“世行贷款国外赠款中国传染性非典型.doc

1、“世行贷款/国外赠款中国传染性非典型肺炎及其它传染病应对项目”终期评估报告卫生部国外贷款办公室二 00 七年四月二十八日目 录摘要3前言6第一部分 评估方法和资料来源7一、评估方法7二、资料来源7第二部分 项目描述9一、立项背景9二、项目描述10第三部分 项目评估 12一、项目实施结果与评估13二、项目协调管理与评估40三、项目实施的成果、经验及作用46四、项目实施中存在的问题、 风险和成因分析51五、项目的可持续发展及其推广应用 51第四部分 附录 53第五部分 专题报告 66一、世界卫生组织咨询服务评价报告 66二、项目针对弱势人群开展的活动评估报告 75三、北京市健康教育与健康促进活动专

2、题报告 88四、天津市鼠疫疫情应急处置演练专题报告 92五、河北省应对重大传染病应急演练活动专题报告 100六、山西省在贫困地区开展健康教育综合干预活动专题报告 112七、国家级实施性研究课题摘要119八、省级实施性研究课题摘要163第六部分 各项目省终期评估报告一、北京市197二、天津市209三、河北省221四、山西省264五、内蒙古自治区2823六、河南省290七、广东省301八、广西自治区309摘 要“世行贷款/国外赠款中国传染性非典型肺炎及其它传染病应对项目”是针对2003 年我国突然暴发的“非典” 疫情，于 2003 年 7 月启动实施的紧急项目。项目于 2006 年 12 月 31

3、 日关帐， 实施周期为三年半。 项 目资金总额为 2,252.88 万美元，其中世行贷款 1,151.9 万美元，英国国 际发展部（ DFID）和加拿大国际发展署（CIDA）赠款 900.98 万美元，日本社会发展基金（JSDF ）赠款 200 万美元。项目选择“非典 ”疫情严重的山西、内蒙古、河北、广西、河南、北京、天津、广东省（自治区、直辖市）为项 目省，覆盖了省、部分地市 级和县（区）级的医疗机构及疾病预防控制机构。除仅 利用赠款的北京市、天津市和广东省外，其他 5 个项目省共覆盖 411 个县，其中 贫困县占 50.8%，国家 级贫 困县 33.8%，省级贫困县17.0%；项目覆盖人群

4、 17871.4 万，其中女性占 48.32%，少数民族占 12.3%。项目的近期目标是提高项目地区“非典” 及其它传染病的防治能力，远期目标是通过利用项目积累的经验和教训，为卫生基础建设和宏观的卫生改革与发展过程提供信息，从而支持国家远期目标的实现。项目围绕规划的制定与协调、政策开发， “非典” 及其它传染病病人的临床管理，以“ 非典” 和其它传染病为重点的疾病预防和控制等三个领域展开。经过三年半的实施，取得了显著的效果。主要体现在：1、项目实施后 6 个月内，项目地区“非典” 疫情得到了有效控制，未发生“ 非典”新发病例和死亡病例，也没有“非典”病例的输出。2、国家和各项目省系统总结了“非

5、典”防治经验和教训，形成了中国公共卫生选择等 9 份调查报告，并在此基础之上，根据 2005 年国务院制定并发布的国家突发公共事件总体应急预案的要求，共制定突发公共卫生事件应急总体预案 13 个，专项预案 47 个。此外，国家 级和各项目省在 项目实施期间共制订和修订的突发公共卫生事件相关法规、政策和规章制度等 76 个，其中新制订 72 个，修订 4 个。3、国家级和各项目省在项目实施期间，均在每年 11 月 30 日之前制定各级的项目年度计划，并提交世行 审批，并将活 动计划纳 入当地政府的卫生工作计划中。4、项目实施期间，各项目省均建立了突发公共卫生事件日常和战时二级物资储备，制 订了包

6、括医疗设备 、急救器材、药品血源、疫苗、快速检验检测试剂、4救护车辆、防护设施以及通讯设备等应急物资储备，并有一定的资金储备，以保证“非典”等类似传染病暴 发时的快速反应。5、为了及时、有效地预防和应对突发公共卫生事件，项目通过建立卫生部相关司局联系人制度、例会制度、工作人员短期轮岗制度以及联合举办培训班等方式，加强 与 WHO 等国际机构间的传染病防治的合作与交流；各项目省通过成立多部门协作的突发公共卫生事件领导小组以及与政府相关部门联合发文、联合开展演练、 联合举办培训班等方式，有效加强了各部 门间突发公共卫生事件的信息沟通与措施联动。6、项目实施期间，国家级和各项目省购置相关设备 171

