1、1内 容 摘 要 ： 近 年 来 ， 随 着 我 国 经 济 的 高 速 发 展 ， 人 们 生 活 水 平 不 断 提 高 ，食 品 安 全 问 题 日 趋 成 为 人 们 的 焦 点 ， 并 发 展 成 为 一 个 世 界 性 的 问 题 。 食品 安 全 涉 及 多 部 门 、 多 层 面 、 多 环 节 ， 是 一 个 复 杂 的 系 统 工 程 。 我 国 目前 的 食 品 安 全 法 律 体 系 有 些 方 面 已 经 不 能 适 应 当 今 食 品 安 全 形 势 的 发 展需 要 ， 作 为 食 品 安 全 法 律 体 系 的 核 心 ， 食 品 卫 生 法 对 体 系 内 其
2、 他法 律 规 范 、 规 范 性 文 件 的 指 导 作 用 也 有 所 降 低 ， 因 此 加 强 和 完 善 我 国 食品 安 全 法 律 体 系 ， 显 得 尤 为 重 要 和 迫 切 。 2008 年 4 月 20 日 全 国 人 大常 委 会 办 公 厅 向 社 会 全 文 公 布 食 品 安 全 法 草 案 并 广 泛 征 求 意 见 。本 文 在 对 我 国 食 品 安 全 问 题 的 现 状 和 食 品 安 全 法 律 体 系 进 行 分 析 的 基 础上 ， 阐 述 了 食 品 安 全 问 题 的 成 因 及 根 由 ， 提 出 我 国 在 食 品 安 全 方 面 存 在的
3、 不 足 之 处 ， 并 对 我 国 食 品 安 全 法 律 体 系 的 制 度 和 内 容 提 出 了 一 些 具 体的 立 法 建 议 。关 键 词 ： 食 品 安 全 监 管 食 品 安 全 法 律 体 系 食 品 安 全 法2目 录一、我国食品安全问题的现状及现行食品安全法律体系的内容 5（一）我国食品安全问题的现状 51、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧 52、制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况屡屡发生 53、病原微生物控制不当 64、生物技术产品的出现 6（二）我国食品安全现行法律体系内容 6二、我国食品安全问题的成因 7（一）法律体系缺少系统性和完整性 7(二)法
4、律结构层次不清 7（三）有关法律专业性不强，条款较笼统，多年不修订，操作性不强 8（四）法律中的罚则较轻，威慑力不够 8三、发展和完善我国食品安全法律体系的建议 9（一）完善我国食品安全立法必须重新构建法律体系 9（二）关于食品安全法草案的意见 .101、制度更科学 .102、处罚更严厉 .103、责任更明晰 .10（三）完善食品安全法的建议 .111、高标准建立制度 .112、遏制权力不作为 .113、诉求渠道待拓宽 .114、处罚力度要强化 .11参考文献 .123我 国 食 品 安 全 问 题 与 法 律 体 系 的 完 善从 1996 年 英 国 爆 发 的 疯 牛 病 到 1997
5、年 香 港 禽 流 感 以 及 2001 年欧 洲 爆 发 口 蹄 疫 以 及 苏 丹 红 等 事 件 ， 食 品 安 全 已 成 为 目 前 公 共 健 康 面临 的 最 主 要 问 题 之 一 。 重 视 食 品 安 全 已 经 成 为 衡 量 人 民 生 活 质 量 、 社 会管 理 水 平 和 国 家 法 制 建 设 的 一 个 重 要 方 面 。 我 们 在 看 到 世 界 性 的 食 品 安全 存 在 问 题 的 同 时 ， 应 清 楚 的 意 识 到 我 国 食 品 安 全 的 法 律 体 系 上 存 在 诸多 弊 端 和 不 足 ， 也 应 引 起 各 级 有 关 政 府 部
6、门 的 高 度 重 视 。从 国 内 的 食 品 安 全 立 法 和 行 政 监 管 的 发 展 动 态 上 看 ， 我 国 食 品 安 全 工作 已 迈 入 了 综 合 监 管 与 具 体 监 管 相 结 合 的 新 阶 段 ， 这 表 明 了 我 国 政 府 与时 俱 进 、 切 实 抓 好 食 品 安 全 工 作 的 决 心 。 我 国 目 前 的 食 品 安 全 监 管 较 发达 国 家 而 言 ， 起 步 较 缓 、 问 题 较 多 ， 造 成 我 国 食 品 安 全 问 题 屡 禁 不 绝 的重 要 原 因 还 是 在 于 我 国 食 品 安 全 保 障 体 系 不 够 完 善 。
