1、比较政治与制度,法学院公共管理系,第七章：比较行政制度（2）,专题研究：我国基层政权建设：乡镇体制改革,内 容 提 要,我国乡镇行政区划的历史变迁 目前我国乡镇体制存在主要问题 我国乡镇体制改革的基本思路,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,西周出现乡制春秋产生县制秦朝形成郡制,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,西周：乡官制度 非基层政权，乡官非国家任命，民间推选王亲贵族担任； 规模：五家为比，五比为闾，四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡，每乡1.25万户。,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,春秋至隋朝：乡官制度 基层政权，乡官国家任命，下设里、什 规模： 春秋：30户为邑、l0邑为卒、l0卒为乡
2、，每乡3000户。,一、我国乡镇行政区划的历史变迁, 秦汉：以5户为伍、2伍为什、l0什为里、l0里为亭、l0亭为乡，每乡10000户 东汉：每乡在500户至2500户之间徘徊,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,隋唐至北宋：县政乡派 非基层政权，而为县衙派出机关 规模： 隋：以5户为保、5保为里、4里为党，5党为乡，每乡500户 唐：以4户为邻、5邻为保、5保为里、5里为乡，每乡500户,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,北宋至清朝：皇权不下县，地方自治 乡官不由县衙委任，地方士绅担任 规模： 宋：以l0户为保、3保为甲、50户为大保、10大保为都保，每乡500户。,一、我国乡镇行政区划的历史变迁
3、, 元：每乡人口南北不同、多少不等； 明：以l0户为甲、11甲为里，每乡110户； 清：以10户为牌、10牌为里、10里为甲，每乡1000户。,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,清末至民国：重建乡镇基层政权 乡镇长由县衙委任，保甲长由乡镇长任命管理体制：县区乡镇保甲 规模：镇一般在6保至15保（10保最多），600户至1500户之间。,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,“小区小乡”：（1949-1953） 管理体制：县区乡村邻五级管理村建立村政权，成为政权组织 规模： “小区小乡制”乡镇平均400多户以上，乡镇数量从1951年的218642增加到1952年的275269个。,一、我国乡镇行政区划的
4、历史变迁,“小乡小镇”：（1954-1957） 管理体制：县区乡村邻五级管理行政村非基层政权 规模：乡镇平均900多户，1955年撤区并乡，乡镇数量1954年218700减少到1957年120753个,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,“大社大镇”：（1958-1960） 管理体制：县公社管理区生产大队生产队 规模：社镇平均5000户以上，1957年120753个，58年23630个，59年25450个。60年24317个,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,“颠来倒去”时期：（1961-1982） 管理体制县-区（镇）-社（镇）-生产大队-生产队 规模：公社规模在1600户至3300户徘徊，人口在
5、7000到15000人之间徘徊。,一、我国乡镇行政区划的历史变迁,“反复调整”时期：（1983-至今） 管理体制县乡镇村村民小组 规模：2005年，全国平均乡镇面积约250平方公里、户数为5600多户、人口为21000多人,二、我国乡镇体制存在的主要问题,（一）乡镇机构复杂臃肿 基本设置：党委、乡政府、乡人大 外在设置：数量庞大的“站、所”,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 基本设置：党委、乡政府、乡人大 党委设置：纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会 乡政府设置：设有政府办公室等24个综合机构,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 外在设置：数量庞大的“站、所
6、”县直机关管辖站所：派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 乡镇管辖站所：文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 乡镇机构复杂臃肿的关键所在：“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费源于财政拨款与乡镇自筹。,二、我国乡镇体制存在的主要问题,（二）乡镇机构职能泛化 法定职能:地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定乡镇人代会13项职权、乡镇政府有7项职权;中国共产党农村基层组织工作条例规定乡镇党委有6项职责;,二、我国乡镇体制存在的主要问题,乡镇政府7项职
