1、书书书基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择以成都统筹城乡综合配套改革试验区为例严金明 ， 王 晨( 中国人民大学 公共管理学院 ， 北京 100872)摘 要 : 在城乡统筹发展中土地管理制度改革创新既是重点 ， 也是难点 。本文首先分析了城乡统筹发展中土地管理制度改革创新的背景与动因 ， 接着总结了成都统筹城乡综合配套改革试验区土地管理制度改革创新的七种模式 ， 即城乡用地 “一张图 ”模式 、集体建设用地使用权流转模式 、城乡建设用地增减挂钩模式 、土地综合整理模式 、宅基地承包地双放弃一退出模式 、生态搬迁模式和耕地保护基金创设模式 ， 然后从尊重农民意愿 、保护农地
2、 、节约集约用地 、健康城镇化 、解决三农问题 、可持续发展 、符合法理精神和以人为本等八个方面进行了相应的绩效评价 ， 在此基础上剖析了成都市土地管理制度改革创新的启示 ， 提出了统筹城乡发展中土地管理制度进一步改革创新的政策建议 。关键词 : 城乡统筹发展 ; 土地管理制度改革 ; 成都中图分类号 : F301. 2 文献标识码 : A 文章编号 : 1002 9753( 2011) 07 0001 08Pattern Analysis and Policy Choice on Reform and Innovation of Land AdministrationSystem Based
3、 on Urban Rural Integration Development:A Case Study of Integrated Reform Pilot Area for Urban RuralIntegration Development in ChengdouYAN Jin ming， WAN Chen( School of Public Administration， Renmin University of China， Beijing 100872， China)Abstract: Land administration system reform is a key and d
4、ifficult point to urban rural integration development Thepaper analyzes the background and the reason for land administration reform and innovation based on urban rural inte-gration development， sums up seven kinds of models， namely， One Map Project for urban rural land use， the regula-tion of trans
5、ferring the use right of collective construction land， the connection of urban construction land increase andrural construction land decrease， land comprehensive consolidation， the rights disclaiming of farmers housing land andrural land contract， village migration and the protection fund of arable
6、land in Pilot Area of Chengdou The functions ofthese models are evaluated by the index system for arable land protection， land use intensity， the healthy development ofurbanization， the solution of agriculture problems， sustainable development， the consistency of legal spirit and the essence收稿日期 : 2