7、 笔 者 认 为 ， 在 今 后较 长 的 一 段 时 间 里 ， 我 国 应 当 把 在 整 体 上 完 善 我 国 食 品 安 全 的 保 障 体 系作 为 食 品 安 全 工 作 重 点 和 战 略 目 标 来 实 现 。一、我国食品安全问题的现状及现行食品安全法律体系的内容全国人大常委会办公厅于 2008 年 4 月 20 日向社会全文公布食品安全法草案。新法的着力点在于，首先是强化预防，对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节，以及和食品生产经营过程相关的事项都建规立制；其次是强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任，特别是对违法行为加大处罚力度。而建立畅通、便利的
8、消费者权益救济渠道，特别是确立惩罚性赔偿制度；草案还规定，国家建立食品召回制度，但在监管体制上还没有人们期待的突破之处。（一）我国食品安全问题的现状依 据 全 国 消 费 者 协 会 投 诉 热 点 分 析 ， 2007 年 全 国 消 协 系 统 共 受 理食 品 方 面 投 诉 76435 件 ， 其 中 涉 及 食 品 安 全 的 有 2364 件 ， 比 2006年 增 长 28.9%。 主 要 问 题 表 现 在 ：1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧尽 管 我 国 已 经 于 2006 年 11 月 1 日 起 正 式 实 施 ， 但 目 前 农 产 品 仍旧 存 在 着 诸 多
9、 问 题 ， 具 体 表 现 在 ： （ 1） 化 肥 、 农 药 等 对 人 体 有 害 物 质残 留 于 农 产 品 中 。 （ 2） 抗 生 素 、 激 素 和 其 他 有 害 物 质 残 留 于 禽 、 畜 、水 产 品 体 内 。 在 一 些 地 方 在 种 植 中 滥 用 激 素 类 农 药 以 保 收 成 ， 在 养 殖 中乱 用 激 素 和 其 他 药 物 以 增 加 产 量 却 使 农 畜 产 品 却 受 到 污 染 。 （ 3） 重金 属 污 染 ， 即 在 农 禽 产 品 中 含 有 超 标 超 量 的 对 人 体 健 康 有 严 重 危 害 的 重金 属 物 质 。42
10、、制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况屡屡发生（ 1） 加 工 食 品 使 用 劣 质 原 料 给 食 品 安 全 造 成 极 大 隐 患 。 如 ： 用 病 死畜 禽 加 工 熟 肉 制 品 ； 用 “地 沟 油 ”加 工 油 炸 食 品 等 。 （ 2） 超 量 使 用食 品 添 加 剂 。 国 家 有 关 部 门 认 定 了 可 供 食 品 加 工 用 的 添 加 剂 品 种 及 其 用量 和 在 产 品 中 的 残 留 限 量 ， 超 量 使 用 可 能 对 人 体 造 成 危 害 。 经 质 量 技 术监 督 部 门 检 测 ， 曾 有 在 面 粉 中 超 限 量 添 加
11、 增 白 剂 “过 氧 化 苯 甲 酰 ”；在 腌 菜 中 超 标 量 多 倍 使 用 苯 甲 酸 ； 在 饮 料 中 成 倍 超 标 使 用 的 化 学 合 成 甜味 剂 等 等 。 （ 3） 滥 用 非 食 品 加 工 用 化 学 添 加 物 在 食 品 加 工 制 造 过 程 中 ，非 法 使 用 和 添 加 超 出 食 品 法 规 允 许 适 用 范 围 的 化 学 物 质 （ 其 中 绝 大 部 分对 人 体 身 体 有 害 ） 。 例 如 ： 为 使 馒 头 、 包 子 增 白 使 用 二 氧 化 硫 ； 为 使 大米 、 饼 干 增 亮 用 矿 物 油 ； 用 甲 醛 浸 泡 海
12、 产 品 使 之 增 韧 、 增 亮 ， 延 长 保 存期 ； 为 改 善 米 粉 、 腐 竹 口 感 使 用 “吊 白 块 ”（ 一 种 化 工 原 料 ， 学 名 甲醛 次 硫 酸 氢 钠 ） 等 等 。3、病原微生物控制不当食 品 的 原 料 和 加 工 程 度 决 定 了 它 具 备 一 定 的 微 生 物 生 长 条 件 ， 食 品 加工 制 造 过 程 和 包 装 储 运 过 程 中 稍 有 不 慎 就 会 发 生 微 生 物 的 大 量 繁 殖 。 如一 些 奶 制 品 生 产 加 工 及 包 装 条 件 简 陋 ， 屡 屡 造 成 食 品 变 质 ； 又 如 我 国 发生 的
