1、中国户籍制度,户籍与户籍制度,户籍，依辞源的解释是指登记居民户口的簿册。 维基百科中的解释为:户籍，又称户口，是一种主要以户为单位的人口管理方法。户籍制度有广义和狭义之分，狭义的户籍制度仅指以反映人口基本信息为核心的户籍登记、统计、档案、证件等内容的行政法律制度;广义的户籍制度则包括与户籍密切相关的一系列社会管理制度，不仅是提供人口统计的基本信息资料，而且包括与公民的身份、职业、迁徙等权利相关的一系列的社会管理制度。,中国古代户籍管理制度,源于三代、萌芽于春秋战国时期、正式建立于秦朝，此后经过不断的发展和完善，成为了中国社会中影响最久、意义最深远、历史作用最大的社会制度。 （一）中国古代户籍制
2、度产生的雏形 我国古代最早实行的是人口登记制度，考古发现早在商代，就有关于人口清查统计的记载。在甲骨文中如“八日辛亥允，灾伐二千六百五十人。”“以人八千，在驭。”等数字比比皆是。 随着奴隶制度的不断发展，到了西周时期，奴隶主为了能牢固控制奴隶、扩大耕地，必须对奴隶数量及具体情况有所了解，人口登记制度也有了进一步的发展。西周设有“司民”这一官职，掌理户籍、计点民数；三年进行一次人口调查，数字上报周王，以辅佐其施行政治。,春秋战国时期，秦国的商鞅推行了一系列关于户籍制度的改革措施。首先，要求户口登记范围广泛，据商君书境内记载，国内的男女户口全部登记在册；其次，要求出生的登记入册，死亡的注销户口，这
3、是中国最早的人口出生和死亡的动态登记。此外，还将全国的人口进行身份和职业的划分。 （二）中国古代户籍制度的发展时期 到秦朝建立时，户籍制度已略有规模。户口册上除了写明户主的姓名、籍贯、身份及家内人口的情况外，籍册中所有成员的年龄和健康状况也必须在户口册中标明，便于官府区分不同身份和不同地位，以此来控制社会秩序。,汉代实行“编户齐民”制度，户口登记内容要求非常详细，并且在中央和地方都设有户籍管理的专职官员。 隋唐时期，统治者为防民户逃亡，在继续推行北魏时期“三长制”的基础上，加强基层管理，整顿入户编制，用“三长”这个基层组织实行“大索貌阅”。到唐朝时户籍管理已相当完备，实行“团貌”和“输籍定样”
4、，一年一造计账、三年一造户籍，管理较为缜密。户籍制度经过宋朝和元朝的不断发展和完善，明朝推行了户帖制度。为防假冒、伪造，每份户帖上有编号，加盖官印，一式两份，一份交于百姓留执、一份上交户部。明政府还在里甲制的基础上编造黄册（即户口总册）。,（三）中国古代户籍制度最终作为体系而确立 清初沿袭明制，直到光绪年间，对户籍制度进行了彻底的改革，效仿日本警察户口编审制度，成立了警察局，发布巡警清查户口条规，并制定户籍法，进行户口调查。户数调查按照民政部所定的门牌号码来编订，门牌号一旦确定，若要迁移，户主3日内需报巡警机构注册。自此，中国户口统计日渐形成规模，户籍管理制度渐入正常轨道。清宣统三年(1911
5、年)颁布了户籍法，这是我国第一个现代户籍法。,古代户籍制度的作用,（一）统治阶级通过户籍管理维护其利益 中国古代的生产工具简单、生产力落后，生产效益的高低只能依赖于劳动力数量的多寡。是否清楚地掌握国家控制下的国土面积和农民数量的多少，成为一个国家盛衰的晴雨表。中国古代的君王正是通过户籍制度达到对土地、臣民拥有无上的统治权的。 通过户籍手段强制分户，鼓励以自耕农小家庭为社会单位组织生产活动，既便于户口登记和统计也利于封建经济发展。,（二）封建统治者通过户籍管理，限制人口流动和随意迁徙 生产力水平的进步带动了封建社会农业经济的发展，大面积的土地需要开垦，需要控制人口流动，将农民长期固定在一定的区域
6、内。从秦朝的“什伍连坐”到汉朝的“案比”都实行十分严厉的互相监督、互相检举的连坐制度，“脱籍”不仅本人要治罪，而且亲属乡邻以及执掌户籍的官吏都要治罪，以此将劳动人民强制地束缚在土地上。,到唐朝中后期随着政权的腐朽，户籍管理混乱，以丁和户为征税依据的租庸调制度失去了基础。从此，户籍制度开始与土地制度分离，但它仍然是税赋征收的重要依据。 （三）中国封建政府通过制定缜密的户籍制度来配合征收赋税 汉代起实行的“编户齐民”制度，直接把户口与土地、赋税、徭役联系起来，将大量人口与劳动力纳入封建国家政权的控制之下，一直被历代封建王朝效仿，成为中国古代社会基本的户籍制度。 雍正年间，实行“摊丁入亩”制，最终结