7、 类， 计 3002 件，举办培训班 230 余期，对各级卫 生行政部门、医 疗和疾病 预防控制机构的管理人员和专业技术人员共 47865 人进行了培训，显著提高了各级医务人员和疾病控制人员应对各类突发公共卫生事件的能力，为今后应急提供了人才储备。7、项目生效后的 3 个月内，各项目省均建立了能够容纳 200 例“ 非典”病人的定点医院和 200 例疑似病人的医院/病房。河北、河南、山西、广西和内蒙 对省会城市及选定的地区传染病医院/病房及医疗废弃物 /污水/垃圾处理设施进行了改造。其中对传染病医院/ 病房通风设施的改造共 10 项，改造总面积 10896 M2，实施医疗废弃物/污水/垃圾处理

8、设施工程共 6 项，其中新建 3 项，并实施其他工程项。8、“非典”流行期间， 项目省二级以上医院都设立了发热门诊。疫情得到基本控制后，项目地区合理调整 发热门诊， 对原有发热门诊进一步规范，原 则上每个县（市、区）设立一个发热门诊 。发热门诊设隔离留观 室，保 证隔离观察病人一人一室。9、项目期间共制订和完善医院感染控制相关政策/规定 54 个，其中国家级 8个，河南 23 个，天津 10 个，北京 6 个。此外，项目支持开展的医院感染与控制领域的实施性研究产出医疗机构医务人员手卫生规范和手术部医院感染预防与控制技术规范已被卫生部采纳和利用，并将形成国家级技术性规范，印发全国指导实际工作。1

9、0、项目省加强了综合医院和传染病医院的重点科室建设，各项目省传染病医院在疾病感染科、传染病病房、呼吸内科和 ICU 等重点科室基本达到了卫生部规定的“标准 预防” 的要求。抽样调查显示，项目实施后院内感染的发现和控制有明显提高，院内感染率始终 控制在较低水平，低于我国的平均院内感染率 8%的水平。11、项目实施期间，国家正式启动了以传染病个案报告为基础的传染病与突发公共卫生事件信息报告管理系统。各项目省根据卫生部的要求，针对重点传染5病及突发公共卫生事件建立了疫情监测的报告网络。各项目省利用项目资金为疾病监测机构配备了必需的设备，弥补了国家投入的不足。截至 2005 年底，各 项目省乡级医疗机

10、构网络直报率比全国平均水平高 10%，各级医疗机构报告传染病平均时间明显缩短。12、通过设备的配置、全面系统的培训和实施性研究的开展等措施，项目加强和完善了现有的疾病监测和报告体系。在项目的支持下，国家级和各项目省共开展 124 个疾病监测和报告培训班，共培训 CDC 和医院等相关专业人员 34936人次，其中男性 19613 人次，女性 11381 人次，男女性别比为 1.72:1，各项目省根据卫生部的要求，针对“非典”等重点传染病及突发公共卫生事件建立了疫情监测的报告网络。13、项目加强了突发公共卫生事件的早期预警和应对机制。项目支持开展“突发公共卫 生事件应急预 警指标” 的实施性研究课

11、题 ，构建了 3 大类 25 项指标作为我国突发公共卫生事件应急预警指标体系；此外，通过 WHO 的技术援助，在北京东城区和武汉市先后开展了症状监测的试点工作，建立了综合的症状监测系统的组织框架，为原因不明疾病或新发传染病的早期预警提供了重要的基础资料，并在上海等地验证 和推广；项目同时在研究和分析我国目前传染病预警系统的基础上，结合国外发 达国家早期预警系统建设的经验，开发了加强早期预警和应对体系建设的五年发展计划。14、为了促进项目目标人群健康知识的获得和行为的转变，项目实施期间国家级和各项目省均采取多种方式进行大众化的健康教育，同时也创新性地开展了大量的健康教育和健康促进活动。国家和各项

12、目省编印“ 非典”防治知识宣传册、宣传单、宣 传画、问题解答等 890 余万册/本/张，全部免费分发至“非典”流行区。此外，项 目充分利用电视、广播、手机短信、黑板报、标语，以及派小分队进村入户等多种形式，广泛宣传防疫法规、防病知 识和防控措施，提高基层群众传染病相关知识的知晓率。15、项目始终将贫困和脆弱人群，包括贫困人群、流动人口、少数民族、 妇女和儿童等人群，作为重点目 标人群给予高度关注，并围绕贫困和脆弱人群开展了大量的项目活动。项目从贫 困和脆弱人群的外部环境和内部因素两方面入手，通过改善贫困地区硬件设施，加 强基层贫困地区疾病预防控制人员和医疗服务人员的能力建设，提高贫困和脆弱人群