13、集 体 食 物 中 毒 有 很 大 部 分 是 由 微 生 物 引 起 。 在 我 国 ， 易 造 成 食 物 中毒 的 病 原 微 生 物 主 要 有 ： 致 病 性 大 肠 杆 菌 、 金 黄 色 葡 萄 球 菌 、 沙 门 氏 菌等 。 病 原 微 生 物 引 起 的 食 物 中 毒 事 件 每 年 都 有 发 生 ， 尤 其 在 气 温 较 高 的夏 、 秋 季 更 容 易 发 生 。4、生物技术产品的出现转 基 因 食 品 的 潜 在 危 险 ， 同 样 带 来 了 安 全 性 问 题 。 如 今 ， 转 基 因 食 品早 已 摆 上 了 人 们 的 餐 桌 ， 比 如 人 们 大
14、量 食 用 的 番 茄 、 甜 椒 ， 大 豆 粉 、 大豆 油 等 大 豆 制 品 。 尽 管 目 前 还 没 有 足 够 证 据 证 明 转 基 因 食 品 对 人 类 有 害 ，但 有 关 转 基 因 食 品 安 全 性 问 题 已 引 起 人 们 的 密 切 关 注 。 目 前 人 们 所 担 忧的 是 转 基 因 食 品 对 人 体 健 康 的 危 害 ， 转 基 因 产 品 是 否 对 人 体 无 毒 、 无 副作 用 ， 转 基 因 产 品 与 非 转 基 因 产 品 是 否 “实 质 等 同 ”无 显 著 差 异 。 从国 内 外 对 转 基 因 生 物 的 研 究 来 看 ，
15、 转 基 因 食 品 具 有 以 下 几 个 方 面 的 潜 在危 险 ： 可 能 损 害 人 类 的 免 疫 系 统 （ 标 记 基 因 ） ； 可 能 产 生 过 敏 综 合 症 ；可 能 对 人 类 有 毒 性 ； 对 环 境 和 生 态 系 统 有 害 ； 对 人 类 和 人 体 存 在 未 知 的危 害 。 食品卫生法仅对 104 种农药在粮食、水果、蔬菜肉等 45 种食品中规定了允许的残留量，总含291 个指标；而国际食品法典则对 176 种农药在 375 种食品中规定了 2439 条农药残留标准。5（二）我国食品安全现行法律体系内容食 品 安 全 法 律 体 系 是 指 有 关
16、食 品 生 产 和 流 通 的 安 全 质 量 标 准 、 安 全 质量 检 测 标 准 及 相 关 法 律 、 法 规 、 规 范 性 文 件 构 成 的 有 机 体 系 ， 食 品安 全 法 律 体 系 规 范 和 保 障 食 品 安 全 体 系 。 纵 观 我 国 食 品 安 全 的 法 律 现状 ， 由 食 品 卫 生 法 为 主 导 ， 等 数 部 单 行 的 有 关 食 品 安 全 的 法 律 以 及行 政 法 规 和 部 门 规 章 规 定 构 成 的 集 合 法 群 形 态 ， 构 成 我 国 食 品 安 全 法律 体 系 的 框 架 。法 律 包 括 ： 中 华 人 民 共
17、和 国 产 品 质 量 法 、 中 华 人 民 共 和 国标 准 化 法 、 中 华 人 民 共 和 国 计 量 法 、 中 华 人 民 共 和 国 消 费 者权 益 保 护 法 、 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 、 中 华 人 民共 和 国 刑 法 、 中 华 人 民 共 和 国 食 品 卫 生 法 、 中 华 人 民 共 和 国进 出 口 商 品 检 验 法 、 中 华 人 民 共 和 国 进 出 境 动 植 物 检 疫 法 、 中 华 人 民 共 和 国 国 境 卫 生 检 疫 法 和 中 华 人 民 共 和 国 动 物 防 疫 法 等 。行 政 法 规 包
18、 括 ： 国 务 院 关 于 加 强 食 品 等 产 品 安 全 监 督 管 理 的 特 别规 定 、 中 华 人 民 共 和 国 工 业 产 品 生 产 许 可 证 管 理 条 例 中 华 人民 共 和 国 认 证 认 可 条 例 、 中 华 人 民 共 和 国 进 出 口 商 品 检 验 法 实 施 条例 、 中 华 人 民 共 和 国 进 出 境 动 植 物 检 疫 法 实 施 条 例 、 中 华 人民 共 和 国 兽 药 管 理 条 例 、 中 华 人 民 共 和 国 农 药 管 理 条 例 、 中华 人 民 共 和 国 出 口 货 物 原 产 地 规 则 、 中 华 人 民 共 和