7、束了中国历史上人丁地亩的双重征税标准，使赋役一元化，户籍管理与征调赋税彻底分开，为当时社会经济发展和文化交流创造了条件。,（四）中国古代户籍制度是徭役征发的重要参考（五）中国古代户籍制度是统治阶级维护社会治安管理的重要手段 中国基层乡里组织作为古代户籍管理的基层组织来行使国家行政职能。秦朝作为历史上第一个封建中央集权制国家，地方上实行郡县制，县以下依次是乡、亭、里、什、伍，来负责所在区段的治安事宜。另外，族有族长、家有家长，他们都承担着相应的治安任务，这种类似于军事化的社区管理体制，便于中央统一管理。 中国古代户籍管理模式成为封建社会治安管理的有效手段。如清代的保甲制取代了明朝的里甲制，主要职
8、责是警卫、察看人员的出入情况。,1949-1978的中国户籍制度演变,新中国户籍制度的建立，肇始于城市，以1951年7月公安部颁布的城市户口管理暂行条例为标志。当时从巩固新中国政权出发，中央政府把“维护社会治安，保障人民之安全”作为城市户口管理的首要任务，规定了立户、迁入、迁出、出生、死亡、临时居住以及其他相关事项必须向公安机关报告的原则。1953年进行的第一次人口普查，为建立全国范围的户口登记制度奠立了基础。1955年国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示时，开始把农村纳入到户口登记管理的范围之内。,户籍管理制度出现根本变化是在1958年。当年1月，全国人大常委会发布的中华人民共和国户口登
9、记条例对公民从农村迁往城市做出严格的限制性规定，“必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”，否则将无法办理迁出手续。这种社会管理方式的根本变迁体现了制度的外生刚性，昭示了强大无比的国家意志，并在后续出台的政策规定中一再强化。新中国成立之初具有“准宪法”性质的共同纲领以及在1954年全国人大通过的新中国首部宪法里，都明确公民有“居住和迁徙的自由”。,1964年公安部关于处理户口迁移的规定（草案）和1977年公安部关于处理户口迁移的规定两项制度的出台，明确提出了“严格控制”和“适当限制”两个原则，基本堵住了从农村迁往城镇的大门；1975年的宪法修订中，
10、则干脆取消了公民“居住和迁徙自由”的条款。从此，公民的自由迁徙权利受到严格限制，而城市准入资格也顺理成章地成为一种紧缺的社会资源。,总体而言，重工业优先发展战略带来的经济后果，城市物资短缺条件下的被动选择，以及农村推进合作化运动的需要，都是促使中国户籍制度在50年代中期发生一次强制性变迁的重要原因。这种政策转变的直接后果，一方面改变了城镇人口在建国后迅速膨胀的局面，减缓城市人口增长，但矫枉过正的后果是迟滞中国城市化的步伐；另一方面，户籍制度阻碍城乡之间劳动力的合理流动，阻隔了经典的刘易斯人口流动模型的实现，虽然适应了当时短缺、计划的经济环境，但也使得中国的比较优势长期不能发挥。,改革开放以来的
11、户籍制度变迁,第一阶段(1978年一1984年):拨乱反正，出台多项“农转非”政策，拉开户籍制度改革帷幕 大背景：一方面处在改革开放前沿的城市由于经济发展需要更多的劳动力支持，另一方面在农村普遍推行的家庭联产承包责任制产生了富余劳动力，由此产生了人员流动现象。 1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定，突破了1977年开始实行的“农转非”“政策+指标”双重控制的乡城户口迁徙制度。此后，国家为了减轻向城镇人口提供商品粮、农副食品的压力，缓解城市人口在就业、交通、住房等方面的负担，在继续对城镇人口增长实行严格控制的同时，在
12、“农转非”政策的执行上表现出一定程度的松动:如明确科技骨干、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、部分边防军官的农村家属等可以在原籍转为城镇户口;对“农转非”的控制指标，由不超过当地非农业人口的1.5%。，提高到不超过当地非农业人口的2%等。,1984年10月13日，国务院颁布了关于农民进入集镇落户问题的通知，也就是要求公安部门准予申请到集镇务工、经商、办服务业的农民及其家属转为非农业人口，落常住户口等。但是，户籍制度的改革仅局限在县以下小集镇层面，县城和城市的户籍制度依然未有丝毫松动。,第二阶段(1985年一1992年):实行居民身份证制度，“农转非”政策引发的矛盾不断凸显 1985年9月，全国人
