、科学的基础。北京在评估过程中，建立了较为完整的经济、就业、人口、土地、房屋、行政审批等六类空间数据，并运用 GIS 技术建立各要素之间的空间关系，分析人口、土地、交通、产业、环保、财政、投资等相关政策对规划实施的影响。广州城市总体规划实施年度评价则运用 GIS 空间叠加技术进行了用地规划吻合度评价和建设用地总量吻合度评价 10。（4）突出评估工作的公众参与和实施满意度调查杭州城市总体规划实施评估过程中，委托城调队对 5000 户居民
13、就规划获知度、实施规划满意度进行了问卷抽样调查。北京在评估过程中，采用了现场问卷调查、网络调查、历年信访统计和公众信箱等多种公众参与形式的分析。吴琳、徐亚军等在开展浙江省兰溪市总体规划实施评估过程中，采用问卷调查的方式重点了解市民对总规实施后的居住状况、交通出行状况、公共设施状况、绿化环境状况的评价以及满意程度 11。3.3 动态评估的薄弱环节（1）评估内容过于齐全，缺乏针对性城市总体规划本身的编制内容庞杂、保罗万象，总体规划的实施动力、实施环境和影响因素涉及到城市经济社会体系的方方面面，更是复杂多变、难以测度，导致评估的内容事无巨细，重点不突出，缺乏针对性。尽管城市总体规划实施评估办法（试行
14、）规定了七个方面的具体评估内容，但对两年一度的年度评估来说仍然是过于全面，不是每隔两年这七个方面都会有明显成效。（2）注重实施结果评判，忽视对规划实施过程的关注城市总体规划是一项中长期的战略性规划，部分规划内容、目标比设定的规划期限更长。而规划实施评估通常是对近中期实施结果的评估，如部分规划评估简单地对比实施结果与规划目标，仅仅关注规划用地实施了多少、经济目标实现了多少等，而忽视了城市总体规划实施的动态过程，不仅难以反映规划实施的实际绩效，而且无法回答规划实施偏差产生的根本原因，对下一步规划实施调校和修编调整就失去了参考借鉴作用。（3）评估机制不健全，评估结论缺乏有效的反馈、维护渠道规划实施评
15、估是规划管理的重要环节，这已经形成了规划界共识，但目前各地尚未建立起一套面向地方规划管理需要的、行之有效、规范化的总体规划实施评估和反馈、维护机制。加之，总体规划实施评估的难度大、工作量大，也无法成为一项常态化、制度化的规划行为。同时，评估工作缺乏人大政协和公众监督，往往成为规划管理部门行为，难以获得各相关部门的支持。评估的结果缺乏有效的渠道反馈到下一步规划实施的调校过程中，使规划评估的作用大打折扣。4面向动态维护的城市总体规划实施评估方法：以武汉市为例武汉市新一轮城市总体规划编制于 2006 年编制完成并上报，2010 年获国务院批复。在这一段时间内，城市规划建设和管理均以新的城市总体规划为
16、依据，并且基本完成了分区规划、控制性详细规划等下位规划的编制，各专项规划也以此为指导全面展开。至 2010年正式获批时实际上已经实施了近 4 年，为了全面跟踪掌握规划实施情况，基于总体规划动态维护的目的，武汉市于 2010 年开展了城市总体规划实施评估工作。4.1 突出评估的针对性：明确总规实施的主体单位和责任从武汉上轮城市总体规划实施的经验来看，还存在相关部门对总体规划的严肃性、权威性认识不够、实施责任不明晰、实施积极性不够以及规划实施的体制机制不完善等原因，导致总体规划实施进度缓慢甚至随意调整规划。因此，本次规划实施评估主要面向两个方面的规划实施主体：一是面向规划管理部门。通过对分区规划、
17、控制性详细规划等下位规划和横向各专项规划的编制情况进行梳理、分析，评估总体规划的内容在规划体系中是否做到了层层落实，提出总体规划的哪些内容需要规划管理部门从规划编制计划的源头上进行强化，哪些已编完的规划不符合总体规划需要进行修正，建立规划管理部门自身的整改机制。二是面向各相关部门、各区和规划建设主体单位。通过对现状建设情况的对照检查，进一步明确总体规划实施的主体单位和责任，对规划实施进度缓慢或实施有偏差、责任不明确的单位，提出整改建议和措施。4.2 评估工作框架：强化编制、审批、反馈环节的同步推进与北京、上海等围绕城市总体规划内容开展专题评估所不同的是，武汉城市总体规划实施评估的工作框架更强调
