1、2019/5/3,城镇国有土地使用制度,一、我国传统的城市土地使用制度的特点,(1) 行政划拨,(2) 无偿、无限期使用,(3) 禁止土地使用权的转让,即禁止城市土地的使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换等方式将土地转给其他单位和个人使用。如：,1982年的中华人民共和国宪法第10条规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”,3.2 我国传统的城市土地使用制度的弊端,(1) 国家在城市土地上的收益大量流失。(2) 无法保证经济合理地利用土地。由于土地无偿划拨，“多占少用”、“早占晚用”、“占而不用”、“优占劣用”的现象十分严重，造成土地资源的极大浪费。(3) 土地
2、无偿使用，掩盖了土地级差收益。使企业间不平等，不利于企业经营机制的转换。各单位占地面积、地段优劣的差异在考核企业的指标中反映不出。(4) 不利于对外开放政策和吸引外资。因为所有外商投资项目都涉及土地使用问题，如果土地使用权不能以法律的形式，按国际惯例加以确认，就会影响投资者的信心。(5) 土地行政划拨，不仅手续繁琐，而且也容易滋生各种不正之风，导致官僚主义和腐败现象的产生。,2019/5/3,3.3 土地使用制度的改革包含三个层次,(1) 建立城市土地有偿使用制度； (2) 建立城市土地商品化的流转机制； (3) 建立城市土地收益分配及投入制度。,这三个层次相互制约、相互促进。其中，建立城市土
3、地有偿使用制度是基础环节，也是起步较早、进展较快的一项改革，是这场改革的核心内容。,2019/5/3,城市土地使用制度改革的几个阶段,1、征收土地使用费,1982年深圳 按城市土地的不同等级向其使用者征收不同标准的使用费 上海制定了上海市中外合资经营企业土地使用管理办法，规定凡外商投资企业利用中方原有的房屋土地，新征用（使用）、划拨的土地，租赁的房屋场地举办合资、独资企业，均必须缴纳土地使用费。并对土地使用费收取标准、适用范围、操作程序、调整方式等作了一系列规定。1986年11月起对外商投资企业开征土地使用费，在土地有偿使用方面跨出了历史性的第一步。,（上个世纪80年代开始）,该办法将全市土地
4、按用途和位置分为6类10级，土地使用费按不同的土地用途和等级收取，每年每平方米最高为人民币100元，最低为人民币0.5元；土地使用费标准的调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过标准的30%。,1988年9月27日，国务院发布了中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，规定从1988年11月1日起实施，将土地使用费改为征收土地使用税。,2019/5/3,1988年3月22日，上海召开土地使用权有偿出让发布会，将一块位于虹桥经济开发区内，面积为12900平方米，可用于酒店、办公楼、住宅用途的土地，以出让50年使用权的方式首次公开向国内外招标。,2、实行土地使用权有偿出让和转让,1987年下半年深圳率
5、先进行土地使用权有偿出让和转让试点，国家出让土地使用权并允许进行土地使用权抵押。1987年12月经国务院审定批准，上海市政府颁布了上海市土地使用权有偿转让办法，其要点是：土地所有权与使用权分离，由市政府将国有土地以指定的地块、年限、用途和其他条件，供土地使用权受让人开发经营，由土地受让人支付土地使用权出让金；土地使用权受让人可以按规定将土地使用权再行转让。,2019/5/3,2、实行土地使用权有偿出让和转让,土地使用权有偿出让和转让极大地推动了土地使用制度改革（1）土地使用权作为特殊商品进入流通领域，探索了一条“以地生财”的新途径。 （2）按市场机制配置土地，冲破了旧的用地模式，使社会经济发展
6、凝聚在城市土地上的巨大能量得以释放。 （3）完善了各级政府在房地产市场中的主导地位。 土地使用权出让由政府垄断，政府除了有法律授予的司法管辖权、行政管理权以外，更多地从土地所有者的经济地位出发，用经济的手段、方法调控房地产经济活动。 （4）土地使用权可以按国际惯例流通，如抵押、转让等，不但符合商品经济和房地产市场发展的规律和需要，而且加快了上海房地产市场的培育和健康发展。,1995年1月1日起，上海加大土地使用制度改革的力度，规定新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等内资六类用地、原用地改变为六类用地以及现有建筑物改变为六类用途的，都必须通过土地出让取得土地使用权。,2019/5/3,