13、大常委会审议并通过了中华人民共和国居民身份证条例，标志着我国开始实行居民身份证制度。根据此项条例的规定，凡16周岁以上的中华人民共和国公民，均要申领身份证;居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时，可以出示身份证，证明其身份。 身份证携带方便，突破了传统“一户一簿”的局限性，不记载农业、非农业户口类型，转变了户口簿在证明身份时可能隐含的公民地位的不平等，有利于构建平等的公民文化和公民社会。,同年，为规范流动人口的管理，公安部又颁发了关于城镇暂住人口管理的暂行规定。规定明确:对暂住时间拟超过三个月的16周岁以上人员，可申领暂住证;对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间
14、较长的人员，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法，由这些单位的负责人登记造册，及时报送派出所或户籍办公室，登记为寄住户口，发给寄住证。1992年8月，公安部拟制了关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，涉及对象为外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民。执行办法是实行“蓝印户口”(由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印鉴为蓝色，故也称作“蓝印户口”)，即允许他们以“蓝印户口”形式在城镇入户，享受与城镇常住户口同等待遇。,这一制度有以下几个特点:一是入镇农民转变身份，成为新的城镇居民并与原有的城镇居民享有
15、同等的权利与义务;二是农民入镇时要支付一定的建镇费、开发费等，即城镇户口成为商品，农民要转变身份就必须购买或变相购买城镇户口;三是城镇户口不属于国家严格控制的农转非指标，但只在当地有效，迁往其它城镇时不予承认。这一措施也在全国各地掀起了买卖户口热潮农民每人可以4000元到数万元不等的价格购买小城镇户口。1992年5月4日经国务院办公厅同意，以公安部名义下发了关于坚决制止公开出卖非农业户口的错误做法的紧急通知)，对各地卖户口行为进行制止。尽管如此各地并未停止上述行为，最突出的是将户口同购房、投资、学历等不同限制性条件相关联。,第三阶段(1993年一2001年):小城镇户籍制度改革由试点到全面实施
16、,1995年7月1日，国务院正式批准了小城镇户籍管理制度改革试点方案。1997年7月，国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案。方案允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口。同时，继续严格控制大中城市人口数量的增长。但仍然在制度上做出一定限制，主要表现在:一是可以进入的仅仅是小城镇，大中城市仍然门槛高筑;二是农民进入小城镇必须购买商品房或有合法的自建房，实际上是以货币形式在农民面前筑起了一道门槛，将大批低收入的农民拒之门外;三是农民进入小城镇落户必须首先将承包地和自留地无偿上交，增加了农民入城的风险和机会成本，许多人也因此而放弃了进城的努力和尝试。,
17、1998年国务院批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见(国发【199824号)，对当时的户口管理做出了“四项改革”: 一是实行婴儿落户随父随母自愿的政策;二是放宽了解决夫妻分居问题的户口政策对己在投靠配偶所在城市居住一定年限的公民，根据自愿的原则准予在该城市落户;三是对于男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女，需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户;四是在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，准予在该城市落户。 与1997年改革试点方案相比，意见进了一步放宽了农民进城条件，主要表现为:一是不再强调中等城市需要限制落户数量;二是不再提进
18、城落户农民必须先交还承包地和自留地。,2000年6月13日，中共中央、国务院下发了关于促进小城镇健康发展的若干意见，规定“从2000年起，凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”。上述政策的出台和实施，在一定程度上促进了城乡劳动力资源的合理流动。 2001年3月30日，国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，小城镇户籍制度改革开始全面推进。,该阶段特征： 一是改革先行的地区具有明显的空间特征。首先，改革以中小城市和小城镇为主。其次，