18、规划管理和规划反馈环节的评估，分为“城乡规划编制评估”、“两证一书规划管理评估”、“经济社会和空间发展评估 ”、“土地利用规划实施评估”、“交通规划实施评估”、“市政基础设施规划实施评估”和勘测信息平台建设，同步开展“总体规划实施评估方法和体制机制研究”，根据评估结论，滚动制定“年度规划实施行动计划”，形成规划编制、审批管理、实施效果、规划反馈、评估机制建设和信息平台建设“六位一体”同步推进的工作框架，建立“规划编制实施反馈整改”的动态跟踪维护机制。各专项内容分别以规划白皮书、蓝皮书、年度报告等成果形式向社会发布。（图 1）4.3 实施效果评估方法：建立相对完善的实施评估指标体系参照建设部 2
19、007 年印发的 关于贯彻落实城市总体规划指标体系的指导意见，构建了包括经济、社会人文、资源、环境等 4 大类共 27 项指标，按照科学性、全面性和易收集性的原则对评估指标体系进行选取。同时，围绕规划实施效果和规划实施过程选择直接相关的影响要素，选取规划目标实施、空间发展布局、重要功能区建设、规划实施机制等四个方面 46 个要素进行评估。（表 1）对各项指标采取定量计算与定性分析结合，进行实现度、偏差率和吻合度分析。其中：实现度=现状情况规划指标100%；偏差率为城市现状情况与规划目标的偏离程度；吻合度为对定性描述部分的现状与规划目标对比的综合判断，将定性描述转换为定量测算。在综合评估时，采用
20、指标权重赋值、评分等方法，建立综合评价计算模型分析。4.4 实施环境评估：强化总体规划的适应性评价2006 年新一轮城市总体规划编制完成以来，武汉市的发展形势出现了较大变化。对总体规划实施产生影响的主要有国家批准的武汉城市圈“两型社会”建设、东湖国家自主创新示范区、未来科技新城等重大事件和项目，以及根据现状发展速度产生的实际发展需求等。影响方式主要体现在发展内涵要求和空间要求上，将会分别影响到城市性质、城市规模、发展方向、用地布局、空间结构等五个重要层面。本次总体规划实施评价需要对这些变化了的实施环境进行评价，分析原来制定的总体规划内容是否仍然具有适应性，是否需要进行调整修订或者在下位规划中补
21、充明确。4.5 评估信息化平台: 形成规划信息化和“一张图”系统城市总体规划信息化平台是动态跟踪规划建设进展，确保科学评估的重要手段。武汉城市总体规划信息化可以归纳为四个基础信息平台，即用地、人口、经济和社会四个平台。其中：用地平台包括地形地貌、建设用地现状情况、用地规划审批等相关用地信息，可以通过用地数据的汇总、统计与分析，对城市现状用地结构与空间发展边界进行评估；人口平台是通过对人口的空间分布变化、年龄结构、就业分布等分析，对城市建设布局进行评价和管理，如武汉市的实有房屋、实有人口的“双实”平台；经济平台包括商业、现代服务业、工业等各类工、商业设施的位置、规模的变化，反映当前城市经济结构与
22、空间分布情况；社会平台是指与城市规划相关的各类社会相关信息，为规划实施评估提供支撑。“一张图”系统是指规划编制体系和编制成果应汇交，是从空间上对法定规划和专项规划进行统筹协调。因此，现状信息和规划信息对比分析，构成总体规划评估的信息化平台。规划评估核心就是对基础信息平台和规划“一张图”的对比分析，分析城市空间、建设的发展变化。（图 2）通过上述评估框架和技术方法，综合评估结论表明：2006-2009 年的四年间，新一轮武汉城市总体规划在社会各界的监督和大力实施下，得到了积极有效的实施，为促进武汉市经济社会发展起到了积极推动作用，对城市建设发挥了有效指导作用，取得了一定成绩：城市经济社会发展主要
23、指标已提前一年实现了 2010 年的规划目标，城市综合经济实力与2005 年相比有了大幅提升；现状城市空间发展总体上符合城市总体规划确定的城市空间布局形态；城市基本生态框架得到一定控制。但在实施中存在的以下问题，需要进行整改：一是近期建设框架整体推进缓慢，市级力量推动建设不够；二是城市主要集中建设区，如王家墩商务区、四新中心区等现代服务业中心区建设力度不够，市级建设力量分散，建议确定 1-2 个集中区进行建设；三是城市基本生态框架控制压力较大，中环线生态环需要及时启动控制，六大生态绿楔有被挤占的危险，需加强控制力度，公园绿地覆盖率不足（图3）；四是全市规划实施协调机制需要进一步加强，迫切需要形
24、成建设合力，需要建立以近期建设规划和年度行动计划为抓手的规划实施体制机制。4.6 评估结论与规划反馈：建立时间维度、空间维度的维护“双平台”规划评估结论只有顺畅地反馈到下一步的规划实施和管理工作中，评估工作的意义和价值才能得以体现。年度常态性的总体规划实施评估是基于维护和加快总体规划实施为目的的，评估提出的结论需要有效纳入到规划实施管理中，才能保证总体规划目标的顺利实现。因此，需要建立规划反馈、维护平台，对实施出现的偏差进行不断整改、调整和修正，而不是随意修改城市总体规划。（1）反馈至近期建设规划和年度行动计划的规划编制之中，强化总体规划的时间管控，建立总体规划的时间维度上动态维护平台近期建设