13、预防和控制传染病的自我防护意识等综合措施，确保贫困和脆弱人群在今后可能的传染病流行中得到有效的保护，并研究和探讨保护贫困和脆弱人群的长效机制，为政府决策提供建议。67前 言为了全面、客观地总结评价“世行贷款/国外赠款中国传染性非典型肺炎及其它传染病应对项目” （简称 “非典”项目）实施三年多来的效果和取得的经验、教训，为国家今后科学、合理的制定传染病控制策略提供科学依据，并为世界银行和中国不断完善今后的项目管理和实施提出建设性的意见和建议，根据世界银行有关项目实施评估的要求，卫 生部国外贷款办公室按照世行“ 基于咨询人资历”的采购方式，采购了复旦大学公共卫生学院（关键咨询人：赵根明）负责项目的

14、外部评估工作。随后，复旦大学公共卫生学院组织流行病学、卫生经济学、微生物学、 传染病学、感染科学以及健康教育学等领域的专家成立项目评估工作组，历时 6 个多月完成了“ 非典” 项目终 期评估报告。 报告的形成过程主要包括三个步骤：一、制定终期评估报告大纲和实施方案，以明确 终期评估报告的目的、内容、要求和具体安排。评估专家 组与卫生部贷款办召开会议，讨论和初步拟订了项目终期评估实施方案和调查内容；赴河北省石家庄市和承德市等项目地区进行了预调查；举办项目省终期评估研讨会，讨论和确定项目终期评估大纲、评估方法、 实施方案和调查表格（基础资料表），部署项目评估要求和时间进度等。二、各项目省（市）根据

15、终期评估报告大纲的要求和实施方案，召开研讨会，讲解项目终期评估实施方案，开展现场调查，收集有关的资料，分析 评估各省项目资料，撰写省级评估报告。与此同时，终期评估工作 组从各省填报的调查数据中获得准确的基础资料，进 行汇总和分析。三、终期评估工作组在各省报告的基础上，有 针对性地赴山西、内蒙、河南和广西等项目地区进行现场考察，通过个人深入访谈、焦点组访谈、 现场考察等方法，进 一步调查、核实、收集和 补充必要的项目资 料。根据现场调研结果，召开工作组研讨会，了解项目省 终期评估报告进展情况，对填报表格进行核实和反馈。在此基础上对收集的资料进行汇总、分析和评估，确定国家级项目终期评估报告的框架和

16、要素，撰写了此份涵盖项目各个领域的国家级项目终期评估报告。由于“非典”项目是 2003 年 “非典”流行期间，中国政府申请实施的世行贷款项目，本 报告总结的成功经验 和教训不仅对提高中国传染病的应对能力起到重要的指导作用，同时也将对 中国今后利用外资发展卫生事业起到进一步的借鉴作用。8第一部分 评估方法和资料来源一、评估方法采用文献资料查阅、专家咨询、 问卷调查、个人深入访谈、焦点组访谈等定性与定量研究相结合的方法， 评估“世行贷款/国外赠款中国传染性非典型肺炎及其它传染病应对项目”（简称“ 非典”项目）的实施效果。 评估以项目逻辑框架和评估指标为纲， 紧密围绕“ 非典”项目的目标，从项目所开

17、展的活动、产出、作用、效果和影响等多个层面全面系统地评估项目实施的效果。 评 估主要采用的方法包括：1. 文献综述围绕“非典”项目的实施目 标，根据 项目实施过程中的各次督导报告、项目进展报告和世界卫生组织（WHO）咨询服务进展报告等 资料， 结合“非典”项目的背景资料， 进行综合分析。2. 问卷调查根据项目评估指标体系拟订相应的调查表。项目省工作人员根据调查表的内容和要求以及项目实施的具体情况，按照 项目所开展的三大 领域活动分别填写有关的内容。3. 个人和焦点组访谈通过对项目管理人员以及项目覆盖地区和覆盖机构工作人员的访谈，了解项目的进度、 执行以及完成情况，存在的问题、建议， 项目产生的

18、效果等相关内容，结合评估指标体系进行评估。4. 现场考察通过对项目地区的现场考察，了解项目的实施效果和项目所提供土建、设备的运行情况，查阅相关的文件、资料，结合访谈资料 进行综合评估，同时核查项目地区上报资料的真实性和完整性。二、资料来源1. 世界银行和卫生部联合开展的五次项目督导报告。2. 各项目省上报的基础资料表。包括项目覆盖地区和人群、应急机构的建设、医院感染的控制、传染病的 报告、培 训和实施性研究、国内外考察、仪器和设备的配置和使用、发热门诊的建 设和传染病病房的改造、项目经费的使用等。 3. 世界 卫生 组织（WHO）咨询服务报告。包括(1)项目地区“非典” 的回顾和总结、(2)