19、由于国家发展西部经济的利好政策，上述地区普遍进行了户籍制度改革。第三，虽然有东部地区的个别大城市在户籍制度改革中领先，但受城市规模不大、人口数量较多等限制，取得的效果也不明显。 二是各城市为吸引人才纷纷放宽了对人才落户的控制。 三是以经济壁垒取代了身份壁垒。 四是由于城市就业制度的改革、社会保障制度的健全和城市居民诸多社会福利的取消，使得城镇户口的功能在逐渐弱化和淡化。,第四阶段(2002年至今):户籍制度改革不断深化，但也存在反复的现象2002年6月，上海市规定在沪常驻人才、外来务工人员及其亲属满足相关条件，即可由“蓝印户口”转而申领上海市居住证，并享有与上海市民相同的待遇。2004年，上海
20、市转而开始对户籍指标严格限制，大幅度减少进沪人数，进沪所需费用也相应上涨。2005年之后，相关政策又出现松动，呈现出一定的反复现象。,2005年10月25日，公安部官员表示拟取消农业、非农业户口的界限;2005年10月27日，公安部新闻局表示，全国已有陕西、山东、辽宁、福建、江西、湖北6个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作; 2006年10月，公安部门再次传进一步深化户籍制度改革的声音，包括拟取消农业、非农业户口的界线，探索建立乡统一的户口登记管理制度。同时，以拥有合法固定住所作为落户的基本条件，逐放宽大中城市户口迁移的限制。 2008年更是被称为“户籍改革推进年”。自当年1月1日起，云南
21、、山西、江西、湖南等省相继进行了不同程度的户籍改革。10月1日，浙江省嘉兴市宣布“农业户口”彻底退出历史舞台。辽宁省则自2010年1月1日在沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭等8个城市之间实行“一元化户口管理、鼓励各类人才来沈落户、统一集体户口管理标准、统一购房落户标准、宽“三投靠”落户政策等。,户籍制度引发的争论-尤其是对于农民,一、农民平等的经济权 经济权利包括劳动的权利，男女同工同酬的权利，未成年人的劳动权利，劳动者的休息的权利，组织和参加工会的权利，罢工的权利，接受就业培训的权利，在失去工作能力的情况下获得社会抚养和救济的权利，在失业之时享受生活保障的权利，参与决策的权利等
22、。众所周知，在中国城乡分割的二元社会结构中，城市和市民享有各种特定经济权利和利益，而农村和农民则丧失了一系列基本的平等权利和利益。 1剪刀差。剪刀差是指工农业产品交换时，工业品价格高于价值，农产品价格低于价值所出现的差额。实质就是国家有针对性地对农民进行超经济剥夺。 2.城乡收入差距。城乡居民收入差距是验证农民经济平等权利的一个重要因素。,3.基尼系数。根据洛伦茨曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标。其经济含义是：在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。经济学家们通常用基尼指数来表现一个国家和地区的财富分配状况。这个指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间
23、的分配越均匀，反之亦然。按照联合国有关组织规定：基尼系数若低于0.2表示收入绝对平均；0.20.3表示比较平均；0.30.4表示相对合理；0.40.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼指数在0.24到0.36之间，。2008年，中国的基尼系数达到了0.48，已超过了0.4的警戒线。二、农民平等的迁徒自由权 中国农民丧失居住和迁徙自由的过程，实质上也是国家失去效率和公平的过程。,三、农民平等的参政权 1从权利行使范围来看，农民参政权领域具有狭隘性和低下性。根据现行宪法，农民的参政权主要局限在四个方面：一是参与集体经济组
24、织的民主管理。二是选举县乡两级人民代表大会的代表。三是参与村民委员会选举。四是向国家机关和工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举。即使是这四个方面，农民参政行使的质量和保障程度也常常令人困惑。因为，中国农民所享有的行使参政权的层级其实主要是集中在村一级，农民对乡镇和县级政府的决策几乎都很难发生直接的影响。 2.从权利实际行使来看，农民参政权的虚置性。尽管宪法和法律赋予了农民和其他公民同等的参政权，在权利的享有上是平等的，但由于经济地位、城乡二元分割等制约，使得农民的参政权行使实际上处于虚置状态。如农民工参政率低的现象。,4.从权利行使方式来看，农民参政权行为的单个性。马克思在论述法国的小农时