19、国 标 准 化 法 实施 条 例 、 无 照 经 营 查 处 取 缔 办 法 、 饲 料 和 饲 料 添 加 剂 管 理 条例 、 农 业 转 基 因 生 物 安 全 管 理 条 例 和 中 华 人 民 共 和 国 濒 危 野生 动 植 物 进 出 口 管 理 条 例 等 。部 门 规 章 包 括 ： 食 品 生 产 加 工 企 业 质 量 安 全 监 督 管 理 实 施 细 则(试 行 ) 、 中 华 人 民 共 和 国 工 业 产 品 生 产 许 可 证 管 理 条 例 实 施 办 法 、 食 品 卫 生 许 可 证 管 理 办 法 、 食 品 添 加 剂 卫 生 管 理 办 法 、 进出
20、 境 肉 类 产 品 检 验 检 疫 管 理 办 法 、 进 出 境 水 产 品 检 验 检 疫 管 理 办法 、 流 通 领 域 食 品 安 全 管 理 办 法 、 农 产 品 产 地 安 全 管 理 办 法 、 农 产 品 包 装 和 标 识 管 理 办 法 和 出 口 食 品 生 产 企 业 卫 生 注 册 登记 管 理 规 定 等 。二、我国食品安全问题的成因我 国 近 年 发 生 的 食 品 安 全 事 故 ， 主 要 是 由 于 生 产 经 营 企 业 有 法 不 依 和职 能 部 门 监 管 不 力 所 致 ， 但 这 些 原 因 无 法 掩 盖 现 行 食 品 安 全 法 律
21、体系 存 在 的 种 种 问 题 ： 6（一）法律体系缺少系统性和完整性我 国 现 已 颁 布 的 涉 及 食 品 监 管 的 法 律 法 规 数 量 多 达 几 十 部 ， 法 律 法 规虽 然 数 量 较 多 ， 但 因 分 段 立 法 ， 条 款 相 对 分 散 ， 单 个 法 律 法 规 调 整 范 围较 窄 ， 作 为 食 品 安 全 核 心 保 障 的 食 品 卫 生 法 未 能 体 现 从 农 田 到 餐桌 的 全 程 管 理 ， 留 下 执 法 空 隙 和 隐 患 。与 分 段 立 法 相 对 应 的 是 目 前 的 分 段 管 理 模 式 ， 农 业 部 对 农 产 品 种
22、植 、养 殖 阶 段 实 施 管 理 ； 质 检 部 门 负 责 食 品 生 产 、 加 工 环 节 的 监 管 ， 包 括 卫生 监 管 ； 卫 生 部 门 负 责 餐 饮 业 和 食 堂 等 消 费 环 节 的 监 管 ； 工 商 部 门 负 责食 品 流 通 环 节 的 监 管 ； 环 保 局 参 与 产 地 环 境 和 加 工 流 通 企 业 污 染 物 排 放的 监 测 与 控 制 。 因 执 法 主 体 不 同 ， 适 用 的 法 律 不 同 ， 定 性 不 准 确 、 导 致处 理 不 得 当 的 现 象 比 比 皆 是 。(二)法律结构层次不清一 个 科 学 、 高 效 的 体
23、 系 应 当 由 核 心 规 范 和 配 套 规 范 构 成 ， 但 食 品 安 全 法律 的 问 题 恰 恰 在 于 未 能 形 成 法 律 的 核 心 ， 法 律 冲 突 尤 其 表 现 在 产品 质 量 法 和 食 品 卫 生 法 之 间 。 食 品 与 产 品 的 概 念 是 种 属 关 系 ， 产 品 质 量 法 是 调 整 普 通 产 品 的 法 律 规 范 ， 当 属 一 般 法 ； 食 品 卫生 法 是 调 整 食 品 卫 生 的 专 门 法 律 ， 当 属 特 别 法 ， 应 当 优 先 适 用 ， 如 药品 管 理 法 之 于 产 品 质 量 法 。 但 我 国 的 现 状
24、 却 是 产 品 质 量 法 在 法 律适 用 上 不 断 延 伸 ， 一 步 一 步 地 介 入 食 品 安 全 的 具 体 监 管 。 作 为 唯 一 一 部调 整 食 品 生 产 经 营 的 专 业 法 ， 应 当 理 所 当 然 地 成 为 食 品 法 律 体 系 的 核 心 ，遗 憾 的 是 食 品 卫 生 法 在 实 施 过 程 中 被 不 断 地 弱 化 ， 适 用 空 间 不 断 压缩 ， 无 法 对 体 系 内 的 其 他 法 律 规 范 发 挥 指 导 作 用 。 两 部 并 行 的 法 律 各 自形 成 其 配 套 规 范 和 标 准 ， 从 行 政 许 可 、 行 政