7、011 03 16 修回日期 : 2011 04 18基金项目 : 国家科技支撑项目 ( 2008BAB38B01)作者简介 : 严金明 ( 1965 ) ， 男 ， 江苏如东人 ， 中国人民大学公共管理学院教授 ， 副院长 、博士 ， 研究方向 : 土地资源管理 。1战略与决策 基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择of people orientation Enlightenments of land administration system reform in Chengdou are explored Relevant policysuggestions are p
8、ut forward further for land administration reform and innovation based on urban rural integration devel-opmentKey words: urban rural integration development; land administration system reform; Chengdou打破城乡二元结构 ， 统筹城乡协调发展 ， 是历史留给我们的现实课题 。在这一现实课题中土地管理制度改革创新既是重点 ， 也是难点 。成都市自 2007 年 6 月被国家批准为全国统筹城乡综合配套改
9、革试验区以来 ， 从实际出发 ， 根据统筹城乡综合配套改革试验的要求 ， 先行先试 ， 以土地确权赋能为基础 ， 以 “三个集中 ”为核心 ， 以市场化为动力 ， 全面推进土地管理制度的改革 。笔者多次赴成都就城乡统筹发展过程中土地管理制度的改革进行实地调研 ， 走访了相关部门和区县 ， 并两次参与国土资源部组织的专家组对成都的做法开展的评估和研讨 。以下就城乡统筹发展中土地管理制度改革创新的背景与动因 ， 成都市在统筹城乡发展中土地管理制度改革的实践与成效以及进一步改革的战略导向等问题进行初步的探讨 。一 、城乡统筹发展中土地管理制度改革创新的背景与动因( 一 ) 城乡统筹发展面临的主要土地
10、问题1. 城乡土地市场呈现割裂的二元结构 ， 差异显著 统筹城乡改革的土地管理制度背景主要是城乡二元的土地市场体制 。当前 ， 资本 、技术和劳动力要素市场已相当发育 ， 但土地要素市场发展还很不够 ， 城乡土地市场分割 ， 农民集体土地产权权能得不到充分发挥 。同时在以户籍 、土地管理制度为核心的城乡二元分治的管理体制下 ， 土地要素缺乏流动性在很大程度上还限制了劳动力 、资本等要素的自由流动 ， 使得资源与要素的进一步整合受到限制 。要让农村 “活 ”起来 ， 必须先让土地 “活 ”起来 。因为 ， 土地是农民乃至农村最重要的生产要素 。因此 ， 有必要改革当前的土地管理制度 ， 使土地要
11、素也能够在一定范围内 “流动 ”起来 ， 以实现城乡土地资源的整合 。从土地市场体系来看 ， 二元结构的差异主要表现在城市建设用地出让转让出租交易市场经过 20 余年的建设已经比较完善 ， 而农村土地市场体系尚未建立 ， 土地收益分配方式不明晰 ; 从土地权属性质来看 ， 国有建设用地使用权和农村土地承包经营权是可以流转的 ， 而农村集体建设用地产权模糊 ， 使用权流转受到严格限制 ; 从土地价值的实现情况来看 ， 权属差异导致国有建设用地和集体建设用地 “同地不同价 ”， 农村土地资产价值未显化 。城乡土地市场二元结构体制限制了城乡土地的统筹开发和高效利用 ， 有待通过改革和创新土地管理制度
12、予以解决 1。2. 快速的城镇化 、工业化对建设用地大量需求与土地资源保护矛盾日益凸显 中国正处于城镇化 、工业化快速发展阶段 ， 目前中国的城镇化水平已经达到 48%， 正处于世界公认的城镇化水平30% 70% 的高速发展阶段 ， 预计这一高速发展阶段要延续到 2030 年以后 。未来的 20 年中 ， 中国的城镇人口将会净增约 2. 0 2. 6 亿人 ， 平均每年增加一千万到一千三百万人 。城市社会经济的发展 、城市建设的推进以及城市人口的增加必然会使建设用地需求增大 ， 特别是在快速城镇化 、工业化的背景下 ， 城市规模的扩张不可避免 。伴随着农村人口向城镇的大量转移和城镇向外围的扩展
13、 ， 土地的非农化过程会迅速加快 ， 冲突更加激烈 。过去十几年间 ， 中国城市化水平每提高一个百分点 ， 耕地减少 45 万公顷 ， 这相当于全国耕地总量的 0. 4%。到 2020 年 ， 城镇化率预计将达到58%， 城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较 高 水 平 。全国土地利用总体规划纲要( 2006 2020 年 ) 在严格控制建设用地的原则下 ，确定到 2020 年全国新增建设用地仍然达到 585 万公顷 。但是 ， 随着土地保护和生态建设力度的加大 ， 中国可用作新增建设用地的土地资源十分有限 ， 各项建设用地的供给面临前所未有的压力 。根据全面建设小康社会的总体要求 ， 国