25、，将单个的分散的原子化的小农比喻成“好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表。” 新制度学派指出，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。强势集团之所以能够决定制度演进的方向，主要是通过获得权力决策机构的大多数席位来控制国家政权以影响制度的制定。在当今市场经济的博弈中，工人有工会，商人有商会，学生有学联。唯独人口最多的农民却没有自己的农会组织，缺乏权益代表组织，缺乏权益代表组织，因而不可避免要在利益博弈的格局中边缘化，在社会的分层结构中底层化。他们处在社会的底层，其
26、合法权益往往容易受到忽视、侵犯，在表达利益诉求时，往往借助于非常态的行为，甚至是非理性的、过激的行为。这种单个的利益表达行为增大了参政成本，也钝化了国家整合社会的能力。,四、农民平等的受教育权 1财政等政策在教育上的失衡限制了农民的受教育权。 -教育经费 2.权利与机会的失衡限制了农民的受教育权。 首先，义务教育阶段城乡教育机会不平等。农民子女在享受义务教育权利方面和城市儿童群体存在着巨大差异。城市推行义务教育，教育费用基本上由政府负担，而农村的义务教育，费用绝大部分由农民自己承担。 现行的统一高考制度，具备了形式上的公平分数面前的人人平等，但实际录取时采取分省定额划线录取的办法，各省市的录取
27、定额并不是按照考生数量平均分布的，而是优先照顾城市考生，因此出现同一份试卷，各地录取分数线的极大差异。,再次，职业教育领域城乡教育机会不均。农民享受不到系统的职业教育，表现为对农民实施的职业教育不够，组织不力，经费投入严重不足。在一些地方，并没有把农民职业教育作为一项公益性事业。 3.环境与条件的失衡限制了农民的受教育权。表现于接受义务教育的学生个体学习和整体学习环境存在差异，这种差异在城乡之间表现得非常明显。 五、农民的社会保障权 特殊的二元户籍制度所造成的另一个直接后果是城乡二元的社会保障制度。中国已经建立起来的社会保障体系主要属于城市居民，农村居民基本上没有什么保障可言，我国农民几乎处在
28、社会保障体系之外。,1.农民养老保险权的缺失。 中国农民几千年来靠家庭保障和自我保障，没有社会养老保险。城市居民退休后可以领取养老金，农民则只有靠自己和儿女养老。“养儿防老”的观念并不是中国农民愚昧落后的表现，而是农民缺乏社会养老保险制度的现实选择。1991年1月国务院决定由民政部负责开展建立农村养老保险制度试点工作，同年6月开始在山东省组织试点。1992年1月3日民政部正式颁发县级农村社会养老保险基本方案，该方案的制定和颁布，“实现了农民养老保险制度在中国从0到1的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步”。农村养老保险从1991年试点到2000年底为止，全国有31
29、个省、市、自治区的294个地区、2052个县、32610个乡镇开展了这项工作。,2.农民医疗保险权的缺失。 在过去30多年里，农村的合作医疗基本瓦解，没有医疗保障的农民不得不到各大中小城镇看病。 3.农民最低生活保障权的缺失。 农村最低生活保障制度是近些年来才出现的“新事物”。1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作。在此之前，中国农村只存在对“五保户”的救济。 1999年国务院颁布城市居民最低生活保障条例，其适用范围只限于城市居民，而最需关心和帮助的困难农民群众未被纳入保障范围。 2010：社会保险法,改革为什么这么难？,1行政文化与行政价值取向 2土地制度改革滞后 3经济
30、发展水平 4既得利益团体阻碍城市是否接纳外来人口的研究（从城市接纳能力、吸引力和政府管制的角度）表明：对中西部地区的中心城市而言，户籍管制现状的维持暂时可能仍具一定的合理性。因为这些城市对户籍的管制并未显著影响到其他地区的经济增长，也未拉大地区差距。主要是因为这些城市彼此间存在着明显的竞争，且东部中心城市户籍的吸引力远较这些城市强。在这种情况下，当某个中西部中心城市提高户籍管制程度时，许多人就会选择到其他地区生活，这可能会使得该城市的经济增长速度下降。另一方面，这些中心城市在所属省份又有一定的垄断性，这种垄断性会减弱户籍管制加强所引致的人口流出数量。两种效应的综合作用使得中西部地区中心城市户籍