19、加强“非典 ”等传染病的早期检测和预警、(3)加强“非典” 等传染病暴发的公共卫生应急反应、(4)加强医疗机构应对“非典”等传染病的设施建设、(5)加强实验室的生物安全和(6)人禽流感的预防和控制等六个方面领域。94. 项目省终期评估报告和阶段性项目进展报告。5. 国家和各项目省组织开展的实施性研究课题。6. 工作组赴项目地区开展专题调研以及现场考察所 获得的资料。包括定性访谈资料、 仪器设备使用情况、传染病报告的质量和 报告资料的利用等。10第二部分 项目描述一、立项背景2OO2 年 11 月，在中国广东省首先报告传染性非典型肺炎（简称“ 非典”）患者。2003 年上半年，中国内地共有 24

20、 个省、自治区、直辖市先后发生“非典” 疫情，累计报告病例 5,327 例，死亡 349 例。其中北京市 发 病 2521 例，死亡 92 例；广东省发病 1512 例，死亡 58 例；天津市发病 175 例，死亡 14 例；广西自治区发病 22例，死亡 3 例；河北省发病 215 例，死亡 12 例；河南省 发病 15 例，无死亡病例；山西省发病 448 例，死亡 22 例；内蒙古自治区发病 282 例，死亡 28 例，上述 8 个省（直辖市）的报告病例数占全国的 97.4%，报告死亡数占全国死亡的 94.8%。这场突如其来的疫病灾害，严重威 胁人民群众的身体健康和生命安全，也影响了我国经济

21、发展、社会稳定和对外交往。“非典”的突然暴发流行，暴露出了我国公共卫生方面的薄弱环节：一方面是我国公共卫生体系和疾病监测体系的薄弱、医疗机构院内感染控制设备的缺乏和管理机制的不规范，以及各部门沟通和合作机制的不完善；另一方面是对突发公共卫生事件的严重性、危害性认识不足，突 发公共 卫生事件应对机制不健全，疾病预防控制体系能力弱， 卫生执法监督工作不到位。由于“非典”是新发生的传 染病，全社会对“非典” 的流行病学特征还没有完全掌握，特异性诊断方法、有效预防手段和治疗药物的研究还没有取得重大突破。因此，对 “非典” 及其它新发传染病的防治工作不能有丝毫的放松和麻痹。特别是在社会生产和生活秩序恢复

22、正常的情况下，要继续保持高度警惕，把防止“ 非典”及其它新发传染病的发生作为今后一段时间的重要工作。为积极响应政府关于“ 非典 ”防治的各项政策措施和要求，推动国家“非典” 防治的进程，加强公共卫生系 统基础设施的建设， 调动 各方面资源，增加 “非典”防治的投入，完善“ 非典”及其它传染病的综合防治措施，提高技术水平，经国家发展和改革委员会、财政部、卫生部反复与世界银行、国外援助机构磋商，并经国务院批准，决定利用世行贷 款和国外赠款开展传染性非典型肺炎及其它传染病应对项目，以加强项目地区 “非典”及其它传染病的诊断、治疗、急救、防 护等方面的水平和能力，并加强项目地区传染病预防控制能力。项目

23、设计时正值“ 非典”发生的高峰时节（图 1），各地急需大量的医疗设备以及改善病区通风的设施，以抢救病人和避免院内感染。中国政府曾多次召开会议，向各国和各国际组织呼吁提供技术和经费支持。鉴于此，世界银行与相关双边机构商议联合支持中国实施“世行贷款/国外 赠款中国传染性非典型肺炎及其它传染病应对项目”。110204060801001201401601803-5 3-12 3-19 3-26 4-2 4-9 4-16 4-23 4-30 5-7 5-14住 院 日 期病例数 非 医 护 人 员 (无 接 触 史 )非 医 疗 人 员 (接 触 史 )医 护 人 员图 1 北京市 SARS 病例时间分

24、布二、项目描述1. 项目目标近期目标：提高项目地区“非典” 及其它传染病的防治能力，包括： 加强部门配合，提高科学决策能力； 提高临床诊断、治疗、急救和防护能力； 健全公共卫生系统内的疾病监测、信息管理能力； 提高公众防范意 识。项目实施后，由于没有新“非典”病例的发生和流行，项目实施 6 个月内的主要目标为分析和评价 SARS 传播的危险因素，阻断 SARS 病例的输出，提高治愈率，降低病死率。针对国内外传染病防治形势的变化，特 别是流感大流行和H5N1 禽流感暴发的威胁日益增长以及动物源性传染病的不断出现，项目实施 2年内的工作重点为对具有潜在暴发可能的已知和未知传 染病的预防和控制，以更