14、家提出要守住 18 亿亩耕地红线 。但是 ， 建设用地量多 ， 耕地后备资源少 ， 生态环境约束大 ， 制约了中国耕地资2中国软科学 2011 年第 7 期源补充的能力 ， 农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势 。3. 城乡建设用地粗放浪费突出与新增用地结构不合理并存 近年来 ， 我国各项建设用地扩展很快 ， 年均占用耕地 20 35 万公顷 ， 但利用粗放 ，浪费土地的情况又十分严重 。首先是城市用地效率低下 。目前 ， 城市有 5% 是闲置土地 ， 城市的容积率平均不到 0. 3。据调查 ， 全国城镇规划范围内共有闲置 、空闲和批而未供的土地近 26. 67 万公顷 。全国工业项目用地容
15、积率 0. 3 0. 6， 工业用地平均产出率远低于发达国家水平 。其次 ， 农村非农建设同样也存在浪费现象 。农村人均宅基地已达 182 平方米 ， 远远超过国家和各级政府规定的用地标准 。1997 2008 年 ， 乡村人口减少 1. 32 亿人 ， 而农村居民点用地却增加了近 16. 16 万公顷 ，农村建设用地利用效率普遍较低 。新增建设用地结构中工矿用地比例占到 40%， 部分地区高达60%， 改善居民生活条件的居住用地 ， 尤其是保障性住房用地供应相对不足 2。这些情况是城乡统筹中土地管理制度改革创新面临的现实问题 。( 二 ) 土地管理制度创新在统筹城乡中的地位与作用1. 统筹城
16、乡土地市场是改变城乡二元结构的重要途径 统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革 。其中 ， 土地管理制度的改革应是关键 。国家与集体两种不同的土地所有制在城乡土地管理制度与模式上的差异 ，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一 ， 从而促使城乡土地资源 、资产 、资本有序流动 ，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时 、使农民获得相应的土地收益 ， 这是解决城乡二元经济社会结构的关键问题 。统筹城乡发展的根本出路在于通过各类资源尤其是土地资源的有效整合与合理配置 ， 提高利用效率 ， 实现以城带乡 ， 以点带面 ， 城乡共同发展 。2. 土地管理制度改革创新是解决 “三
17、农 ”问题的重要出路 党的十七大报告指出 ， 解决好农业 、农村 、农民问题 ， 事关全面建设小康社会大局 ， 必须始终作为全党工作的重中之重 。我们讲到统筹城乡的时候一定会讲 “三农问题 ”， 即农业 、农村和农民 。其实 ， “三农问题 ”目前应扩展为 “四农问题 ”， 即还应该加一个农地 ， 其中农民和农地是 “四农 ”问题中最重要的问题 ， 也是城乡统筹的核心问题 。从政府的角度来说 ， 无论是引导 、鼓励农民进城安家就业创业 ， 帮助他们实现向城市居民的身份及生产生活方式的转化 ， 还是建设社会主义新农村 ， 推进农村地区的城镇化建设 ， 都需要源源不断的资金投入 ， 而这些投入如果
18、仅仅是依靠政府有限的财政资金或者城市建设资金来维持 ， 则可持续性不足 ， 只有通过土地资源流动带来的市场化收益才是农民脱贫致富 、农村完善建设的动力之源 。因此 ， 当前有效解决 “三农 ”问题的出路之一 ， 就是通过改革创新土地管理制度 ， 充分盘活农村土地资源和资产 ， 利用好土地增值收益 ， 促进农业发展 、农民增收 。3. 土地管理制度改革创新是保障城镇化永续发展的动力源泉 中国农村发展滞后的原因既有农村自身的问题 ， 也与城镇辐射 、带动作用不强密切关联 。城镇发展不仅可为农村提供生产 、生活资料和科学技术 、商贸流动等方面的支持 ， 为农产品提供市场 ， 为农村剩余劳动力提供就业