7、3、修改宪法和土地管理法，制定全国性土地使用权出让和转让条件,1986年6月公布的中华人民共和国土地管理法规定了土地不得出租或以其他形式非法转让， 1987年以后，土地使用制度改革逐渐深入人心，土地使用权出让和转让的相关内容也出现在各类重要文件中， 1988年4月和12月，宪法和土地管理法分别进行了修改，将原来不得出租和转让的规定修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。 1990年5月19日，国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题进行了明确的规定。 1994年7月5日全国人大常委会通过了中华人民共和
8、国城市房地产管理法，明确规定了“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，对土地使用权流转的相关问题进一步加以明确。,2019/5/3,土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为。,国家,土地使用者,出售、赠与、交换、继承,一级市场 （出让市场）,二级市场 （转让市场）,土地使用者,2019/5/3,一、改革开放前的传统投资体制 （一）发展历程 改革开放以前，与传统集中计划经济模式相适应，我国投资体制的主导模式是集中计划投资模式。它又可分为两种不同的具体形式：一种是中央集权制，实行于国民经济恢复时期、“一五”时期和60年代经济调整时期；另一种是行政分权制，实际上是中央统一领导下的地
9、方分权制，实行于“大跃进”和“文化大革命”两个时期。,投资体制的历史演变,1、1949年1957年，实行以国家投资为主导、投资主体多元化和高度集中 2、1958年1960年投资体制的第一次分权（放权）时期 3、1961年1965年中央集权投资体制的重建时期 4、1966年1978年投资体制的第二次分权（给地方放权）时期,2019/5/3,1、1949年1957年，实行以国家投资为主导、投资主体多元化和高度集中 （1）投资决策权集中于中央 五年计划和年度计划中的投资规模、投资方向、投资布局及重大建设项目的投资，都由中央统一安排，集中审批确定。投资项目计划审批权限也是高度集中，所有限额以上和委托国
10、外设计的建设项目的设计任务书，都必须由国家计委审查，报国务院审批，限额以下的地方工业项目，也必须由中央有关部门审查批准。 （2）在计划管理的条块关系上，强调以条条管理为主 （3）投资建设资金由国家财政无偿拨款 与高度集中、统收统支的财政管理体制相一致，这个时期的基本建设资金集中在中央财政，由国家财政无偿拨给。基本建设投资既包括新建、扩建、改建、恢复投资，也包括四项费用。从1954年起，四项费用不算做基本建设投资，但仍从财政拨款，由各主管部门分配使用。 （4）建立集中统一的投资建设管理机构和管理制度 1952年成立了国家计划委员会，管理全国基本建设投资的长期规划和五年计划。1954年国家基本建设
11、委员会成立，把限额以上项目的决策权和设计审批权集中到中央。同年成立了建筑工程部，负责归口管理全国的建筑业。此外，在管理制度方面，确定“先勘察，后设计，再施工”的建设程序，并且制定了预算定额、概预算编制细则、预算价格和各种工程费用定额标准。 （5）建设投资统一由专业银行办理拨款和监督,2019/5/3,2、1958年1960年投资体制的第一次分权（放权）时期 (1)下放投资审批权 为了让地方尽快发展工业，建成工业省，中央决定下放投资项目审批权。中央只负责涉及全国生产平衡的、协作关系跨几个地区的、对生产力布局有重大影响的骨干项目的决策，其余限额以上项目和全部限额以下项目，都由地方审批。 (2)计划
12、改为块块管理为主 这个时期，实行的计划管理体制是以地方管理为主，由各省、市根据中央确定的方针，负责编制本地区的全部企事业单位(含中央管理的)计划草案，并规定地方对国家基本建设有权调整和统筹安排。 (3)试行投资包干制 在冶金部等系统的一些建设单位试行投资包干制。其内容规定：年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资，在保证不降低生产能力、不推迟交工日期、不突破投资总额和不增加非生产性建设比重的条件下，交由各有关建设部门和单位统一掌握，自行安排，包干使用，有权因地、因事制宜，修改设计定额，调整建设项目；在项目间调剂资金，留用结余资金，未完工程投资可结转下年使用，年终不再收回。实行包干制，旨在调