25、好地为当前的疾病预防控制工作服务，尤其关注低收入人群、流动人口、 贫困人群及其他脆弱人群；充分考虑性别的公平性。远期目标：项目作为国家公共卫生、医疗救治体系建设的组成部分，通过利用项目积累的经验和教训， 为卫生基础建设和宏观的卫 生改革与发展过程提供信息，从而支持国家远期目 标的实现，即：建立健全突 发 公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系，完善我国 农村 卫生体系、城市基本医疗服务体系、 环境卫生体系和 财政经费保障体系，满足城乡居民的基本卫生服务需求，不断提高广大人民群众的健康水平。122. 项目活动领域项目自 2003 年 7 月启动以来，按照项目贷款协定、 项目赠款

26、协定和项目实施计划的要求，围绕项 目的三个领域，即： 规划的制定与协调、政策开发； “非典” 及其它传染病病人的临床管理； 以“ 非典” 和其它传染病为重点的疾病预防和控制，国家级 及各项目省开展一系列的土建、设备采购、培 训和咨询服务等活动。3. 项目资金安排项目立项时资金总额为 2151.9 万美元。其中世行软贷款 8,089,767 个特别提款权，相当于 1151.9 万美元，双边赠款约 1000 万美元 （英国国际发展部 500 万美元，加拿大国际发展部 300 万美元，日本社会 发展基金 200 万美元）。4. 项目覆盖地区项目选择“非典 ”疫情严重的八个省（自治区、直辖市）为项目省

27、，包括：山西、内蒙古、河北、广西、河南、北京、天津、广东省（自治区、直辖市）的部分地市级以及部分县（区）级的医疗机构及疾病预防控制机构。其中利用世行贷款及赠款的省份包括山西、内蒙古、河北、广西和河南，仅利用赠款的省份为北京、天津和广东省。5. 项目组织与管理项目在国家发展和改革委员会、财政部、商 务部、卫 生部的领导下，由卫生部国外贷款办公室负责项目的立项、组织实施、采 购 管理、 财务管理等具体的组织、协调 和管理工作。在贷款办的具体管理下， 项目的每个活 动领域分别由该领域的专家小组按照项目的实施计划，负责提供技术指导，包括指导制定该领域详细的活动计划、工作任务书 ；组织与实施；监督和评估

28、等。各项目省在国家的统一指导下，由省计委、 财政厅、卫生厅具体领导本省的项目工作，省卫生厅贷款办 或项目办具体负责省级项目的组织、协调和管理，包括设备采购、财务管理等事宜。6项目监督、报告与评估依据项目实施计划，国家级及各项目省制定并向卫生部提交项目年度工作计划。根据世行的要求，各项目省定期或不定期向卫 生部贷款办提交项目实施进展报告， 卫生部贷款办经汇总审核后报世行及赠款机构。世行及赠款机构组成联合督导团，定期或不定期对项 目进行督导。 项目结束后，卫生部向世行及国际援13助机构提交项目终期评估报告。第三部分 项目评估“世行贷款/国外赠款中国传染性非典型肺炎及其它传染病应对项目”是针对200

29、3 年我国突然暴发的“非典” 疫情，于 2003 年 7 月启动实施的紧急项目。项目于 2006 年 12 月 31 日关帐， 实施周期为三年半。按照项目设计理念和重点，八个项目省在选择项目地区时首先考虑贫困地区和贫困人群。除仅利用赠 款的北京市、天津市和广东省外，其他 5 个项目省共覆盖 411 个县，其中贫困县 占 50.8%，国家 级贫困县 33.8%，省级贫困县 17.0%；项目覆盖人群 17871.4 万，其中女性占 48.32%，少数民族占 12.3%，贫困人群占14.4%。（附录表 1）。项目紧紧围绕规划的制定与协调、政策开发、 “非典”及其它传染病病人的临床管理和以“ 非典”

30、和其它 传染病为重点的疾病预防和控制三个 领域开展相关活动。经过 三年半的实施，项目显著提高了各项目省应对 SARS 等传染病的防控能力，实现 了项目预期目标。主要体在以下几个方面：1、项目实施后 6 个月内，项目地区“非典” 疫情得到了有效控制，未发生“ 非典”新发病例和死亡病例，也没有“非典”病例的输出。2、通过设备的配置、全面系统的培训和实施性研究的开展等措施，项目加强和完善了现有的疾病监测和报告体系。在项目的支持下，国家级和各项目省共开展 124 个疾病监测和报告培训班，共培训 CDC 和医院等相关专业人员 34936 人次，其中男性 19613 人次，女性 11381 人次，男女性别