19、岗位 ， 而且可以通过农民变市民 ， 农民离开土地进城 ， 使更多的农村人口分享城镇化文明成果 。换言之 ， 城镇化是统筹城乡发展不可或缺的基本途径之一 。城镇化健康发展和城市高效运行均离不开城镇用地的合理配置 。其内涵涉及科学确定各类用地规模 ， 优化各类用地的空间配置 ， 按规划实施土地用途管制 。这些均离不开土地管理制度的有力支撑和法律政策的有效保障 ， 与时俱进地进行土地管理制度改革创新是健康城镇化的动力源泉 。4. 切实推进耕地保护和节约集约用地 ， 是统筹城乡的根本要求 随着工业化和城镇化的推进 ， 人民生活水平逐步提高 ， 经济社会发展对土地的需求将进一步扩大 。若继续维持原有的
20、经济增长方式和资源消耗水平 ， 必将面临更加严峻的土地供需矛盾 。因此 ， 城乡统筹发展要求以严格保护耕地为前提 ， 以节约和集约利用土地为核心 ， 在内涵挖潜上下更大功夫 ， 切实提高土地利用效率 。保护耕地和节约集约用地是土地利用和管理贯彻3战略与决策 基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择落实科学发展观的根本要求 ， 也是统筹城乡发展的根本要求 。当前耕地保护与节约集约用地既缺乏严格的约束措施 ， 又缺乏有效的激励机制 ， 亟需对现行土地管理制度进行改革和创新 ， 构建保障和促进科学发展的土地管理新机制 。二 、成都市在统筹城乡发展中土地管理制度改革创新的模式与绩效(
21、一 ) 城乡社会经济发展的区域差异与土地利用主要问题成都市的主体位于 “天府之国 ”的成都平原 ，经济发展水平大体分为三个圈层 : 主城区 、近郊区和远郊区 。目前 ， 近郊区部分区县经济发展水平已接近主城区 ， 但远郊区大多数区县依然是典型的农村形态 ， 城乡二元结构的矛盾仍很突出 。主城区以占全市不到 4%的面积 ， 承载了全市 27%的人口和 49%的经济总量 ， 人均 GDP 是全市平均水平的 1. 7 倍 ， 经济较为发达 ; 近郊区县以占全市26%的区域面积 ， 承载了全市 31% 的人口和 30%的经济总量 ; 远郊区县占市域面积的 70%， 但经济总量仅为全市的 21%， 人均
22、 GDP 不足全市平均水平的一半 。全市人均 GDP 最高的锦江区是最低的金堂县的 8 倍多 ， 区域差距显著 。在土地利用上 ， 工业化 、城镇化加速发展的用地需求与耕地保护的矛盾日益凸显 ; 城镇发展用地紧张与无序扩张问题并存 ; 农村建设用地布局分散 、利用粗放 ; 外出人口多 ， 宅基地空置率高 ， 布局零散 ， 占地大 ; 城乡土地二元的管理机制阻碍城乡的协调发展 。( 二 ) 统筹城乡发展中土地管理制度改革创新的几种模式在成都市的土地管理制度创新试验中 ， 业已形成多种模式 1， 具体见表 1。1. 城乡用地 “一张图 ”模式 成都市是国土资源部确定的全国地 ( 市 ) 级土地利用
23、总体规划修编试点城市 。按照国土资源部的要求 ， 成都市以 1:500 城镇地籍数据库及 1: 5000( 1: 10000) 土地利用现状调查数据库为基础 ， 整合规划 、征地 、地价 、执法等要素 ， 实现土地规划 、审批 、利用 、登记 、监察的全程跟踪管理 ， 形成 “一张图 ”管土地的管理体系 。在此基础上 ， 扩展了 “一张图 ”工程的内涵 ，将城市建设规划 、产业布局规划融入 “一张图 ”， 集成土地整理 、城乡建设用地增减挂钩试点 、灾后重建 、新农村建设 、矿产资源开发利用等专项规划 。同时 ， 融土地规划 、城市规划 、产业规划于 “一张图 ”， 统筹城乡土地管理 3 4。
24、2. 集体建设用地使用权流转模式 将集体建设用地纳入由农村集体经济组织和区国有农投公司共同成立的 “成都市锦江区集体建设用地储备中心 ”管理 ; 根据土地利用总体规划 、城乡建设规划和产业布局规划以及土地利用年度计划实施土地统一供应 ; 根据土地使用性质不同 ， 制定集体建设用地基准地价 ， 使用权交易在区土地管理部门土地交易中心公开交易后办理相关登记手续 ， 并按规定缴纳有关税费 ; 集体建设用地使用权流转取得的总收入 ， 在扣除土地整理成本 、农村集体经济组织和农民基本土地收益以及政府收益 ， 并按规定缴纳税费后 ， 其余归农村集体经济组织所有 。3. 城乡建设用地增减挂钩模式 在符合土地
25、利用总体规划的前提下 ， 依据挂钩专项规划 ， 对建新拆旧项目区内拆旧地块上闲置的农村道路 、农田水利设施等农用地 ， 对分散的农村院落 、独立工矿等建设用地 ， 以及未利用土地等 ， 整理复垦为耕地 ， 并等量归还建新拆旧项目区建新地块用于城镇建设 ， 实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相平衡 。4. 土地综合整理模式 以土地整理项目建设为契机 ， 集中建设中心村和聚居点 ; 农民以土地承包经营权入股 ， 村集体以土地整理新增耕地入股 ，组建农业股份有限公司 ， 发展现代农业 ; 政府加强统一领导 ， 国土资源 、财政 、农业 、水利 、交通 、规划等部门充分发挥各自部门的职能特点和技术