31、管制与经济增长、地区差异间的关系变得模糊。如果考虑到放松户籍管制有可能带来环境、卫生、教育等方面压力迅速增加，中西部地区的户籍管制可以说仍然具有一定合理性。,东部地区中心城市由于经济普遍较为发达，在所处区域具有绝对垄断地位。部分城市(如上海、北京)甚至在全国都具有垄断地位。这使得即使这些中心城市提高户籍管制程度，许多人也仍然不会选择到其他地区生活。无户籍人口的工作为有户籍人口带来了福利水平的大幅提升，使得这些城市的政策制定者有动机去维持甚至去加强户籍管制。但是，就全局而言，这些城市的户籍管制实际上是户籍所有者对无户籍人口的一种政策剥削，加剧着区域间的经济发展不平衡。因此，对东部地区中心城市的户
32、籍管制进行改革是非常必要的，也可能是阻力最大的。因为这些城市在中国经济中具有强大的话语权，而且它们通过户籍管制获得了大量利益，有强烈的拒绝改革的动机。为此，中央政府应充分发挥我国政治集权的优势，推进经济较发达地区中心城市户籍制度改革的实施。,重庆的户籍制度改革,国家综合配套改革试验区上海浦东新区：2005年6月获批，着重探讨政府职能转变，希望把经济体制改革与其他方面改革结合起来。天津滨海新区：2006年5月获批，改革内容包括扩大金融领域对外开放、进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用等。成都市和重庆市：2007年6月获批，改革目标是使农村居民、进城务工人员及其家属享有与城市居民一样平等的权
33、利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。武汉城市圈和长株潭（长沙、株洲、湘潭）城市圈：2007年12月获批，探索解决资源、环境与经济发展的矛盾，走出有别于传统模式的工业化、城市化发展新路。深圳经济特区：2009年5月，深圳市综合配套改革总体方案获批，目标为“争当科学发展示范区、改革开放先行区、自主创新领先区、现代产业集聚区、粤港澳合作先导区、法制建设模范区”。沈阳经济区：2010年4月获批，主要任务是紧扣走新型工业化道路主题率先突破，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。山西：国家资源型经济转型综合配套改革试验区。,温家宝总理说:“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严”所
34、以，无论是为了政府的管理不大范围失灵，还是为了让数以亿计的国民更加有尊严和幸福，现行户籍制度都需要做根本改革。期待国民的“更加幸福、更有尊严”，能从户籍制度改革上迈出实质性步伐。社会发展成果共享包容性增长,概况 从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60以上。这被认为是中国大城市以破除城乡二元体制藩篱为目标，有组织地向农民敞开胸怀，使农民能够没有顾虑地带着足够财富和尊严进城。,总体目标 20102011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力
35、争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。 20122020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。,总体思路： 坚持综合配套、有偿自愿，分阶段推进、分群体实施、分区域布局实施原则： 三原则：防止侵犯农民基本权益，防
36、止农民流离失所，防止城市出现贫民窟。农民进城真正改变身份之后，使农民工真正享受到同工同权、同等市民待遇。,转户条件 重庆主城九区，具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民。 （一）购买商品住房。 （二）务工经商五年以上，具有合法稳定住所。 （三）投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上的，具有合法稳定住所。 重庆远郊31个区县城，具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民。 （一）购买商品住房。 （二）务工经商三年以上，具有合法稳定住所。 （三）投资兴办实业，三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上，具有合法稳定住所。,