31、比为 1.72:1，各项目省根据卫生部的要求，针对“非典”等重点传染病及突发公共卫生事件建立了疫情监测的报告网络。3、项目加强了突发公共卫生事件的早期预警和应对机制。项目支持开展“ 突发公共卫生事件应急预警指标”的实施性研究课题 ，构建了 3 大类 25 项指标作为我国突发公共卫生事件应急预警指标体系；此外，通过 WHO 的技术援助，在北京东城区和武汉市先后开展了症状监测的试点工作，建立了综合的症状监测系统的组织框架，为原因不明疾病或新发传染病的早期预警提供了重要的基础资料，并在上海等地验证和推广；项目同时在研究和分析我国目前传染病预警系统的基础上， 结合国外发达国家早期预警系统建设的经验，开

32、发了加强早期预警和应对体系建设的五年发展计划。4、为了促进项目目标人群健康知识的获得和行为的转变，项目实施期间国家级和各项目省均采取多种方式进行大众化的健康教育，同时也创新性地开展14了大量的健康教育和健康促进活动，特别加强了对农村地区、贫困偏远地区农民的健康教育，尤其关注妇女、流动人口和贫困人群。国家和各项目省编印“非典”防治知识宣传册、宣传单、宣传画、问题解答等 890 余万册/ 本/张，全部免费分发至“非典”流行区。此外， 项目充分利用电视、广播、手机短信、黑板报、标语，以及派小分队进村入户等多种形式，广泛宣传防疫法规、防病知识和防控措施，提高基层群众传染病相关知识的知晓率。5、国家和各

33、项目省系统总结了“非典”防控中的经验和教训，形成了中国公共卫生选择等 9 份调查报告。在此基础之上，按照 2005 年国务院制定并发布的国家突发公共事件总体应急预案的要求，共制定突发公共卫生事件应急总体预案 13 个，专项预案 47 个。此外，国家 级和各项目省在 项目实施期间共制订和修订的突发公共卫生事件相关法规、政策和规章制度等 76 个，其中新制订 72 个，修订 4 个；共制订和完善医院感染控制相关政策/规 定 54 个。通过项目的实施，显著提高了农村卫生筹资水平， 为进一步深化卫生改革服务。一、项目实施结果与评估1第一领域：规划制定与协调、政策开 发项目实施期间，各项目省根据当地的具

34、体情况，制定和修改突发公共卫生事件应急预案和各类专项预案 60 个，制订和修订相关法规、政策和规章制度等 76个；各项目省的各级应急系统均建立了处理突发事件的日常和战时二级物资储备，制订了包括医疗设备、急救器材、药品血源、疫苗、快速检验检测试剂、救护车辆、防护设施以及通讯设备等应急物资储备计划，并有一定量的资金储备，以保证“非典”等类似传染病暴发时 的快速反应；国家级和各 项目省都能在每年 11 月 30日之前制定各级的项目年度计划，提交世行审批，并将活动计划纳入当地政府的卫生工作计划中；在 WHO 的技术援助下， 对国家级 和各项目省“非典”防治中的经验和教训进行了系统的回顾和总结；项目通过

35、建立卫生部相关司局联系人制度、例会制度、工作人员短期轮岗 制度以及联合举办培训班等方式，加强与 WHO 等国际机构间的传染病防治的合作与交流；各项目省通过成立多部门协作的突发公共卫生事件领导小组以及与政府相关部门联合发文、联合开展演练、联合举办培训班等方式，有效加强了各部 门间突发公共卫生事件的信息沟通与措施联动。(1) 回顾和总结 了 “非典”防控的经验和教训“非典”流行期间，为掌握各项目地区“非典” 暴发的特点，确定与传播有关的因素，评 估暴发中和暴发后的准备和反应情况，在 项 目的支持下， 卫生部和 WHO联合专家组对各项目省的“非典” 流行情况进行了实 地考察。 联合专家组实地考察了项

36、目省的各级疾病预防与控制中心、 “非典”定点医院15和传染病专科医院、部分社区卫生服务中心和乡镇医院，走访了部分” 非典”病例及其密切接触者，了解了我国各级疾病监测系统的运行情况，分析了院内感染的控制措施，评估了各级疾控机构及医院的实验室检测能力，提出了许多建设性的意见和建议，并在此基础上形成了中国公共卫生选择等 9 份调查报告，报告总结的“非典”防控主要经验 和教训包括： 充分发挥 WHO 在全球卫生事务中的作用，加强国际合作，促进和加强双边合作。任何疾病特别是原因不明的新发疾病，是全人类的共同敌人，惟有通过国际和地区合作，才能有效应对。在防治“非典”的过程中，WHO 在信息交流、人员培训、