26、专长 ， 分工协作 ， 形成合力 。5. 双放弃一退出模式 建立放弃宅基地使用权和土地承包经营权补偿制度 ， 配套购房补贴优惠 、居住费用补贴及就业社保优惠政策 ; 对腾出的宅基地 ， 主要由区上统筹安排使用 ， 其中集体建设用地指标的 30%优先用于安置农民集中居住区建4中国软科学 2011 年第 7 期设和产业发展 ; 对腾出的耕地实行区别管理 、分类使用 ， 其中对规划区内符合预征收储条件的土地 ，由区土地储备中心收储 ， 确权后按照规划要求进行拍卖 ; 对规划区外的 ， 统一管理 。6. 生态搬迁模式 将城郊发展条件较好的村庄与山区较落后的村庄实施捆绑 ， 本着农民自愿的原则 ， 将两
27、村的居民统一安置到区位条件较好的地点集中居住 ， 山区的农民自愿将土地承包经营权 、宅基地使用权 、自留地 ( 山 ) 使用权 、林地使用权等 “四权 ”流转给农村集体股份合作社统一经营 ， 实现生态产业 、现代农业 、休闲旅游等产业上山 ， 二 、三产业在山下社区集中发展 ， 同时山上零散分布的宅基地也可复耕 ， 指标用作 “城乡挂钩 ”使用 。7. 耕地保护基金的创设模式 成都市政府从新增建设用地土地有偿使用费 、耕地占用税 、土地出让收益中筹集资金 ， 设立了耕地保护基金 ， 通过财政转移支付方式 ， 用于耕地流转担保 、农业保险补贴 、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任
28、集体经济组织现金补贴 。补贴对象不因承包地流转而发生变化 ， 即使土地承包经营权流转后 ， 耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人 ， 耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担 。基本农田补贴标准为每年每亩 400 元 、一般耕地补贴标准为每年每亩 300 元 。经测算 ， 每年约需支付耕地保护基金 26 亿元 。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况 ，适时调整 。表 1 成都统筹城乡综合配套改革试验区土地管理制度改革创新试点的几种模式模式类型 区域 核心思路 主要成效 问题与政策风险城乡用地 “一张图 ”模式各区 ( 市 ) 县以城镇地籍数据库及土地利用现状调查数据库为基础
29、 ， 整合规划 、征地 、地价 、执法等要素 ， 实现规划 、审批 、利用 、登记 、监察的全程跟踪管理 ， 坚持 “三规合一 ”， 统筹城乡和产业发展充分发挥了规划在统筹城乡发展中的龙头作用 ; 实现了 “三大规划 ”基期一致 、目标一致 ， 克服了城乡规划“两张皮 ”、工业项目随意布局的现象 ， 为土地利用和城乡建设提供了科学依据城乡规划和产业规划审批级次较土地规划低 ， 修编也较为频繁 ， 冲击土地利用总体规划的严肃性集 体 建 设 用地 使 用 权 流转模式锦江区采取 “拆院并院 ”项目管理 ， 通过实施土地整理取得集体建设用地 ， 进行流转集体建设用地初次流转后 ， 土地收益归集体经
30、济组织享有 ， 纳入集体资产管理 ; 有利于整合集体建设用地 ， 显化集体建设用地的资产价值 ， 促进地方经济发展会影响地方政府的土地出让收益 ; 对商业房地产的项目难以界定 ， 有造成小产权房的危险 ; 土地增值收益如分配不合理会带来一系列问题城 乡 建 设 用地 增 减 挂 钩模式郫县开展 “拆院并院 ”土地综合整理 ， 将整理出的农村建设用地等量用于城镇建设有利于统筹城乡用地 ， 优化城乡建设用地空间结构 ， 提高土地集约利用水平 ， 改善村民生产生活条件 ， 促进农村劳动力转移如果管理不规范 ， 容易出现拆少建多 、复垦耕地质量较差 、侵害农民合法权益 ， 农民 “被上楼 ”等问题土