25、处 罚 和 标 准 体 系 ， 都 在 不 断角 力 ， 一 般 法 与 特 别 法 的 层 次 完 全 打 破 。（三）有关法律专业性不强，条款较笼统，多年不修订，操作性不强在 我 国 现 行 的 食 品 安 全 法 律 中 ， 作 为 食 品 监 管 的 专 业 法 只 有 食 品卫 生 法 。 食 品 卫 生 法 (试 行 ) 于 1982 年 实 施 ， 现 行 有 效 的 是 经重 新 修 订 并 于 1995 年 10 月 30 日 发 布 。 此 后 卫 生 部 又 陆 续 发 布 了 食 品 卫 生 监 督 处 罚 程 序 、 食 物 中 毒 处 理 办 法 等 部 门 规 章
26、 ， 有的 省 还 出 台 了 一 些 地 方 性 法 规 ， 如 浙 江 省 实 施 (中 华 人 民 共 和 国 食品 卫 生 法 )条 例 。 食 品 卫 生 法 及 其 配 套 法 规 构 成 了 我 国 食 品 监 管的 法 律 基 础 ， 它 的 实 施 对 我 国 食 品 卫 生 水 平 的 提 高 起 到 了 重 要 的 作 用 ，但 是 不 可 否 认 ， 食 品 卫 生 法 部 门 立 法 的 痕 迹 十 分 明 显 ， 调 整 范 围 过于 狭 窄 ， 单 纯 卫 生 的 概 念 已 无 法 涵 盖 当 前 食 品 安 全 的 各 类 问 题 ， 法 律 滞7后 已 显
27、而 易 见 。一 些 法 律 规 定 比 较 原 则 和 宽 泛 ， 缺 乏 清 晰 准 确 的 定 义 和 限 制 ， 有 些 条款 只 定 性 不 定 量 ， 或 者 法 律 概 念 有 歧 义 ； 有 的 条 款 多 年 不 修 订 ， 如 有 些地 区 “注 水 肉 ”的 检 测 依 据 还 是 依 照 六 十 年 代 制 定 的 标 准 ， 动 物 防疫 法 和 生 猪 屠 宰 管 理 条 例 对 诸 如 “瘦 肉 精 ”等 有 毒 有 害 化 学 物质 只 字 未 提 ； 有 些 条 款 已 经 不 能 适 应 变 化 了 的 新 情 况 ， 甚 至 完 全 过 时 ，对 当 前
28、复 杂 的 市 场 经 济 条 件 下 的 实 际 问 题 约 束 力 较 低 ， 操 作 性 不 强 ， 如涉 及 罚 金 问 题 ， 罚 金 标 准 是 以 制 定 法 律 时 的 物 价 水 平 为 参 照 的 ， 多 年 以后 ， 物 价 水 平 早 已 不 可 同 日 而 语 ， 但 执 法 依 据 仍 然 只 能 是 法 律 当 时 规 定的 标 准 ， 故 而 有 些 因 生 产 有 毒 有 害 食 品 被 罚 没 的 款 项 相 对 于 其 攫 取 的 高额 暴 利 来 讲 已 微 不 足 道 。（四）法律中的罚则较轻，威慑力不够美 国 法 律 规 定 ， 无 论 金 额 大
29、小 ， 只 要 制 假 售 假 均 属 有 罪 ， 处 以25 万 美 元 以 上 100 万 美 元 以 下 的 罚 款 ， 并 处 以 5 年 以 上 的 监 禁 ， 如 有假 冒 前 科 ， 罚 款 额 可 达 500 万 美 元 。 我 国 现 行 法 律 法 规 恰 恰 忽 视 了 制 假售 假 行 为 本 身 的 危 害 ， 对 制 假 售 假 行 为 处 罚 较 轻 。 食 品 卫 生 法 对 “生 产 经 营 不 符 合 卫 生 标 准 的 食 品 ， 造 成 食 物 中 毒 事 故 或 者 其 他 食 源性 疾 患 的 ”， 也 只 是 “责 令 停 止 生 产 经 营 、
30、销 毁 导 致 食 物 中 毒 或 者 其 他食 源 性 疾 患 的 食 品 ， 没 收 违 法 所 得 ， 处 以 违 法 所 得 一 倍 以 上 五 倍 以 下 的罚 款 ”。 对 “造 成 严 重 食 物 中 毒 事 故 或 者 其 他 严 重 食 源 性 疾 患 ， 对 人 体健 康 造 成 严 重 危 害 的 ”， 只 是 笼 统 地 规 定 “依 法 追 究 刑 事 责 任 ”，而 刑 法 规 定 生 产 、 销 售 不 符 合 卫 生 标 准 食 品 罪 只 要 足 以 造 成 严 重 食物 中 毒 或 其 他 严 重 食 源 性 疾 患 的 ， 即 构 成 犯 罪 。 前 者