13、动建设部门和单位的主动性、积极性，鼓励节约投资，加快建设进度。 (4)撤销建设银行机构 1958年建设银行并入财政部门，成为财政部门的一个组成机构。这虽然加强了管理基本建设支出的财政职能，但由于财政隶属于地方，因而削弱和取消了专业银行管理基本建设拨款的作用。 (5)管理制度被弱化,2019/5/3,3、1961年1965年中央集权投资体制的重建时期 国家明确规定，基本建设投资不再由地方财政包干，而是由中央财政专项拨款，严加控制，并削减部门、地方和企业的预算外资金。规定严格基本建设审批权限，大中型建设项目一律由国家计委或国务院批准，一切基本建设都必须遵循规定的审批手续，并按照规定的基本建设程序办
14、事。也就是说，所有建设项目的设计任务书要经过批准，才能列入年度计划；所有的建设项目要在设计文件经过批准和建设条件落实以后，才能动工。,4、1966年1978年投资体制的第二次分权（给地方放权）时期 （1）基本建设投资的计划审批权限再次下放 (2)再次实行投资包干 (3)扩大地方的投资分配权限,2019/5/3,二、改革开放后的投资体制改革 1、1979年1992年投资体制市场取向改革的探索 （1）编制综合基本建设计划和固定资产投资计划。 （2）对投资活动实行多种计划管理形式，逐步缩小指令性计划范围。 （3）简政放权，简化项目审批手续 （4）划分投资范围，对重大的、长期的建设投资实行分层次管理
15、（5）建立投资项目评估审议制度，促使投资决策科学化、民主化 （6）基本建设投资由财政拨款改为银行贷款 （7）实行多种形式的计划承包责任制 （8）投资建设领域推行招标投标制，引入市场竞争机制 （9）建立基本建设基金制，成立专业投资公司。 （10）运用经济杠杆，引导和调节投资的流向,投资体制的历史演变,2、1993年以来，深化投资体制改革的进展 以企业投资为主，以市场调节投资行为和以投资主体自主决策，风险自负为基础的，政府实行间接调控的资本要素配置机制和管理制度。,2019/5/3,(1)进一步改善我国的投资环境。一是投资领域市场化的程度大大提高，在国家宏观调控下市场配置资源的基础性作用将充分显现
16、；二是规范了各级政府的投资行为，强化了服务职能；三是政府对项目的管理程序大大简化，便利了各类企业；四是凸显了规划在项目决策中的重要作用。 (2)改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。决定明确指出，彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再审批，而是区别不同情况实行核准制和备案制，这将进一步落实企业投资主体地位。 (3)为外商在华投资创造更为有利的政策环境。这次投资体制改革，坚持了对外开放的基本国策，创造了更加有利于外商在华投资的体制环境。进一步简化了投资项目的核准程序，对外
17、商投资项目也只核准“项目申请报告“；进一步扩大了省级政府的核准权限，对鼓励、允许类外商投资项目的核准权限由3000万美元提高到1亿美元，对限制类外商投资项目的核准权限由3000万美元提高到5000万美元。,投资体制改革（2004）,2019/5/3,(4)放宽社会资本的投资领域。除了国家政策、法规限制开放的领域外，所有经营性领域将逐步向社会资本开放。尤其是水务、公交、燃气、供电、环保、收费公路、供水、供气、供热、轨道交通以及文教卫体等经营性基础设施和社会事业项目等，各种资本都有机会参与投资建设。 (5)银行承担贷款风险，对商业银行经营提出更高要求。改革的一项很重要的内容就是对企业投资项目，发展
18、改革部门不再审核其经济可行性，而由银行自主审贷、自担风险。这将促进商业银行提高独立审贷水平，也对商业银行的决策与风险控制提出了更高的要求。 (6)合理界定政府投资职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理使用各类政府投资资金。,2019/5/3,(7)对非经营性政府投资项目加快推行“代建制“。 “代建制“，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设组织实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 突破了政府工程旧有的建设实施方式，可以进一步规范政府投资行为，抑制腐败现象，克服“超规模、超标准、超投资“的“三超“现象。 (8)改进投资宏观调控方式。 政府将按照市场经济原则改革投资管理体制，采用更为市场化的手段加强宏观调控。决定提出，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。 (9)建立政府投资责任追究制度。 决定指出，要建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。,