31、地 综 合 整治模式邛崃市因地制宜对田 、水 、路 、林 、村实行综合整治 ， 提高农业生产条件 ， 提高农民生活水平有利于优化用地格局 ， 促进耕地集中和质量提高 ， 促进农村经济发展 ， 建设新居工程对农民进行集中安置也有利于改善农民的生活条件如果管理不规范 ， 可能侵害农民合法权益 ; 农民新居建设中存在规划单一 ， 轻农业产业发展和居住区生活配套等问题双 放 弃 一 退出模式温江区鼓励 、引导农民自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权 ， 突破村 、镇 区 域 界 限 ， 跨 区 域 集 中居住有利于优化城乡建设用地结构 ， 提高集约用地水平 ; 有利于缓解用地供求矛盾 ， 促进经济发展
32、 ; 有利于农民增收 ， 改善农民居住环境如果补偿标准不合理 ， 可能引发农民对立情绪 ， 不利于政策执行 ; 零星建设用地整理置换目前还有政策性障碍 ; 监管面大 ， 易造成监管不到位生态搬迁模式 龙泉驿区腾笼兴农 ， 跨村整合 ， 实施零星宅基地整理有利于山区生态保护 ， 提高农民生活水平 ， 改善农民生存条件 ， 带动产业发展农民下山后如后续保障措施跟不上 ， 容易引发社会不稳定耕 地 保 护 基金 的 创 设模式中心城区以外区 ( 市 ) 县签订 耕地保护基金合同 ， 基本农田补贴标准为每年每亩 400元 、一般耕地补贴标准为每年每亩 300 元调动了农民保护耕地的积极性 ; 实现城市
33、反哺农村 ， 增加农民收入 ; 增强了对违法用地的监督和发现机制 ， 有助于大幅度减少违法用地 ; 促进了农民对土地的投入落实耕地保护补偿机制 ， 加重了地方财政的负担 ; 增加了征地的成本 ， 征地工作面临阻力5战略与决策 基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择从成都现有模式的评价分析结果来看 ， 大多数试点是以解决 “三农 ”问题为着眼点 ， 以盘活利用现有农村建设用地为重点 ， 以推进节约集约用地 、解决城镇发展用地和促进经济社会协调发展为主要目的 。试点在保护耕地 、优化用地结构 、节约集约用地 、解决三农问题 、促进可持续发展等方面各有有利的一面 ， 但也有一些潜在
34、的问题和风险 ， 需要加强引导和规范 。( 三 ) 成都市土地管理制度创新试点的绩效评价结合成都发展的现实情况与国家相关政策 ，评价土地管理制度创新试验的效用可采用以下几个标准 :( 1) 是否做到尊重农民意愿 ， 得到村民的理解和支持 ， 按照维护农民权益的原则 ， 组织农民参与 ， 达到农民满意 ; ( 2) 是否有利于切实保护农地 ， 特别是基本农田 数量不减少 、质量不降低 ;( 3) 是否有利于节约集约用地 在科学合理的方式下实现城乡土地高效利用 ; ( 4) 是否有利于健康城镇化 城进乡退 ， 农村建设用地随着农业人口减少而减少 ; ( 5) 是否有利于促进 “三农 ”问题的解决
35、增加农民收入 、提高农业生产率 、改善农村面貌 ; ( 6) 是否有利于可持续发展 实现经济与人口 、资源 、环境的协调发展 ; ( 7) 是否符合法理本质要求 不违背现行土地管理法律法规立法基本精神 ; ( 8) 是否以人为本 强调依靠人和为了人 。按照上述八个标准 ， 对成都的试点进行了政策效用评价 1， 3， 见表 2。成都市在城乡统筹土地管理制度改革方面试点较早 ， 形成了多种模式 ， 积累了较丰富的经验 。三 、成都市土地管理制度改革创新的启示( 一 ) 以 “三个集中 ”为核心 ， 推动城乡统筹的改革“三个集中 ”是成都市统筹城乡发展的核心思路 ， 即推进工业向集中发展区集中 ，
36、走新型工业化道路 ; 推进农地向规模经营集中 ， 走农业产业化道路 ; 引导农民向城镇和中心村集中 ， 走新型城镇化道路 。成都市 “三个集中 ”的主要实践 ， 是将原规模小 、布局散的 116 个工业开发区调整 、归并为 20个工业集中发展区 ， 目前集中度达到 60%; 以稳定农村家庭承包经营为基础 ， 按照依法 、自愿 、有偿的原则 ， 采取转包 、租赁 、入股等形式 ， 稳步推进土地向农业龙头企业 、农村集体经济组织 、农民专业合作经济组织和种植大户集中 ， 实施规模化 、集约化经营 ; 有组织 、分层次 、多形式地引导农民向城镇和二三产业转移 。“三集中 ”由政府主导 ， 但应注意以
37、下三方面问题 。首先 ， “三集中 ”规划的设计理念必须尊重民意 。“三集中 ”规划是农地在推行现代小城镇理念与保留区域传统文化和尊重农民风俗生活习惯上实现均衡的自发演生过程 。政府 ， 一要保证农民在其边界内自主行使承包土地经营权利 ， 二要尊重农民自行演生适合他们需要的土地制度 ， 三要依法 、自愿 、有偿 、平等 ， 顺势而为 。( 二 ) 统筹配置级差土地收益 ， 支持县域经济和重点镇发展在中心城区用地总规模不变的前提下 ， 将城市规划工业用地调整一部分为经营性用地 ， 其收表 2 成都统筹城乡综合配套改革试验区土地管理制度改革创新模式的绩效评价类型 区域尊重农民意愿保护农地节约集约用