7、权: 执行本级人大决议和上级国家行政机关决定和命令，发布决定和命令； 执行本行政区域内经济和社会发展计划、预算，管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育、财政、民政、计划生育等行政工作；,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 保护社会主义全民所有财产和劳动群众集体所有财产，保护公民私人所有合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利； 保护各种经济组织的合法权益；,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 保障少数民族权利和尊重少数民族风俗习惯； 保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利； 办理上级人民政府交办的其他事项。,二、我国乡镇体制存在的主要问题,（三）人员编
8、制严重超编 中央机构编制委员会数据（2002年底）：乡镇行政编制：1150530个；乡镇事业编制：8410896个（含教师编制：5928628个）,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 2002年底数据与1992年相比乡镇建制数量减少了9000个，乡镇行政编制减少了近85万个，乡镇事业编制却增加了近120万。,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 江西省某国家重点扶贫县：全县15个乡镇定编只有404人，而财政实际供养人员已达882人。,二、我国乡镇体制存在的主要问题,（四）乡镇财政负债严重 中央机构编制委员会数据（2002年底）： 2000年农业部：乡村两级不良债务清查工作报告显示：1998乡级净债务
9、1776亿元，乡均408万；村级1483亿元，村均21万，农民人均374元。,二、我国乡镇体制存在的主要问题, 2004年“中国乡镇体制改革研讨会”：乡镇净负债过2300亿元, 乡镇均600万元。 2008国务院发展研究中心地方债务课题组乡镇负债约2200亿元，乡镇均400万元。,三、我国乡镇体制改革的思路,（一）乡镇行政区划改革 维持论 分乡论 并乡论 微调论,三、我国乡镇体制改革的思路,维持论：维持目前乡镇现状 规 模： 不是最大也不是最小； 数 量： 不是最多也不是最少； 人民认同：不是最好也不是最坏；,三、我国乡镇体制改革的思路,分乡论：分乡，实行“小乡小镇”制 思路：改大乡制为小乡制
10、，取消“乡一村一组” 中的村级管理层次，或变村为乡； 问题：增加县级管理的难度,三、我国乡镇体制改革的思路,并乡论：乡镇合并，实行“大乡制” 思路：减数量，增规模，乡镇数量应减少到三万个左右； 理由：农村人口流向城市导致乡镇人口明显减少；,三、我国乡镇体制改革的思路,微调论： 思路：规模太大乡镇适当划小，规模太小乡镇适当扩大 ； 标准：乡镇数量大体在四万个左右，乡镇平均面积约240平方公里 ；,三、我国乡镇体制改革的思路,（二）基层管理体制改革 县政乡派村治 乡镇自治 乡政自治 乡公所制 小县消乡 强乡论强县政、精乡镇、村合作,三、我国乡镇体制改革的思路,县政乡派村治 县政：县为基层政权，独立
11、承担法律责任直接对本县人民负责； 乡派：乡为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托任务； 村治：农村实行村民自治；,三、我国乡镇体制改革的思路,乡镇自治 乡镇政权依法由人民直接授权组建而成，独立自主地行使本辖区各项事务管理权，不受上级政权机关的任意干涉。,三、我国乡镇体制改革的思路,乡政自治 乡政自治：将乡镇政府改革为“官民合作”组织。 与乡镇自治区别：官民合作与乡镇独立自主运行,三、我国乡镇体制改革的思路,乡公所制 乡公所：县派出机构，接受县政府委派，专事县政府委托的任务。 乡 协：乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，与政府沟通协商。,三、我国乡镇体制改革的思路,小县消乡 取消乡一
12、级政府，缩小县的规模，或划分或组建县，实行县直管农村。 依据：古代县治模式。,三、我国乡镇体制改革的思路,强乡论 乡镇政府作为直接面对农村的基层政府只能加强不能削弱； 理由：乡镇政府更贴近农民，可避免政府失灵。,三、我国乡镇体制改革的思路,强县政、精乡镇、村合作 强县政：增强县的治理和经济发展能力； 精乡镇：精简机构建立服务型政府； 村合作：增强村之间的组织和经济发展。,三、我国乡镇体制改革的思路,（三）乡镇体制改革的四种方案 方案一：乡派将全国现有乡镇行政建制撤销，一律改设为县级人民政府的派出机构。,三、我国乡镇体制改革的思路, 具体做法： 乡镇党委改办事处党工委，政府改办事处，不设人大、政
13、协。 办事处无独立财政收支预算，开支纳入县， 七站八所或推向市场或并入办事处职能部门,三、我国乡镇体制改革的思路,方案二：精乡在撤并乡镇基础上，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。,三、我国乡镇体制改革的思路, 具体做法： 撤并乡镇：东部交通便利、地域较小、管辖人口不足3万的乡镇，中部地域较小、管辖人口不足2万的乡镇，西部地域面积不大、管辖人口不足1万的乡镇，一律撤销合并。,三、我国乡镇体制改革的思路, 优化政府职能：撤并后，把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。 建立健全监督机制：推进基层民主，扩大群众参与，完善对县镇机构职能的监督机制。,三、我国乡镇体制改革的思路,方案三：分县消乡划小县级行政区划，实行小县制，县以下取消乡镇一级行政建制，用小县制履行目前县乡两级政权的职能。,三、我国乡镇体制改革的思路, 具体做法： 东部：68个乡镇合为一县，人口50万以内 中部：46个乡镇合为一县，人口30万以内 西部：24个乡镇合为一县，人口20万以内,三、我国乡镇体制改革的思路,方案三：自治实行乡镇自治，农村社区事务交予农村社区，国家事务上移县政府，乡镇政权组织撤销。,三、我国乡镇体制改革的思路, 具体做法： 撤销乡镇政权组织； 原乡镇公共行政职权移交给县机关履行； 原乡镇经济职能移交社会中介组织和农民组织，农村社区实行民主自治；,