37、转户好处（一）转户居民退出承包地，可以按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准得到相应补偿。 （二）退出宅基地使用权和农房的，将获得3笔补偿资金。一是参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予的一次性补偿。二是参照地票价款政策给予的一次性宅基地使用权补偿。三是参照地票价款政策给予的一次性购房补助。 （三）在住房方面，可申请公租房居住，条件成熟时，还可以登记为购买。同时，鼓励转户居民购买普通商品房，符合条件的可纳入廉租住房保障。 （四）在养老方面，可参加征地农转非人员养老保险，到年龄后可领取每月至少500元养老金。 （五）在医疗方面，可自愿选择参加城镇职工基本医疗
38、保险或城乡居民合作医疗保险，享受相应医疗保障。 （六）在教育方面，转户居民子女可按照就近入学的原则就读城市学校，享受与现有城镇学生的同等待遇。 （七）在就业方面，劳动年龄段的转户居民可以享受免费技能培训和创业培训，自主创业可以享受城镇创业扶持政策，就业困难人员还可以享受“一对一”的就业帮扶，以及公益性岗位的托底安置政策。 （八）在社会救助方面，符合条件的困难家庭，可按规定享受城市居民最低生活保障待遇。,配套政策： 概括起来就是“335”，即：3年过渡、3项保留和5项纳入，确保转户居民与城镇居民享有同等待遇。 所谓3年过渡，是指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民
39、最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权，避免农民转户急转身，使转户居民能尽快适应城镇生活。 3项保留，则指的是农村居民转户后，可以继续保留林地的使用权；农转非人员在享受城镇居民社会保障和福利待遇后五年内，继续执行原户籍地生育政策，享受农村计生奖励扶助及特别扶助政策；农民目前享受的农村种粮直补、农机具补贴等与土地相结合的惠农政策，在农民自愿退出承包地经营权之前继续保留。 5项纳入是指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。,市长比喻 重庆市市长
40、黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服“，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服“。脱掉的这三件衣服核心是“土地“，土地也成为各方关注的焦点。,出台政策：主文件： 重庆市统筹城乡户籍制度改革意见 配套文件 农村土地退出与利用办法（试行）； 社会保障实施办法（试行）； 农村居民转户实施办法（试行）。,实施进程： 2010年7月28日，重庆户籍制度改革正式启动。 2010年8月15日，重庆户籍制度改革全面启动，首日超过10万人咨询。 2010年8月24日，重庆已有3.42万余名农村居民转为城镇居民，整户转户7213户，平均每天转户1426人
41、。 2010年8月31日，重庆已办理农村居民转为城镇居民4.47万余人，整户转移9528户，平均每天转户约1445人。 2010年9月7日，重庆共有5.8万农民转为城镇居民。重庆市发改委户改办统计数据显示，户籍改革实施以来，共转户5.8万余人，整户转移1.3万余户，平均每天转户1542人。 2010年9月11日，重庆转户农民66654人，平均每天转户2300名左右。其中，转到主城区接近1.5万人，占22.1%；转到区县城的接近1.9万人，占28.5%；转到镇的3.3万人，占49.5%。,2010年9月18日，全市统筹城乡农转城150618人，其中整户转移22403户，平均每天转户3074人。转
42、入主城九区的有35590人，占23.6%；转入远郊31区县城的有36569人，占24.4%；转入其他乡镇的有78459人，占52%。9月13日，市户改办通报农转城的数据为6万人。两组数据对比显示，从9月14日至9月18日的5天时间里，共有9万人农转城。 2010年10月11日重庆市户改办昨天通报了全市“农转城”户籍制度改革最新进展情况，截至昨日（10日）下午5时，全市已转户30.8万余人，整户转户5.6万余户，平均每天转户5506人。 2010年10月23日全市共办理农村居民转为城镇居民410373人，整户转移82326户，其中10月17日至23日办理农村居民转户51736人，整户转移1154