38、地健康城镇化解决三农问题可持续发展符合法理本质以人为本城乡用地 “一张图 ”模式 各区 ( 市 ) 县 集体建设用地流转模式 锦江区 城乡用地 “挂钩 ”模式 郫县 土地综合整治模式 邛崃市 双放弃一模式退出 温江区 生态搬迁模式 龙泉驿区 耕地保护基金创设模式 中心城外区县 注 : 代表正向作用显著 ， 代表作用不显著 。6中国软科学 2011 年第 7 期益用于支持二 、三圈层工业集中发展和重点镇基础设施建设 。郊区县政府所在地和重点镇部分城镇建设用地调整一部分指标到工业用地区 ， 确保全市工业用地总规模不减少 。发展缓慢的重点镇部分经营性用地调整到城区使用 ， 所得土地收益返还重点镇用于
39、基础设施建设 。( 三 ) 以土地整治为载体 ， 加大对农村和农业投入把土地整治融入到推进城乡一体化和新农村建设大局中 ， 加大对农村土地整治的力度和投入 ，从根本上改变农村面貌 ， 改善农民生活 。坚持把农村土地整治与城镇建设 、改善农村生产条件 、推进农业产业化 、促进农民集中居住 、发展壮大集体经济组织相结合 ， 使土地整治与城乡统筹有机结合 。大力推进具有区域特点的农村土地整治重大工程建设 ， 使优质耕地集中连片 ， 改善农田水利配套设施 ， 形成机械化耕作条件 ， 实现农业规模化 、产业化 ， 实现农民增收 、农业增效 、农村发展 5。( 四 ) 建立征地农民保障制度 ， 使农民与居
40、民享受相同社保待遇成都市颁布实施 成都市已征地农转非人员社会保险办法 和 成都市征地农转非人员社会保险办法 ， 市国土资源局 、劳动与社会保障局 、财政局等部门出台了相应配套措施 。有关办法和措施使已征地和新征地的农民都享受国家规定的基本养老保险和城镇职工住院医疗保险待遇 。目前 ，正在制订新的征地补偿安置办法 ， 进一步完善征地农民社保安置办法 。( 五 ) 探索农村集体建设用地使用办法 ， 使农民失地不失利根据土地管理形势发展需要 ， 积极探索失地农民安置补偿新模式 。一方面 ， 探索使用集体建设用地发展工业 。在符合规划的前提下 ， 允许村集体经济组织将集体建设用地以入股或出租的方式兴办
41、工业 ， 农民可以参与分红或获取租金收益 。另一方面 ， 探索集体土地使用权流转办法 。让集体农用地向公司或经营大户集中 ， 发展规模农业或生态观光农业 。农民以宅基地或土地承包经营权入股 ， 以 “保底 + 分红 ”模式分享收益 ， 并集中修建农民新型社区 。这些措施有利于在推进城乡一体化进程中保障农民失地不失业 、失地不失利 、失地不失权 。四 、统筹城乡发展中土地管理制度进一步改革创新的政策导向( 一 ) 给改革创新以宽松的政策环境改革和试验一般需要突破现有政策和法规 ，为此需要给试验区改革以宽松的政策环境 。深圳当年的城镇土地使用制度改革 ， 探索 “三无 ”到 “三有 ”就是在突破当
42、时法律法规架构下进行的 。判断改革成败的标准不一定是已有的法规 ， 而应该看是否符合法理的本质和法律的精神 。城乡统筹实验 ， 是一场改革 ， 改革就要破除阻碍生产力发展的生产关系以及上层建筑的法律制度 ， 应该鼓励勇于探索 、大胆探索 ， 允许探索中采取的解决新问题 、新情况的措施办法 ， 以有利于生产力的发展和有利于农民增加收入为标准 ， 少评论 、少指责 、少追究 ， 并给机会允许改进完善 。按照 “局部实验 、封闭运行 、结果可控 ”的原则 ， 对下一步成都市土地管理制度改革创新给予有力支持 6。城乡统筹是一个循序渐进的过程 ， 经济社会的发展是具有规律性的 ， 不以人的意志为转移的
43、， 我们可以发现它 ， 利用它 ， 为我们推进城乡统筹服务 。( 二 ) 实施区域城乡用地整体调控战略正确把握城乡用地增长和社会经济发展的关系 ， 实施整体调控战略 。对于区域发展而言 ， 城镇和乡村是互动的整体 ， 割裂城乡联系 ， 孤立地研究和管理城镇或乡村用地 ， 都难以适应城乡统筹发展的要求和趋势 。“整体调控 ”的关键在于 : 一是在用地规模上实行必要的总量和增量调控 ， 避免土地资源的低效利用 ; 二是城乡用地需要统一到同一体系中 ， 特别是以开发区为标志的非资源型独立工矿用地必须纳入城镇建设用地统筹管理 ，形成以城镇工矿用地为标志的用地管理体系 ; 三是推进城镇建设用地增加和农村