37、技 术支持和资源利用等方面发挥了重要作用。各国发挥各自优势， 积极探索病因，分享防治经验和研究成果。协调各国出入境检疫等管理措施，这样既可有效地防止事态扩大，又可避免反应过度给社会经济发展带来损失。 建立和完善全球应 急机制，提高应对重大疾病灾害的能力。建立健全传染病监测、 预防、治疗和信息通 报网络，一旦出现异常情况，按照共同商定的规范和途径，及时通报，以便有关国家能够正确地做出判断和应对。 经济发展与社会发展必须同步协调，互相促进。经济发展是社会进步的基础，而公共卫生等社会事业的发展， 则是经济发展的目的，更是各国政府的责任。投资于健康就是投资于未来经济发展，社会拥有了健康就是拥有了财富，

38、这些政策建议均被中国政府采纳并付诸实施。此外，项目支持开展的“不同国家新发传染病应对措施的回 顾与评估”的实施性研究，在回顾和评价我国及美国等发达国家应对新发传染病所采取的措施及相关问题的基础上，提出了公共卫生事业应与国民经济同步发展、强调政府职责、建立和完善政府危机管理的组织体系、改革公共卫生管理体制、加强基层公共卫生管理网络的建设、加强政府与非政府组织的合作，实现广泛的社会参与等政策和建议。 这些政策和建议已被当地政府部门及国家卫生部相关部门等采纳。(2) 促进了突 发公共卫生事件应急体系的建设2004 年 3 月，卫生部成立了卫生应急办公室，依法组织协调有关突发公共卫生事件应急处理工作。

39、在项 目的促进下，包括 8 个项 目省在内的全国 28 个省、自治区、直辖市卫生厅相继成立 卫生应急办公室（截至 2005 年底），国家和项目省的疾病预防控制中心也成立了相应的应急处置机构和队伍。项目实施期间，项目所覆盖的市、县卫生行政部 门和疾病预防控制中心也成立了相应的应急机构或队伍，负责协调、处理所在地区的突发公共卫生事件。项目所覆盖地（市）、县成立的突发公共卫生事件应急专职机构、挂靠机构和临时应急队伍的基本情况见图 2。项目实施期间，国家和各项目省通过研讨会、国内外考察和培训等方式， 为16建立由政府领导、统一指挥、属地管理、分级负责、分类处理、部门协调的突发公共卫生事件应急指挥体系和

40、应急组织管理网络提供技术保障，并通过项目世行专家的督导、不同领域国际专家的咨询、国内外的 协作等形式使国家和项目地区的应急体系建设得到了规范和加强。在遇有重大疫情和突发公共卫生事件时，各级应急机构能够及时协调，组织开展调查和医疗救治。卫生应急管理协调机构的建立，为有效应对突发公共卫生事件和其他突发事件，发挥了重要作用。10.6% 2.9% 8.1%32.0%27.6% 46.0% 32.0%19.9%61.8% 51.1% 59.9%48.1%0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%地 级 市 卫 生 局 县 级 卫 生 局 地 级 市 CDC 县 级 CDC临 时

41、应 急 队 伍挂 靠 机 构专 职 机 构图 2 项目省所在地市、县卫生局和 CDC 设立的 应急机构（2006 年 10 月）2005 年 1 月，项目通过咨询服务采购，支持 WHO 开展了“建立国家突发公共卫生专家库的可行性” 研究 课题。研究涉及 专家库 的使用功能、专家的分类与构成、专 家遴选标准和范围 、专家库内容以及专家遴 选程序等内容，并 对专家库的查询、 统计等功能进行了研究。研究结果对于卫生部成立国家突发公共卫生事件专家咨询委员会具有一定的指导作用。在项目的带动下，各项目省也组建了各类突发公共卫生事件的卫生应急救治队伍，建立了卫生应急专 家库和卫生应急救治队伍培训基地。 “河