25、规划是对总体规划的目标、战略在时间上的阶段分解，对总体规划形成了以五年为期限的滚动维护平台。而年度行动计划是对近期建设规划的年度分解，在总体规划实施维护上更具有时间灵活性。因此，武汉城市总体规划实施评价的结论在时间维度上形成了多条反馈途径：一是对中长期的实施步骤安排的调整反馈到近期建设规划中，通过滚动编制近期建设规划进行维护；二是对短期的规划实施调整反馈到年度行动计划和年度规划编制计划中，通过每年编制“规划白皮书”的形式对全市发布，同时对评估提出的城乡规划建设实施内容及时纳入到政府年度工作报告中。这样，从时间维度上对总体规划的阶段目标和方向进行调控，突出规划“编制实施”一体化，形成实施型规划体
26、系。（2）反馈至控制性详细规划中，强化总体规划的空间管控，构建总体规划的空间维度上动态维护平台控制性详细规划突出对总体规划空间上的控制落实，是具体规划建设管理的依据，有利于空间维度上对总体规划进行动态维护。控规维护上，武汉市制定了由设计部门和市规划局管理处室共五个部门组成的控规调整“五联单”制度，对评估提出需要修正的规划内容按程序进行调整，并及时纳入规划“一张图”管理，保障控规维护的合理性和合法性、及时性。因此，总体规划维护由近期建设规划和年度行动计划、控制性详细规划组成了从时间维度、空间维度的维护“双平台”。5. 结语城市总体规划实施评估的目的是为了加强对规划实施的动态监控，关键是建立城市总
27、体规划动态监测系统、信息反馈系统，确保总体规划的动态实施过程和结果都具有科学性。鉴于当前总体规划实施评估内容的繁杂性、难以操作等弊端，一方面建议对我国城市总体规划的编制进行改革，按照法定性内容、政策性内容、引导性内容划分城市总体规划的内容，分类编制、分层审批，这有助于提高城市总体规划的可实施性，规划实施评估也将更能有的放矢 12。另一方面，建议对总体规划实施评估按评估目的、评估年限进行分类，明确不同类型评估工作的重点。初步建议将动态评估可分为三种类型，即每年度常态性评估、五年中期评估和修改调整的全面评估，并形成三级对应维护机制。其中：总体规划的年度动态评估与年度行动计划的制定结合，对城市发展变
28、化、规划编制体系完善、规划审批管理、年度建设情况进行总结分析，为下一年度规划编制计划、规划建设计划、投资计划和土地储备供应计划等提供依据；五年中期评估与近期建设规划结合，结合政府任期城市建设任务，调控近期建设重点，保障总体规划的近远期一致性；全面评估主要针对影响总体规划时效性的重大事项进行评估论证，适时启动修改总体规划修改程序。参考文献1孙施文.关于城市规划实施评价及其研究N.理想空间.No54 城市规划评价：4-7.2施源，周丽亚.对规划评估的理念、方法与框架的初步探讨以深圳近期建设规划实践为例J. 城市规划，2008（6）：39-43.3桑劲，殷悦，袁也等.世界大都市新一轮战略型规划评价伦
29、敦、香港、纽约、东京、迈阿密、新加坡的实践J.理想空间，No54 城市规划评价：14-22.4吕晓蓓，伍炜.城市规划实施评价机制初探J.城市规划，2006（11）：41-45.5孙施文，周宇.城市规划实施评价的理论与方法J.城市规划会刊，2003（2 ）：15-20.6林立伟，沈山，江国逊.中国城市规划实施评估研究进展J.规划师，2010（3 ）：14-18.7上海市城市规划设计研究院编制.上海市城市总体规划（1999-2020）实施评估.2008.8李王鸣，沈颖溢.关于提高城乡规划实施评价有效性与可操作性的探讨J.规划师，2010（3）：19-24.9李王鸣等著.城市总体规划实施评价研究N.浙江大学出版社.2007.10吕萌丽，吴志勇.城市总体规划实施年度评价探析J.规划师，2010（11）：61-65. 11吴琳，徐亚军.浙江省兰溪市域总体规划实施评估N. 理想空间.No54 城市规划评价：43-49.12马武定，文超祥.我国城市总体规划的改革探讨J.城市规划，2006（10）：9-13.作者简介：何灵聪，男，武汉市规划研究院总体规划所主任工程师，注册规划师