44、建设用地减少相挂钩 。根据我国城乡用地内部结构的变化规律 ， 城镇工矿用地比重上升 ， 农村居民点用地比重下降维持在一定的水平 。从优化城乡用地结构角度出7战略与决策 基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择发 ， 应通过 “严控工矿 ”( 严格控制工矿用地规模 ) 、“降低增幅 ”( 降低各类城乡用地增长幅度 ) 、“推动置换 ”( 推动现有城乡用地资源的空间置换 ) 、“盘整存量 ”( 盘活各类存量建设用地资源 ) 等方式 ， 推动城乡用地中的城镇工矿用地和农村居民点用地比例从 “三七开 ”向 “四六开 ”转化 。( 三 ) 注重土地增值收益分配的合理化统筹城乡土地管理制度
45、改革的关键是土地收益分配的合理化问题 。目前社会分配是我国可持续发展的主要矛盾 ， 公平和正义成为分配制度改革的原则和目标 。农地非农化过程中土地增值收益分配是收入分配里的一个重要领域 ， 存在不少问题 。从改革开放 30 年来看 ， 改革的时候需要把社会利益合理分配和农民利益结合起来 。目前 ，我国计划经济体制改革在理论和实际上都取得了重大进展 ， 但在土地资源利用上目前仍存在计划经济的色彩 。土地管理制度的调整 ， 可以说是利益在各个社会群体间的一次新的制度安排 ， 或者说是在农村利益与城市和经济发展之间寻找新的平衡点 。未来 ， 应该根据社会主义市场经济发展的客观规律和要求 ， 让市场在
46、国家宏观调控下对土地资源配制起基础性作用 ， 使所有的土地都有主 ， 所有的土地都有价 ， 所有的土地都入市 ， 这三个 “所有 ”应该从我们未来发展方向 ， 即必须要有产权的主体 ， 由产权主体决定土地交易方式 ， 由市场决定土地价格 。总的目标 ， 应该是采用市场机制 ， 合理分配农地非农化过程的增值收益 ， 保护农民的合法权益 ， 建立适应我国社会主义市场经济体制的要求 ， 妥善协调和处理国家 、农村集体和农村个人的土地经济关系的新型土地管理制度 7 8。( 四 ) 明确土地管理制度改革创新的重点范畴统筹城乡发展中应坚持土地管理制度创新的四个统筹 ， 发挥政策的最大综合效应 。四个统筹
47、，即 : ( 1) 城乡规划的统筹 ; ( 2) 两权流转的统筹 ;( 3) 房地抵押的统筹 ; ( 4) 五证发放的统筹 。城乡规划的统筹 ， 就是在空间发展上城乡土地统一协调 、统一规划 ; 两权流转的统筹 ， 就是建立城乡统一的土地市场 ， 实行同地同权同价 。在农村内部 ，就是农地承包经营权和农村集体建设用地的使用权的流转统一起来进行考虑 ; 关于房地抵押统筹 ，就是把农村的建设与房地融资结合起来考虑 。物权法 不允许农村宅基地进行抵押 ， 但是在城市房和地的抵押是不可分离的 ， 就是抵押房必须抵押地 ， 抵押地必须抵押房 。那么在城乡统筹中对于农村宅基地的抵押需要进行相应的研究 ，
48、现行的法律法规也需要进行相应的修改 ; 五证的发放的统筹 ， 就是把集体土地所有证 、集体土地使用证 、房屋所有权证 、土地承包权证 、林权证等五证发放统筹考虑 。实际上目前不动产在我国的现实还是多部门登记 。为了提高效率 ， 且做到合情合理 ， 应该是统一登记 ， 这是世界大部分国家的统一做法 。参考文献 : 1 董祚继 ， 尚波 ， 苏孝宽等 ( 国家土地督察局成都局课题组 ) . 重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新调研报告 R . 2009. 8 67. 2 严金明 . 中国土地利用与战略实证研究 M . 北京 : 中国大地出版社 ， 2010. 3 7. 3 何
49、格 . 统筹城乡土地利用 : 模式与绩效 ， 中国农学通报 J . 2009，( 21) : 367 370. 4 胡 滨 ， 薛晖 . 曾九利等 . 成都城乡统筹规划编制的理念 、实践及经验启示 J . 2009，( 8) . 26 30. 5 严金明 . 我国征地制度的演变与改革目标和改革路径的选择 J . 经济理论与经济管理 ， 2009，( 1) : 39 43. 6 赵 钢 ， 朱直君 . 成都统筹城乡规划与实践 . 城市规划学刊 J . 2009，( 11) : 12 17. 7 郑凌志 . 统筹城乡发展中农村土地制度改革几个问题的思考 J . 四川改革 ， 2009，( 7) : 40 44. 8 张合林 、郝寿义 . 城乡统一土地市场制度创新及政策建议 J . 中国软科学 ， 2007，( 2) : 28 40.