31、要 求 为 结 果 犯 ，而 后 者 要 求 为 危 险 犯 ， 两 者 的 脱 节 容 易 造 成 行 政 机 关 “以 罚 代 刑 ”，放 纵 了 违 法 犯 罪 分 子 。 实 际 上 ， 毒 食 品 生 产 者 被 查 处 后 向 司 法 机 关 的 移送 率 较 低 ， 判 刑 的 更 少 。 大 多 数 毒 食 品 事 件 的 处 理 结 果 多 是 捣 毁 、 查 封加 工 点 和 停 业 整 顿 ， 而 毒 食 品 事 件 的 主 要 责 任 人 却 大 多 逃 脱 了 法 律 的 制裁 。三、发展和完善我国食品安全法律体系的建议 刑法第 144 条规定：在生产、销售的食品中掺
32、入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金。8（一）完善我国食品安全立法必须重新构建法律体系食 品 安 全 直 接 关 系 群 众 的 身 体 健 康 和 生 命 安 全 ， 是 关 乎 千 家 万 户 的 民生 问 题 ， 在 当 前 食 品 安 全 形 势 下 ， 完 善 我 国 食 品 安 全 立 法 更 是 迫 在 眉 睫 。今 年 两 会 期
33、 间 ， 不 少 代 表 、 委 员 都 热 议 食 品 安 全 问 题 ， 呼 吁 尽 快 出 台 我国 的 食 品 安 全 法 ， 以 解 决 现 行 法 律 的 各 种 矛 盾 中 华 人 民 共 和 国 食 品安 全 法 （ 草 案 ） 目 前 已 经 开 始 公 开 征 求 意 见 。 但 笔 者 认 为 ， 完 善 我国 的 食 品 安 全 法 律 不 仅 仅 是 制 定 一 部 食 品 安 全 法 或 者 修 改 食 品 卫 生 法 ，必 须 着 眼 于 法 律 体 系 的 重 构 ， 建 立 我 国 食 品 安 全 法 律 、 行 政 法 规 、 地方 法 规 、 行 政 规
34、章 、 规 范 性 文 件 等 多 层 式 法 律 体 系 。 立 法 应 当 把 握 全球 食 品 安 全 趋 势 ， 借 鉴 移 植 国 外 先 进 的 食 品 安 全 立 法 经 验 和 管 理 制 度 ，摈 弃 经 验 式 、 总 结 式 的 立 法 模 式 ， 实 行 超 前 立 法 ， 避 免 法 律 规 范 总 是 落后 于 社 会 发 展 。一 是 食 品 安 全 法 必 须 作 为 食 品 安 全 法 律 体 系 的 母 法 ， 涵 盖 从 食 物 种 养殖 、 生 产 加 工 、 包 装 、 贮 藏 、 运 输 、 销 售 和 消 费 等 全 过 程 ， 确 立 各 法 律
35、部 门 在 法 律 体 系 中 的 地 位 和 作 用 。二 是 尽 管 食 品 质 量 的 外 延 可 能 大 于 食 品 卫 生 ， 但 产 品 质 量 无 法 取 代 食品 卫 生 相 关 专 业 技 术 范 畴 的 优 势 ， 因 此 应 当 凸 显 专 业 法 的 主 体 作 用 ， 收缩 产 品 质 量 法 在 食 品 生 产 流 通 的 不 适 当 延 伸 ， 克 服 部 门 分 散 立 法 和重 复 立 法 ， 维 护 法 制 的 统 一 性 和 权 威 性 。三 是 注 意 各 法 律 部 门 的 相 互 协 调 和 补 充 ， 减 少 无 谓 的 交 叉 和 法 律 冲 突
36、 ，可 吸 收 综 合 法 配 套 规 范 中 的 一 些 积 极 因 素 (如 QS 制 度 )， 使 之 成 为 专业 法 的 有 机 组 成 部 分 。（二）关于食品安全法草案的意见我 国 继 产 品 质 量 法 、 消 费 者 权 益 保 护 法 等 之 后 又 一 部 专 门 保 障 食 品 安全 的 法 律 中 华 人 民 共 和 国 食 品 安 全 法 （ 草 案 ） （ 以 下 简 称“草 案 ”） 正 在 广 泛 征 求 社 会 意 见 。 该 草 案 将 给 老 百 姓 带 来 更 可 靠 的食 品 安 全 保 障 。 该 草 案 的 有 点 主 要 表 现 在 以 下 几
37、 个 方 面 ：1、制度更科学 食 品 安 全 的 关 键 问 题 之 一 在 于 建 立 一 套 制 度 完 善 、 措 施 科 学 的 安 全 机制 。 在 草 案 里 ， 一 系 列 制 度 以 法 律 形 式 得 以 确 定 。 如 建 立 食 品 召 回 制 度 ，召 回 食 品 将 被 销 毁 、 无 害 化 处 理 ， 防 止 再 次 流 入 市 场 ； 建 立 食 品 安 全 信息 统 一 发 布 制 度 ， 今 后 食 品 安 全 风 险 警 示 信 息 、 食 品 安 全 事 故 信 息 或 可能 引 起 消 费 者 恐 慌 的 食 品 安 全 信 息 将 被 统 一 发