42、北省 2005 年建立了由 47 个专业，402 人组成的专家库， 实现了微机管理，同时建立了 12 支针对不同专业的省级应急救治队伍，并在省人民医院建立了卫生应急培训基地，负责培训全省应急救治队员和对地市进行师资培训。专家库的建立显著提高了疫情防控和突发公共卫生事件应急处置能力”。 “2006 年 9 月中旬，河北廊坊市发生了一起不明原因的肺炎病例，当地医院曾怀疑为“ 非典”或“禽流感” 。省卫生厅应急办从专家库中选取了临床和疾控专家，短时间内到了现场，经过临床、 实验室检查和流行病学分析，确 诊为大叶性肺炎病例”。 （河北省应急办主任访谈）。17项目支持的国家级课题“ 突 发公共卫生事件应

43、急处理装备标准化研究” ，拟定了“非典”及其它烈性呼吸道 传染病和有毒化学品泄漏事件 应急处理装备目录，并在此基础上初步提出了政府主导的应急装备建设、装备管理的长效机制、加大新装备管理的研发力度，分级 分类建设和配置应急队伍等政策和建议。目前， 这些政策和建议正在不断完善中，不久将提交卫生部卫生应急办公室。在项目的促进下，各项目省制订了各级防控“非典”的物资生产、供应和储备管理规定，建立“非典”防控资金、物 资使用管理制度。各项目省的应急机构指定了一批医药用品生产供应企业，一旦有疫情发生，能够尽快启动应急医药用品的生产。通过现场考察与访谈，终 期评估工作组了解到，各项目省均在省 CDC 建立了

44、应急储备库。各级应急系 统建立了处理突发事件的日常和战时二级物资储备，制订了包括医疗设备、急救器材、药品血源、疫苗、快速检验检测试剂、救护车辆、防护设施、生活物品、通信设备等应急物资的储备计 划， 对数量、存放地点、 责任人等有明确的要求。县级以上医院针对性地储备了能基本满足应急需求的药品、器械、物资。 现场使用的物资装备和车载设备完好。各项目省应急办与发改委每年根据当年传染病流行情况，制订下一年度的医药储备计划，并备有一定数量的资金储备，供 卫生 应急专用。 项目实施以来，除北京市由市财政局统一规划应急资金的储备外，其他项目省的资金储备均有了显著提高（图 3）。050010001500200

45、025003000天 津 河 北 广 西 河 南 广 东 山 西 内 蒙项 目 省年资金储备(万元) 20022003200420052006图 3 项目实施前后各项目省年度应急资金储备情况18此外，在项目的支持下，国家级组织实施了“公共卫生应对体系和运行模式的研究”和“突发公共卫生事件 应急体系建设内涵及 评估指标”等研究课题，提出了具体的政策建议： 加 强公共卫生体系的总体规 划和政府在公共卫生领域的职能； 开展公共 卫生法制化建 设的研究； 完善 公共卫生应急体系建设和机制建设； 提高公共 卫生服 务提供的效率等。 这些政策建议将在项目实施地区推广和应用。(3) 制订了突 发公共卫生事件

46、相关法规、政策项目实施期间，国家级和各项目省共制订、修 订完善的突发公共卫生事件相关法规、政策和规章制度共 76 项，其中新制订 72 项 ，修 订 4 项。具体制订及修订情况见表 1，主要 发布单 位见图 4。表 1 项 目省制订、修订的突发公共卫生事件相关法 规、政策和规章省 份 发布 制订 修订河 北 3 3 0河 南 9 9 0山 西 9 9 0广 西 6 6 0广 东 16 15 1北 京 1 1 0天 津 24 21 3国家级 8 8 0合 计 76 72 42.63% 6.58%71.05%9.21%2.63%6.58%1.32% 省 人 大省 人 民 政 府厅 局 级 单 位

47、（ 卫 生 厅 等 ）其 他国 务 院卫 生 部卫 生 部 、 交 通 部19图 4 项目地区相关法规、政策的发布单位(4) 制订了突 发公共卫生事件总体预案和专项预案2005 年国务院组织制定并公布了国家突发公共事件总体应急预案，明确了以分类管理、分级负责、条块结合、属地管理 为主的 应急管理体制建设目标。根据传染病防治法、 突发 公共卫生事件应急条例和国家突发公共事件总体预案的规定，按照国务院的 统一部署， 卫生部组织 制定了国家突发公共卫生事件应急预案。在项目的支持下，由国家发改委牵头进 行的“ 突发公共卫生事件医疗救治体系” 的研究成果已 转化为突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划，并已由国务院办公厅颁布实施。在国家级预案的基础上，各项目省根据各自的实际情况制订了相应的突发公共卫生事件应急预案和“非典” 、“禽流感” 、“鼠疫”等 专项预案。利用项目资金，山西省组织省内相关专家完成了山西省突发公共卫生事件应急机制建设工作方案课题，并在此基础上出台了包括山西省突发公共卫生事件应急预案在内的七个方案、指南与规划。项