43、6户。平均每天办理农转城7391人。 2010年10月25日，全市共有42.8万人从农村户口转为城市户口。 2010年11月4日。全市共有52万人从农村户口转为城市户口。 2010年11月25日，全市已有82万农民工转户入城。黄奇帆说，现在重庆每个派出所都在紧张地进行转户工作，每天有1万人进城。按这个速度，预计年底有超过100万农民工能转户进城。 2010年12月9日，市户改办通报，全市累计办理“农转城”居民突破100万人大关，其中整户转移23万余户，平均每天转户8600余人。,多角度论调期望说,1958年1月9日，新中国第一部户籍制度中华人民共和国户口登记条例颁布，户籍制度由此建立，中国由此
44、步入了漫长的城乡二元体制。将户籍制度改革放在整个中国城镇化发展进程中来看，就会发现原来僵化的户籍体制带来了迁徙不便、福利待遇不公等诸多弊端。户籍改革，可视为重庆在推进“统筹城乡”上又迈出的重要一步。我们希望重庆的户籍改革能够顺利进行，为全国的户籍改革提供良好范本。,多角度论调目的说,报道称，重庆这次户籍改革的重要目的之一是解决重庆城市用地的困境。目前，重庆可用建设用地仅9000多平方公里，基本已用完。今后几年，重庆的社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加建设用地等至少需要新增2000多平方公里的土地。目前重庆农村正在全面展开土地、林地的确权，届时将考虑把农村土地使用权的收益权和处置权分开近年
45、来，一些地方在城市发展中热衷于鼓励甚至是强迫农民“洗脚进城”，看中的是农民手中的集体土地：“农转非”后，农民原来手中的集体土地就变成城市国有土地，城市政府甚至连“青苗补偿”费用都不用支付就轻而易举地取得了土地的开发使用权。,而重庆的做法就“厚道”多了。建立城乡统一的户籍登记管理制度是大势所趋，但推进这项改革发动“农转非”，一要看农民愿意不愿意，二要看城市经济能提供多少就业岗位和能提供怎样的社会保障。城市化水平的高低，不在于城市框架能拉多大，也不在于户籍上“消灭”了多少农民。因为户籍制度是城乡二元结构的产物，而不是二元结构的体制性原因。只有从户籍制度背后的系统社会管理制度着手改革，才能逐步解决城
46、乡和谐发展问题。,多角度论调“五风险”说,首先，对于农民来说，他们有可能会热烈拥护这一制度，出现蜂拥进城的风险，导致集中转户的问题，但经过调研，不会出现这种风险，因为我们要考虑成本问题。其次，是吸引力不够的风险。据调查，60%的农民工表示愿意转户，就说明还有很多人有顾虑，这就要求我们政府在优惠政策上要下工夫，解除他们的后顾之忧。三是分布不均匀的风险，不能完全把农民转户集中安排在小城镇。我们解决这一问题采取的措施是主城区适当放开，区县城进一步放开，乡镇全面放开。四是土地的风险问题。比如农民退下来之后的插花地的问题怎么解决，我们对有条件的插花地进行整理，实在不能整理的，由集体经济组织来负责流转、承
47、包，总之不能让土地荒芜。五是成本风险问题，一下子要解决那么多农民进城的社保等问题，就存在成本问题。政府最主要的化解方式是采取政府和企业共同承担的原则。,多角度论调“三担心”说,担心之一：农民转户过程中能否保全土地权益？对此重庆市一方面让农民转市民时穿上“五件衣服”，就是保证在城市享受养老保险、医疗保险、教育、住房、就业方面的同等待遇；另一方面，对于农民在农村所拥有的宅基地、承包地及林地这“三件衣服”，重庆市发布的户改意见里明确规定了三年的缓冲期，是充分尊重农民意愿的规定。但对于农民关心的退地能否得到合理补偿，重庆市还应明确相关补偿标准，妥善处理好退地补偿问题。 担心之二：能否解决转户农民工子女
48、的上学问题和农民工自身的就业问题？户籍转变必然会增大城市的教育压力，需要增加相应的财政投入，而就业岗位则有赖于重庆产业结构调整和持续健康的经济发展。这将是户改后持续的两大考验。 担心之三：户改钱从哪里来，花到哪里去，能否更详尽公开？据官方估算，重庆户改涉及到一穿一脱共“八件衣服”，仅户改第一阶段的338万人直接成本就达2100亿。对于户改成本，重庆表示并非由政府独自承担，而是“政府作为主导”，“撬动社会各方面分担”。户改如何解决经济难题，以及如何确保农民转户后退出的土地的合理、合法利用，都是需要公开明示的问题。,问题,1制度的影响 2设计中的漏洞 3配套完善的措施 4风险与评价 5基础的=户籍转变中应注意的方面,