38、布 ； 建 立 食 品 安 全 风 险 评估 制 度 ， 对 食 品 中 生 物 性 、 化 学 性 和 物 理 性 危 害 进 行 风 险 评 估 ， 评 估 结9果 应 当 作 为 制 定 、 修 订 食 品 安 全 标 准 和 对 食 品 安 全 实 施 监 督 管 理 的 科 学依 据 ， 从 而 有 望 实 现 食 品 “从 农 田 到 餐 桌 ”的 全 程 安 全 。2、处罚更严厉 食 品 安 全 事 件 的 不 法 制 造 者 “违 法 成 本 低 ”的 顽 疾 一 定 程 度 上 有望 得 到 解 决 ， 不 仅 罚 款 处 罚 力 度 加 大 ， 而 且 对 于 产 销 有
39、毒 有 害 食 品 将 追究 刑 事 责 任 。 如 对 故 意 生 产 经 营 含 有 国 家 明 令 禁 用 物 质 的 食 品 ， 用 非 食品 原 料 生 产 食 品 ， 生 产 经 营 营 养 成 分 不 符 合 食 品 安 全 标 准 的 专 供 婴 幼 儿的 主 辅 食 品 等 严 重 违 法 行 为 ， 构 成 犯 罪 的 ， 依 法 追 究 刑 事 责 任 ； 尚 不 构成 犯 罪 的 ， 没 收 其 从 事 生 产 经 营 的 工 具 、 设 备 、 食 品 原 料 等 物 品 ， 处 以最 高 多 达 货 值 金 额 倍 的 罚 款 ， 吊 销 其 许 可 证 。3、责任
40、更明晰 草 案 中 规 定 生 产 经 营 者 负 食 品 安 全 第 一 责 任 的 同 时 ， 也 明 确 规 定 了 地方 政 府 对 辖 区 内 监 管 负 总 责 。 如 规 定 地 方 各 级 人 民 政 府 在 食 品 安 全 监 督管 理 中 未 依 照 本 法 的 规 定 履 行 职 责 ， 本 行 政 区 域 一 年 内 多 次 出 现 食 品 安全 事 故 、 造 成 严 重 社 会 影 响 的 ， 由 监 察 机 关 或 者 任 免 机 关 依 法 对 政 府 的主 要 负 责 人 和 直 接 负 责 的 主 管 人 员 给 予 记 大 过 、 降 级 或 者 撤 职
41、的 处 分 。 （三）完善食品安全法的建议草 案 让 广 大 消 费 者 看 到 了 更 多 食 品 安 全 的 保 障 ， 但 是 ， 食 品 安 全问 题 始 终 是 一 个 世 界 性 的 难 题 ， 要 彻 底 解 决 好 这 一 问 题 ， 任 重 道 远 ， 还有 一 些 环 节 需 要 在 草 案 中 进 一 步 健 全 完 善 。1、高标准建立制度 中 国 的 食 品 安 全 监 控 体 系 应 建 立 在 更 高 标 准 之 上 ， 才 能 发 挥 更 深 远 的长 效 作 用 。 目 前 ， 我 国 分 别 有 多 项 食 品 工 业 国 家 标 准 和 食 品 工业 行
42、业 标 准 以 及 多 项 进 出 口 食 品 检 验 方 法 行 业 标 准 ， 但 标 准 之 间交 叉 重 复 ， 混 乱 无 序 ， “各 吹 各 的 号 、 各 唱 各 的 调 ”， 而 且 往 往 与 国际 标 准 不 接 轨 。 草 案 中 虽 然 做 出 了 统 一 标 准 的 规 定 ， 但 未 对 接 轨 国 际 标准 进 行 规 范 ， 应 借 机 提 升 标 准 ， 改 变 眼 下 国 家 标 准 低 于 国 际 标 准 的 现 状 。2、遏制权力不作为 综 观 历 次 食 品 安 全 事 故 ， “十 多 个 部 门 管 不 好 百 姓 一 张 餐 桌 ”的顽 疾 一
43、 再 警 示 我 国 食 品 安 全 监 管 存 在 多 头 监 管 、 互 相 推 诿 的 漏 洞 。 要 想让 草 案 中 食 品 安 全 保 障 落 到 实 处 ， 关 键 在 于 监 督 管 理 环 节 ， 分 工 更 明 确 ，责 任 更 清 晰 ， 通 道 才 能 更 顺 畅 ， 效 率 才 能 更 高 。 草 案 中 明 确 强 化 了 生 产经 营 者 和 政 府 部 门 各 自 应 承 担 的 责 任 ， 但 还 有 待 于 出 台 相 关 的 条 例 细 则 ，10将 监 管 部 门 具 体 化 、 责 任 明 晰 化 ， 防 止 职 能 交 叉 重 叠 的 症 结 ， 有
44、 效 堵 塞扯 皮 推 诿 的 漏 洞 。3、诉求渠道待拓宽 要 让 权 力 透 明 化 运 作 ， 就 要 进 一 步 强 化 公 众 监 督 。 草 案 中 赋 予 了 消 费者 有 权 检 举 、 控 告 侵 害 消 费 者 权 益 的 行 为 ， 有 了 解 食 品 安 全 信 息 ， 对 监管 工 作 提 出 意 见 和 建 议 以 及 有 依 法 获 得 赔 偿 等 权 利 。 从 草 案 内 容 看 ， 消费 者 权 利 诉 求 的 渠 道 尚 待 进 一 步 拓 宽 畅 通 ， 从 而 保 障 消 费 者 的 参 与 权 、监 督 权 和 表 达 权 不 会 被 虚 置 和 弱
45、 化 。 4、处罚力度要强化 严 格 甚 至 于 苛 刻 是 众 多 国 家 在 食 品 安 全 立 法 时 一 以 贯 之 的 指 导 思 想 ，特 别 是 对 于 相 关 责 任 方 的 惩 处 就 显 得 格 外 严 厉 。 英 国 一 家 百 年 老 字 号 食品 企 业 一 时 疏 忽 卖 出 了 一 批 不 卫 生 的 热 狗 ， 让 很 多 消 费 者 吃 了 以 后 上 吐下 泻 。 法 院 最 后 的 判 决 让 这 家 企 业 赔 得 倾 家 荡 产 ， 最 后 不 得 不 关 门 了 事 。由 于 处 罚 力 度 不 够 ， 我 国 对 于 食 品 安 全 事 件 的 处
46、 罚 常 常 让 人 感 到“鞭 子 高 高 举 起 又 轻 轻 落 下 ”， 无 法 达 到 杀 一 儆 百 的 警 示 威 慑 作 用 ， 从而 导 致 食 品 安 全 事 件 屡 屡 发 生 。 草 案 在 处 罚 措 施 上 做 了 进 一 步 的 突 破 ，但 只 有 进 一 步 强 化 处 罚 力 度 ， 将 处 罚 落 到 实 处 ， 才 能 使 有 关 条 款 不 被 消解 掉 。食 品 安 全 问 题 是 当 今 时 代 世 界 各 国 所 面 临 的 共 同 课 题 ， 其 事 关 人 类 社会 的 生 存 和 发 展 。 由 于 我 国 食 品 安 全 立 法 起 步 晚
47、 、 问 题 多 的 情 况 ， 研 究我 国 食 品 安 全 法 律 问 题 的 现 状 ， 总 结 经 验 教 训 ， 借 鉴 发 达 国 家 的 先 进 经验 和 理 念 ， 从 而 完 善 我 国 的 食 品 安 全 法 律 体 系 就 具 有 重 要 的 现 实 意 义 。食 品 安 全 的 立 法 作 为 其 中 的 核 心 问 题 尤 其 不 容 忽 视 ， 鉴 于 此 ， 本 文 对 以上 问 题 进 行 了 粗 浅 的 论 述 。法 律 的 尊 严 是 执 行 出 来 的 ， 而 不 是 制 定 出 来 的 。 无 论 多 么 严 密 、 多 么完 善 的 法 律 ， 还 必
48、 须 经 由 各 级 政 府 职 能 部 门 的 正 确 施 行 ， 才 能 真 正 发 挥其 保 障 食 品 安 全 的 强 大 规 范 作 用 。 如 果 行 政 执 法 部 门 不 严 格 执 法 或 者 出于 各 种 原 因 错 误 地 理 解 和 适 用 了 食 品 安 全 法 律 法 规 ， 那 么 就 算 这 些 法 律法 规 再 完 善 ， 也 不 能 产 生 预 期 的 效 果 。 在 现 今 的 食 品 安 全 监 管 中 ， 执 法不 力 的 问 题 不 容 回 避 ， 而 这 一 问 题 的 解 决 有 赖 于 国 家 行 政 体 制 改 革 的 进一 步 深 化 以
49、及 人 们 法 律 意 识 的 不 断 提 高 。11参考文献1 HACCP 体系及其应用准则（国际食品法典） 。2中华人民共和国食品卫生法 ，中国法制出版社,2001 年 5 月版。3中华人民共和国产品责任法 ，中国法制出版社,2000 年 3 月版。4高铭暄主编， 刑法学 ，北京大学出版社，2005 年出版。5中华人民共和国食品安全法（草案） 。6美玛丽恩内斯特尔， 食品政治M，北京，社会科学文献出版社，2004。7 毕金峰， 微生物风险评估的原则与应用食品药品发展与监管，2004,（2） 。8建立并完善我国食品安全保障体系 ， 吉林日报2005 年 4 月 15 日第二版。 9 国务院关
